全面機(jī)構(gòu)改革背景下的基層市場(chǎng)監(jiān)管體制改革優(yōu)化研究

王曉芳 山西省呂梁市臨縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局

為了能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管體制在維持市場(chǎng)和諧發(fā)展中的積極作用，相關(guān)部門應(yīng)積極落實(shí)相關(guān)體制改革措施，并結(jié)合國家針對(duì)基層市場(chǎng)監(jiān)管工作所出臺(tái)的法律法規(guī)，對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管體制進(jìn)行不斷改進(jìn)和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管體制行政效能的全面優(yōu)化，為基層市場(chǎng)形成長效發(fā)展機(jī)制創(chuàng)造條件，這也是筆者將要同大家分享的核心內(nèi)容。

一、相關(guān)概念界定

（一）市場(chǎng)監(jiān)督管理

市場(chǎng)監(jiān)督管理是指市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)主體對(duì)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體及其所作所為，實(shí)施檢測(cè)、監(jiān)測(cè)、引導(dǎo)、控制、約束等管理干預(yù)活動(dòng)方式的總和。市場(chǎng)監(jiān)管工作在黨的十六大上被納入了國家人民政府的四大職責(zé)之中，并進(jìn)一步確定了市場(chǎng)監(jiān)管在國家政府管理工作中的核心地位，充分肯定了市場(chǎng)監(jiān)管在保障社會(huì)秩序、提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、優(yōu)化社會(huì)資源配置等方面的關(guān)鍵作用。

（二）機(jī)構(gòu)改革

行政管理體制是指國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的具體管理制度、機(jī)構(gòu)制度、權(quán)力分配，以及責(zé)任歸屬關(guān)系等。改革開放至今，國家已經(jīng)實(shí)施了七屆政府集中行政體制改革，政府部門的經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)正逐步由微觀轉(zhuǎn)為宏觀管理，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管能力日益增強(qiáng)，而政府部門的社會(huì)管理職責(zé)也逐步提高，并不斷完善政府公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力，逐漸形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)為核心的高質(zhì)量發(fā)展的體制。

二、全面機(jī)構(gòu)改革背景下基層市場(chǎng)監(jiān)管體制改革存在問題及原因分析

（一）基層市場(chǎng)監(jiān)督管理體制改革存在的問題

1.省市區(qū)監(jiān)管體制不一

2018 年在黨的十九屆三中全會(huì)中，相關(guān)部門在出臺(tái)了《中共中央 關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》之前，國家、省、市三級(jí)層面市場(chǎng)中的監(jiān)管工作均是由工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)進(jìn)行協(xié)同管理，區(qū)（縣）及以下基層市場(chǎng)監(jiān)管部門則處于“下動(dòng)上不動(dòng)，越動(dòng)越被動(dòng)”的困境。每個(gè)系統(tǒng)都有各自的業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式方法，“下合上不合”的改革模式導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管部門在公文處理、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等綜合業(yè)務(wù)的開展上呈現(xiàn)出交叉復(fù)雜的局面，文秘人員通常需要同時(shí)處理三個(gè)辦公體系下的公文，工作任務(wù)十分繁重。

2.缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

2018 年，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》方案，但由于其在深入貫徹落實(shí)中缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn)，因而導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳。此次機(jī)構(gòu)改革后部分高齡人員和中層干部在大局中所占比例均超過半數(shù)。在特種設(shè)備和食品藥品監(jiān)管兩個(gè)方面尤其突出了監(jiān)管人員的專業(yè)能力與實(shí)際工作之間所產(chǎn)生的矛盾，相關(guān)部門應(yīng)對(duì)此類矛盾引起高度重視。

3.執(zhí)法保障體系不健全

目前，執(zhí)法保障體系的不健全主要體現(xiàn)在法律法規(guī)的適用問題上。在市場(chǎng)監(jiān)管體系暫未形成之前，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等各監(jiān)管部門均具有獨(dú)立的行政執(zhí)法的職能，各自負(fù)責(zé)自身部門職權(quán)范圍內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)營行為執(zhí)法檢查工作。但是在“三局合一”相關(guān)法律文獻(xiàn)出臺(tái)之后，相關(guān)法律法規(guī)作為基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法行為的重要參考依據(jù)，卻未能在第一時(shí)間更新，原工商總局、原食藥監(jiān)局、原質(zhì)檢總局均以部口規(guī)章的形式來制定行政處罰的相關(guān)程序規(guī)定，并以此作為對(duì)各自系統(tǒng)在市場(chǎng)監(jiān)管工作開展中落實(shí)行政執(zhí)法的規(guī)范，繼而導(dǎo)致部門法律法規(guī)難以落實(shí)在實(shí)處。

（二）基層市場(chǎng)監(jiān)督管理體制改革存在的問題及原因

1.監(jiān)管體制方面

監(jiān)管體制改革方面的問題則主要體現(xiàn)在體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)與基層市場(chǎng)的監(jiān)管實(shí)踐之間的矛盾上。就目前來看，各地區(qū)在體制改革上所實(shí)施的體制改革措施不盡相同，其實(shí)施效果也未能達(dá)到預(yù)期。究其根本原因無外乎是上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管要求與下級(jí)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在的潛在矛盾。由于各地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度存在一定的差異，地方政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)要求也各有不同，形成了地方保護(hù)主義。而在原省直管的工商、質(zhì)監(jiān)整合統(tǒng)一下，主要由地方政府負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管工作，則必然會(huì)導(dǎo)致部分地區(qū)的實(shí)際地方保護(hù)難以真正實(shí)現(xiàn)按相關(guān)法律規(guī)定落實(shí)市場(chǎng)監(jiān)管。

