海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍研究

周 瑩

福建農(nóng)林大學(xué)，福建 福州 350000

一、我國海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體規(guī)定存在的問題

海洋自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)與實(shí)驗(yàn)區(qū)。長期以來，在我國的海洋自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)，生態(tài)破壞的行為屢禁不止。海洋自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，雖然允許一定的開發(fā)活動(dòng)，但是該區(qū)域的企業(yè)難以完成綠色轉(zhuǎn)型。我國對海洋自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)破壞行為一直采取行政強(qiáng)制措施，而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償卻沒有很好地運(yùn)用到海洋生態(tài)保護(hù)中。對于海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍更是缺乏完善的規(guī)定。

（一）上位法缺失

目前，我國對海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償明確列有相關(guān)條文的只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》一部法律，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償只是原則性的規(guī)定，對海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體以及相關(guān)制度規(guī)定并沒有明晰。這就導(dǎo)致地方下位法在制定相關(guān)法律規(guī)定的時(shí)候只是借鑒已經(jīng)制定的同等級地方下位法的規(guī)定，并不能針對當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀以及相關(guān)需求制定更加有效的地方性法規(guī)。雖然在2010年“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例”就被列入立法計(jì)劃，但目前仍在起草和征求意見中［2］，不能對我國海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度做出有效的指引。

（二）下位法不足

1.補(bǔ)償義務(wù)主體基本上為行政機(jī)關(guān)

我國對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體有進(jìn)一步的法律規(guī)定的是各個(gè)地方的規(guī)范性文件。但是截至目前，也只有部分省份對海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償做了專門的規(guī)定，各沿海省市制定的法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的位階較低，缺乏高層級法律的依據(jù)和統(tǒng)一指導(dǎo)，實(shí)踐中面臨合法性的質(zhì)疑［3］。筆者從梳理出的各個(gè)地方的規(guī)范性文件來看，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的規(guī)定并不完善，具體見表1。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體以行政機(jī)關(guān)為主。雖然在《山東省長島海洋生態(tài)保護(hù)條例》中提到的補(bǔ)償原則應(yīng)當(dāng)遵循“誰受益，誰補(bǔ)償”，但是該規(guī)定中的補(bǔ)償義務(wù)主體仍具有模糊性。

表1 各地方關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的法律規(guī)定

2.受償權(quán)利主體單一

雖然生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償遵循“誰保護(hù)，誰受益”原則，但是從各個(gè)地方制定的地方性法規(guī)來看，相關(guān)法律規(guī)定都出現(xiàn)受償權(quán)利主體為行政機(jī)關(guān)的情況。缺乏對個(gè)人、群體或地區(qū)因保護(hù)海洋環(huán)境而放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的行為予以補(bǔ)償［4］。首先，在海洋保護(hù)區(qū)上的原住民和漁民因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)的建立而搬離海洋自然保護(hù)區(qū)或停止捕撈，但是該群體卻沒有得到補(bǔ)償。其次，海洋保護(hù)區(qū)原先從事旅游開發(fā)或其他開發(fā)行為的企業(yè)因?yàn)楹Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)的建立而進(jìn)行搬離或進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，也沒有得到補(bǔ)償。最后，還有很多以各種方式無償保護(hù)著海洋生態(tài)的社會(huì)組織，要想延續(xù)這些社會(huì)組織的生命力，將其納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍將十分重要。

3.總結(jié)

從我國現(xiàn)有的地方規(guī)范性文件的規(guī)定來看，補(bǔ)償義務(wù)主體基本上為行政機(jī)關(guān)的規(guī)定容易使中央的財(cái)政資金出現(xiàn)斷層，并且現(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)了除部分發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)的地方政府之外，多數(shù)地方政府根本無力承擔(dān)此類財(cái)政支出，由此也造成了當(dāng)前部分海洋保護(hù)“建而不管”的問題［5］。受償權(quán)利主體基本上為行政機(jī)關(guān)容易忽視其他群體的利益，不利于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓叫浴Ｋ?，擴(kuò)大受償權(quán)利主體和補(bǔ)償義務(wù)主體的范圍對海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)的開展十分重要。

