淺析加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)

□ 李伯鈞

習(xí)近平總書記2021年10月在中央人大工作會議上的重要講話中指出，各級人大常委會要加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)，支持和保障代表更好依法履職，使發(fā)揮各級人大代表作用成為人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。全國人大和許多地方人大的常委會在2022年的代表工作計劃中，貫徹了會議這一精神。

我們需要先厘清什么是代表工作及其能力，再談及如何加強(qiáng)能力建設(shè)，推動新時代人大代表工作提質(zhì)增效。

一、什么是人大代表工作

現(xiàn)實中人們對人大代表工作有不同理解，應(yīng)當(dāng)說其與人大代表履職既有密切聯(lián)系又不等同。廣義的人大代表工作一般包括三層含義：第一層，核心的，人大代表作為人大主體的履職行為，主要是代表依法在本級人大會議期間進(jìn)行的工作和閉會期間參加或者開展的活動，即“人大的工作”。第二層，人大及其常委會為保證代表依法履職、發(fā)揮作用進(jìn)行的組織工作，包括有關(guān)計劃和安排、采取的措施和開展的活動、提供的條件和服務(wù)保障。第三層，人大代表工作也是全黨全社會的共同工作。我們通常講的人大代表工作，主要是指人大及其常委會圍繞聯(lián)系代表和聯(lián)系群眾，對作為人大主體的人大代表依法履職、發(fā)揮作用給予支持、規(guī)范和進(jìn)行組織，提供條件和服務(wù)保障，同時代表積極參與推動、全黨全社會大力支持的工作。本文就是從這層意義上使用“人大代表工作”這一概念。如果把人大代表履職稱為“人大代表的工作”，那么人大代表工作就是組織做好“人大代表的工作”。人大代表工作總的要求是：在黨的領(lǐng)導(dǎo)和全社會共同努力下，特別是在人大及其常委會的精心組織下，尊重人大代表主體地位和權(quán)利，保證代表依法履職、發(fā)揮作用，忠誠為黨分憂、忠實為民代言，更好地參與履行憲法法律賦予人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)。

人大代表工作可以概括為如下三大類，即代表選舉、代表執(zhí)行代表職務(wù)和代表履職服務(wù)保障與監(jiān)督，大致有15個具體方面。

（一）代表選舉工作

依法依規(guī)組織，把好代表“入口關(guān)”，確保選舉方向正確、風(fēng)清氣正和選舉結(jié)果群眾滿意。

（二）代表資格審查工作

依法對代表的選舉是否符合法律規(guī)定進(jìn)行審查，并對暫時停止代表執(zhí)行代表職務(wù)、代表資格終止的情形提出報告。

（三）代表審議工作

強(qiáng)調(diào)以負(fù)責(zé)的態(tài)度審議有關(guān)議案和報告，言之有物、有理、有據(jù)、可行。

（四）代表議案和建議工作

強(qiáng)調(diào)提出和辦理“兩個高質(zhì)量”（即內(nèi)容高質(zhì)量、辦理高質(zhì)量），既要重結(jié)果，也要重過程。

（五）代表選舉國家機(jī)關(guān)組成人員或者領(lǐng)導(dǎo)人員工作

強(qiáng)調(diào)按照法律規(guī)定的要求和人大會議上的選舉辦法進(jìn)行。

（六）代表聯(lián)名提出質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查委員會案等工作

強(qiáng)調(diào)按照法律規(guī)定的要求特別是有關(guān)程序進(jìn)行。

（七）代表有組織的集體活動

包括代表集中視察、專題調(diào)研、考察、代表主題活動等，注重增強(qiáng)實效。

（八）代表小組活動

代表小組活動是代表在閉會期間活動的基本形式，關(guān)鍵是要活起來、動起來、實起來。

（九）常委會聯(lián)系代表工作

包括擴(kuò)大代表對常委會活動的參與、直接聯(lián)系代表等，注意與其他國家機(jī)關(guān)聯(lián)系代表的銜接，做到真聯(lián)系，取得真效果。

（十）代表聯(lián)系群眾工作

不斷豐富相關(guān)的內(nèi)容和方式，暢通社情民意的反映和表達(dá)渠道。

（十一）代表服務(wù)保障工作

協(xié)助代表獲得履職保障，健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，強(qiáng)化工作平臺、網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。

（十二）代表履職管理監(jiān)督工作

以問題為導(dǎo)向，注意建立健全相關(guān)工作機(jī)制。

（十三）代表培訓(xùn)工作

搞好代表任前、履職和專題培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)系統(tǒng)性、科學(xué)性。

（十四）代表理論研究和宣傳工作

推進(jìn)代表工作理論創(chuàng)新，加強(qiáng)與各方面配合搞好宣傳。

（十五）代表信息化工作

做好以電子化、標(biāo)準(zhǔn)化為手段的代表履職平臺的升級換代，推進(jìn)代表活動載體多樣化、便捷化。

二、需要提升的人大代表工作能力

能力（Ability）具體到人和社會組織，是完成一項目標(biāo)或者任務(wù)所體現(xiàn)出來的素質(zhì)，與實踐相關(guān)聯(lián)，直接影響活動的質(zhì)量和水平，表現(xiàn)在時間和方式上又存在差異。一般來說，需要提升的人大代表工作能力有這樣三個大的方面。

（一）統(tǒng)籌謀劃能力

從2020年開始，全國人大常委會在以往每年的“一個要點(diǎn)兩個計劃”即年度工作要點(diǎn)和立法、監(jiān)督計劃的基礎(chǔ)上，增加了代表工作計劃，成了“一個要點(diǎn)三個計劃”。2021年3月新修正的全國人大組織法第二十五條規(guī)定，常委會委員長會議通過常委會年度工作要點(diǎn)、立法工作計劃、監(jiān)督工作計劃、代表工作計劃、專項工作規(guī)劃和工作規(guī)范性文件等。地方人大的代表工作現(xiàn)在也開始由人大常委會來計劃，與年度工作要點(diǎn)和立法、監(jiān)督計劃等通盤考慮。人大常委會黨組、委員長會議或者主任會議專題研究，推動代表工作融入黨和國家工作大局、納入人大常委會整體工作，使代表工作與其他方面的工作相輔相成、相得益彰。代表工作計劃的制定，注意提高政治、大局、理論和時代的站位，遵循和把握代表工作規(guī)律，支持和保障代表更好依法履職，建立健全代表工作機(jī)制，形成人大及其常委會依法行使職權(quán)和代表工作有機(jī)結(jié)合的生動格局。不斷增強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃的前瞻性、履職盡責(zé)的自覺性和守正創(chuàng)新的主動性，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，把代表法規(guī)定落到代表工作實處。2021年11月的《中共中央關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》，進(jìn)一步明確充分發(fā)揮代表作用并提出五個方面的要求，都要體現(xiàn)在代表工作計劃中。

（二）組織實施能力

十三屆全國人大常委會于2019年年中出臺了關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)全國人大代表工作的11個方面35條內(nèi)容的具體措施，地方人大常委會也結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H陸續(xù)出臺有關(guān)意見、辦法或者方案，使代表工作生動體現(xiàn)社會實踐發(fā)展和順應(yīng)人民群眾對美好生活向往。代表工作計劃和有關(guān)措施必須通過周密、得力又有效的組織實施來實現(xiàn)。一是認(rèn)真安排好與人大會議有關(guān)的代表工作。會前建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其部門向代表通報工作情況機(jī)制，會中做好代表會議期間各項工作的服務(wù)保障，會中和會后對代表在人大各種會議上的發(fā)言、提出的議案建議等認(rèn)真研究反饋。二是精心組織好代表在閉會期間的活動。組織好相關(guān)代表集體活動，豐富代表小組活動形式，支持和推動代表通過多種方式更加密切聯(lián)系群眾。三是持續(xù)擴(kuò)大和深化代表對人大常委會各項工作和活動的參與。完善代表參與人大常委會立法、監(jiān)督工作機(jī)制，推動代表議案建議工作“兩個高質(zhì)量”，委員長會議或者主任會議聽取代表工作重要情況匯報，積極回應(yīng)代表和人民群眾關(guān)切等。