二、法律規(guī)定缺陷所造成的影響——以大洲島海洋自然保護(hù)區(qū)為例

大洲島海洋自然保護(hù)區(qū)位于海南省萬寧市東南部海面上，既是環(huán)海南沿海線上唯一的國家級海洋自然生態(tài)保護(hù)區(qū)，也是1989初國家最早設(shè)立的海洋自然保護(hù)區(qū)之一。將大洲島海洋自然保護(hù)區(qū)作為研究生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體范圍，更具有代表性。

（一）生態(tài)環(huán)境破壞的問題頻發(fā)

雖然大洲島設(shè)立保護(hù)區(qū)至今已有30多年，但是該保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)效果仍然不理想。其中最主要的問題還是大洲島上原生漁民與居民利用環(huán)境資源與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。大洲島上的原住民與漁民從保護(hù)區(qū)建立前就在大洲島居住和捕魚。但是保護(hù)區(qū)建立后，不少人仍是不愿意離開這片祖先代代居住的土地。2015年，《萬寧市大洲島保護(hù)區(qū)內(nèi)違建物拆除實(shí)施方案》印發(fā)出臺(tái)，對大洲島原住民與漁民的違法搭建進(jìn)行清理。但是該方案只解決了大洲島漁民的違法搭建問題，對拆除違建后原住民與原島漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問題沒有提供有效的方案。

從2021年出臺(tái)的《海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》也可看出，其沒有對各市縣政府的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。筆者整理了萬寧綜合執(zhí)法局公布的從2019年至2022年1月來的大洲島上的大型生態(tài)破壞事件，具體見圖1。從整理出來的數(shù)據(jù)可以看出，從2019年至2021年，查處違法帳篷的數(shù)量與出動(dòng)執(zhí)法人員的數(shù)量呈正相關(guān)。此外，雖然2022年的數(shù)據(jù)還未能公布，但是僅2022年1月查處的違建帳篷數(shù)量就達(dá)到2021年的三分之一。這表明，該省的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例并沒有對生態(tài)保護(hù)起正向的作用，生態(tài)破壞的抑制還是依靠行政強(qiáng)制力加以維持。

圖1 2019年至2022年1月份大洲島生態(tài)破壞事件統(tǒng)計(jì)

（二）財(cái)政資金難以完全支持海洋自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)建設(shè)

以大洲島為例，2011年，國家自然資源部下發(fā)給大洲島的海域使用金共1220萬元，用于修復(fù)大洲島。2016年，萬寧市政府申報(bào)落實(shí)資金2050萬元，用于開展大洲島的修復(fù)整治工作。2018年，大洲島國家級海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)管理處與企業(yè)簽訂修復(fù)大洲島的協(xié)議，標(biāo)的額為47.765萬元。而從總體上看，從2010至2017年，中央為了修復(fù)海域、海島，就下發(fā)了專項(xiàng)資金137億元，但還是不能滿足全國海域海島的生態(tài)修復(fù)的需要。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》指出，要籌備渠道補(bǔ)償資金，實(shí)施綜合性補(bǔ)償，促進(jìn)對生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)。所以，多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償義務(wù)主體才是海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償未來應(yīng)該遵循的方向。

三、海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體范圍的完善路徑

（一）完善上位法的有關(guān)規(guī)定

首先，國家要盡快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償條例，使我國的生態(tài)補(bǔ)償有一個(gè)基礎(chǔ)性的法律可供參考與借鑒。其次，當(dāng)前在我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中，應(yīng)規(guī)定海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母黝愔黧w，并且為了使各省市能夠根據(jù)自身海洋自然保護(hù)區(qū)的情況做出相應(yīng)的調(diào)整，《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)對各類主體作彈性規(guī)定。此外，為了使各省市能落實(shí)上位法的相關(guān)政策，《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定相關(guān)監(jiān)督機(jī)制與救濟(jì)機(jī)制，一方面使得各類主體在面對不公補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，有相應(yīng)的救濟(jì)渠道，另一方面也使國家的財(cái)政資金能在海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償上發(fā)揮最大的效能。