（三）服務(wù)保障能力

人大常委會為代表履職提供條件，建立健全有關(guān)機(jī)制和平臺，其辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)保障，努力做到“一十百千萬”（即一絲不茍、十全十美、白璧無瑕、千方百計、萬無一失）。同時，要與黨委、其他國家機(jī)關(guān)搞好這方面工作的配合。按照2021年11月中央文件的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化人大代表履職服務(wù)保障和管理監(jiān)督等。

三、加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的著力點(diǎn)

進(jìn)入新時代新的發(fā)展階段，人大代表工作能力必須提升，其建設(shè)必須加強(qiáng)，這是堅持和完善人民代表大會制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

（一）堅定政治定力

人大工作政治性強(qiáng)，堅持三者有機(jī)統(tǒng)一特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能把三者割裂開來。人大代表工作要以習(xí)近平新時代新思想特別是其中的習(xí)近平總書記關(guān)于人大代表工作的重要論述為指導(dǎo)，努力做到“頂天立地”（即上連天線下接地氣）、“三個對標(biāo)對表”（即同黨的基本理論路線方略、黨關(guān)于人大工作的要求、貫徹落實黨中央大政方針或者地方黨委的決策部署對標(biāo)對表）和“五同”（即與黨委同向、人大重點(diǎn)工作同拍、“一府一委兩院”同力、老百姓同心、新時代同步）。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮人大代表作用是一致的。旗幟鮮明講政治，堅持黨性和人民性的統(tǒng)一，是做好人大代表工作的根本。

（二）增強(qiáng)法律功力

人大工作法律性強(qiáng)，民主法治建設(shè)是人大的根本任務(wù)。公權(quán)的行使遵循“法無授權(quán)即禁止”的原則。人大代表工作要努力做到“法人法語法行”（即做法律人、盡可能講法律語言、自覺踐行法律規(guī)定）和“四個遵從”（即有法從法、無法從解釋、無解釋從政策、無政策從慣例）。代表工作要從實際情況出發(fā)進(jìn)行探索和創(chuàng)新，求變思變善變，但不能違背法律的原則和精神。

（三）把握政策動力

人大工作政策性強(qiáng)，黨和國家的政策與人大的法律法規(guī)制度辦法有密切的關(guān)系，后者往往就是前者的法治化。人大代表工作要努力做到四個貼近：一是貼近黨中央或者當(dāng)?shù)攸h委重大決策部署，不能游離于中心大局工作之外；二是貼近人大及其常委會重點(diǎn)工作議題，這樣才能產(chǎn)生“同頻共振”；三是貼近人民群眾重要民生關(guān)切，通過聯(lián)系代表來反映人民群眾真實的意愿和要求；四是貼近代表重責(zé)需求愿望，按照代表依法履職的真實期盼提供高質(zhì)量的服務(wù)保障。

（四）強(qiáng)化調(diào)研能力

人大工作實踐性強(qiáng)，沒有調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)。人大代表工作要學(xué)習(xí)毛主席“湖南農(nóng)民運(yùn)動考察報告”的方法，練好調(diào)查研究這項基本功，加強(qiáng)對有關(guān)情況的調(diào)查研究，不斷總結(jié)、繼承、完善、提高。調(diào)查研究要有計劃、措施，并注意成果的轉(zhuǎn)化。

（五）拓展溝通能力

人大工作覆蓋性強(qiáng)，必須注意及時溝通聯(lián)系。人大代表工作的開展，要與黨政各方面、人民群眾、人大代表、上下級人大等加強(qiáng)溝通，通過文來文往、人來人往，現(xiàn)在還有線上線下相結(jié)合，以利于工作中的相互理解、協(xié)調(diào)和配合。

（六）歷練表達(dá)能力

人大工作嚴(yán)謹(jǐn)性強(qiáng)，要會說會寫會表達(dá)，不能“茶壺煮餃子有貨倒不出來”?，F(xiàn)在社會上一些機(jī)關(guān)、組織和個人對人大代表工作缺乏認(rèn)識，原因之一就是宣傳不夠。要加大表達(dá)力度，努力講好中國人大代表的故事，通過各種方式展現(xiàn)新時代人大代表的良好風(fēng)采和代表工作的豐富多彩，讓人們更實際地感受到人大代表的地位和作用。

四、加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)要堅持的原則和要求

（一）按照人大“四個機(jī)關(guān)”定位和要求，在堅持三者有機(jī)統(tǒng)一中加強(qiáng)自身建設(shè)