（二）明確下位法中受償權(quán)利主體和補(bǔ)償義務(wù)主體的規(guī)定

1.原住居民與漁民

將海洋自然保護(hù)區(qū)的漁民和居民納入到生態(tài)保護(hù)受償權(quán)利主體范圍具有必要性。一方面明確海洋自然保護(hù)區(qū)的漁民、原生居民為生態(tài)保護(hù)受償?shù)臋?quán)利主體，賦予其法定上的受償權(quán)利。另一方面，明確完善捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)助政策，提高轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和海洋伏季漁民低保制度，將資金補(bǔ)償與政策補(bǔ)償相結(jié)合。同時(shí)可以利用漁民與原住居民對海洋自然保護(hù)區(qū)的熟悉程度將其納入到海洋自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法巡邏隊(duì)伍中，并給予一定的收入與補(bǔ)助政策，以便更好地保護(hù)海洋自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

2.社會(huì)組織

在我國，社會(huì)組織作為一個(gè)與民眾密切聯(lián)系的群體，在海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)上起著十分重要的作用。例如海南省的“藍(lán)絲帶”海洋保護(hù)協(xié)會(huì)，自2007成立以來，宣傳活動(dòng)共舉辦300多次，發(fā)放宣傳手冊20萬冊［6］，在保護(hù)海洋的行動(dòng)上，更是無數(shù)次開展有助于恢復(fù)珊瑚、紅樹林修復(fù)的活動(dòng)以及重點(diǎn)水生野生動(dòng)物保護(hù)、宣傳、救助項(xiàng)目。所以將社會(huì)組織納入海洋生態(tài)保護(hù)受償權(quán)利主體的范圍，一方面，可以利用社會(huì)組織的宣傳優(yōu)勢，增加民眾的環(huán)保意識。另一方面，可以延續(xù)海洋環(huán)保社會(huì)組織的生命力。

3.企業(yè)

當(dāng)位于緩沖區(qū)或?qū)嶒?yàn)區(qū)的企業(yè)先進(jìn)行生態(tài)修復(fù)后再進(jìn)行有利于環(huán)境的開發(fā)活動(dòng)或者主動(dòng)對其產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型時(shí)，其應(yīng)當(dāng)作為授權(quán)權(quán)利主體。可以對采取該模式的企業(yè)的開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行審批，最后再給予政府的專項(xiàng)財(cái)政資金或銀行政策性貸款等資金補(bǔ)償，或者也可以給予海洋自然保護(hù)區(qū)的優(yōu)先開發(fā)權(quán)等政策性補(bǔ)償，以解決企業(yè)在資金和政策上所遇到的阻力。當(dāng)企業(yè)因?yàn)楹Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)的建立而享受到更好的環(huán)境紅利時(shí)，其應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)償義務(wù)主體?？梢砸笃淅U納一定的生態(tài)補(bǔ)償資金，同時(shí)也可以利用企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢對海洋自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，以緩解財(cái)政資金壓力。

4.游客

在海洋自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，在不影響生態(tài)環(huán)境的情況下，可以開放一定的區(qū)域?qū)嵤┞糜伍_發(fā)活動(dòng)。生態(tài)環(huán)境變好的同時(shí)，受益的不僅是作為海洋自然保護(hù)區(qū)的所有者行政機(jī)關(guān)，還有可以享受到更好生態(tài)環(huán)境的游客。在原住居民、漁民、企業(yè)為了海洋自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境犧牲自己的利益時(shí)，使游客享受到了更加良好的生態(tài)環(huán)境。游客通過消費(fèi)環(huán)境友好型海產(chǎn)品支持海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，而該生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式以游客向海洋保護(hù)區(qū)支付一定的補(bǔ)償費(fèi)用的形式存在。

四、總結(jié)

海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w是實(shí)施海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，是海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施的關(guān)鍵。但是總體來說，不管是從關(guān)于海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定還是從法律規(guī)定對海洋自然保護(hù)區(qū)的影響來看都不是很理想。本文通過指出我國海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體范圍規(guī)定存在的問題，并從海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償義務(wù)主體和海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖軆敊?quán)利主體出發(fā)來論述我國海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體規(guī)定的制度設(shè)計(jì)方向，為海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供法律路徑。