中央人大工作會議上習(xí)近平總書記提出了人大“四個機(jī)關(guān)”的定位和要求。栗戰(zhàn)書委員長在一些場合強(qiáng)調(diào)在堅持三者有機(jī)統(tǒng)一中加強(qiáng)人大自身建設(shè)，加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)也要遵循這一總的原則和要求，落腳點(diǎn)是支持和保障代表更好依法履職、發(fā)揮作用。

加強(qiáng)思想政治建設(shè)方面，代表工作要提高政治站位，始終在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，確保政治方向正確、圍繞中心大局卓有成效地開展。加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)方面，適應(yīng)代表工作政治、政策、程序、規(guī)范、專業(yè)性強(qiáng)的需要，協(xié)助代表全面熟悉人民代表大會制度、掌握履職所需的法律知識和其他專業(yè)知識，人大干部也必須在這些方面提高素質(zhì)和能力。加強(qiáng)機(jī)制制度建設(shè)方面，建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，制定和完善人大常委會密切聯(lián)系代表、代表密切聯(lián)系群眾（簡稱“雙聯(lián)”）的措施，把實踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗上升為法律政策。加強(qiáng)平臺陣地建設(shè)方面，通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，通過人大常委會搭建的代表工作平臺即各種形式的代表活動“站家室點(diǎn)”和網(wǎng)絡(luò)平臺即人大門戶網(wǎng)站網(wǎng)頁、公眾號以及代表履職服務(wù)平臺、電子郵箱、微信微博等，為“雙聯(lián)”搭平臺、建渠道、創(chuàng)載體。在加強(qiáng)紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)方面，深入貫徹落實中央八項規(guī)定要求，嚴(yán)肅會風(fēng)會紀(jì)，大興調(diào)查研究之風(fēng)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提高隊伍建設(shè)和管理水平，樹立良好的精神狀態(tài)和形象。

（二）堅持正確導(dǎo)向推動人大代表工作提質(zhì)增效

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅定正確的政治方向。各級黨委加強(qiáng)和改善黨對人大代表工作的領(lǐng)導(dǎo)，人大常委會黨組就代表工作中遇到的重大問題及時向同級黨委請示報告，黨員人大代表和人大機(jī)關(guān)干部要以自己的行動貫徹落實有關(guān)黨的路線方針政策和黨委的決策部署。

堅持人民主體，支持、規(guī)范和服務(wù)、保障代表履職。黨和國家機(jī)關(guān)都要采取多種方式密切聯(lián)系人大代表和人民群眾。支持、規(guī)范和服務(wù)、保障代表更好依法履職、充分發(fā)揮作用，是人大代表工作的核心，是做好人大及其常委會工作的關(guān)鍵，也是對黨和其他國家機(jī)關(guān)工作的重要要求。

堅持依法辦事，推進(jìn)制度化、法律化建設(shè)。依法治國體現(xiàn)在人大代表工作中，就是要注重制度化、法律化建設(shè)，因為制度和法律是根本性的。人大代表履職和相關(guān)工作必須依據(jù)憲法及相關(guān)法特別是代表法進(jìn)行。

堅持民呼我應(yīng)，充分發(fā)揮代表作用。各級國家機(jī)關(guān)和人大代表密切聯(lián)系人民群眾，積極回應(yīng)社會關(guān)切。人大代表工作的落腳點(diǎn)，就是發(fā)揮好人大代表代表人民的利益和意志依法參加行使國家權(quán)力的作用，特別是在黨和國家機(jī)關(guān)與人民群眾之間的橋梁紐帶作用。

堅持與時俱進(jìn)，注重增強(qiáng)實效。人大代表工作要有計劃、有組織，不能于法無據(jù)、于理不通、于情不合，要合法合情合理，在內(nèi)容安排上與法周延、與事方便，在具體方式方法上靈活多樣、求真務(wù)實，在發(fā)揮代表作用上善始善終、善作善成，用富有成效的代表工作踐行全過程人民民主，推動經(jīng)濟(jì)與社會高質(zhì)量發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的數(shù)量占五級人大代表總數(shù)的70%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在其工作能力建設(shè)上可以大有作為。