2.監(jiān)管主體方面

一方面，監(jiān)管主體單一性會(huì)在一定程度上削弱監(jiān)管力度。目前我國的市場(chǎng)監(jiān)管體系仍然是以政府管理為主，而以前由于個(gè)人權(quán)力與沖突等原因，對(duì)政府職能一直處于大包大攬模式。當(dāng)下，中國政府要積極借鑒西方管理模式，要更多地利用民營企業(yè)的社會(huì)主體責(zé)任感、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體的行業(yè)約束以及社會(huì)各界大眾新聞媒體等的社會(huì)監(jiān)管能力。就目前而言，部分地區(qū)的監(jiān)管部門還主要停留在政府監(jiān)管層面上，其所對(duì)應(yīng)的監(jiān)管主體依然是以政府部門為主，而非政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織暫未充分發(fā)揮其在市場(chǎng)監(jiān)管體制改革中應(yīng)有的職能。在這種單一化的主體情況下，無疑會(huì)削弱市場(chǎng)監(jiān)管的力度。與此同時(shí)，社會(huì)層面的組織機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)監(jiān)管工作中的參與度也非常低，繼而導(dǎo)致整體的市場(chǎng)監(jiān)管成效不佳。此種狀況下，如何發(fā)展社會(huì)層面的組織機(jī)構(gòu)與政府一同監(jiān)管市場(chǎng)發(fā)展成為國家需關(guān)注的重要內(nèi)容之一，只有這樣才能夠從多方入手，在多個(gè)主體的共同協(xié)作下，維持良好、有序的市場(chǎng)發(fā)展。

另一方面，政府行政職能所出現(xiàn)的轉(zhuǎn)變也在一定程度上增加了市場(chǎng)監(jiān)管的難度。改革在為市場(chǎng)監(jiān)管帶來優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也體現(xiàn)出了一些弊端，主要包括兩方面：一是部門監(jiān)管職能的規(guī)模變大，市場(chǎng)監(jiān)管基層的執(zhí)法人員，在改革后面對(duì)新增職能的局面，專業(yè)能力的提升難以緊跟市場(chǎng)監(jiān)管體制革新的步伐，因而導(dǎo)致監(jiān)管難度顯著增加。二是在大部制度改革后，由于政府職能轉(zhuǎn)換，大部分的行政審批都被撤銷，相關(guān)政府部門通過事前審批的方式來實(shí)施監(jiān)管工作的能力被減弱，政府部門針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管所使用的手段也隨之減少，在此境況下，相關(guān)政府部門的市場(chǎng)監(jiān)管工作開展的難度也會(huì)有所增加。

3.監(jiān)管執(zhí)行方面

目前市場(chǎng)的監(jiān)管執(zhí)行情況主要存在以下幾點(diǎn)問題：一方面，法律法規(guī)體系具有一定的滯后性，在市場(chǎng)高速發(fā)展的當(dāng)下，現(xiàn)有的法律法規(guī)體系已然無法滿足當(dāng)前基層市場(chǎng)監(jiān)管改革的發(fā)展需要。在區(qū)縣級(jí)及以下的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革后，基層執(zhí)法人員在監(jiān)管體制整合局勢(shì)中，將暫時(shí)性地面對(duì)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三套不同法律體系的執(zhí)法工作。由于各市場(chǎng)監(jiān)管工作的專業(yè)性都非常強(qiáng)，并且其所對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)通常有幾十部，因此監(jiān)管人員想要更好地落實(shí)市場(chǎng)監(jiān)管工作，便需要對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行長期學(xué)習(xí)。當(dāng)前所使用的法律法規(guī)體系已然不能滿足市場(chǎng)監(jiān)管的全新要求。此種狀況下，如何確定好市場(chǎng)監(jiān)管的方式、提高各個(gè)主體的滿意度是市場(chǎng)監(jiān)管需要關(guān)注的重要內(nèi)容。

另一方面，市場(chǎng)主體的增長速度過快，同時(shí)基層市場(chǎng)的監(jiān)管執(zhí)法人員數(shù)量短缺。市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻下降，市場(chǎng)環(huán)境良莠不齊，繼而導(dǎo)致虛假登記注冊(cè)、無證無照經(jīng)營、假冒偽劣產(chǎn)品等違法活動(dòng)也屢禁不止。在此行政體制下，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門的執(zhí)法編制卻在很長時(shí)間內(nèi)未能實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo)，增編難度相對(duì)較大。不僅質(zhì)監(jiān)板塊在鎮(zhèn)街層面上沒有派出機(jī)構(gòu)，食藥監(jiān)板塊也是在最近幾年才創(chuàng)建了派出機(jī)構(gòu)，雖然工商板塊一直存在派出機(jī)構(gòu)，但其人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到現(xiàn)實(shí)執(zhí)法的迫切需要。對(duì)此，國家應(yīng)該積極使用“宏觀調(diào)控的手”，對(duì)其中不符合市場(chǎng)發(fā)展走向、危害市場(chǎng)發(fā)展秩序的內(nèi)容進(jìn)行管控，保證整個(gè)市場(chǎng)的有序發(fā)展。除此之外，專門的執(zhí)法人才隊(duì)伍也是不可缺少的，只有保證人才隊(duì)伍的數(shù)量，國家才有充足的人力維持市場(chǎng)秩序、管理市場(chǎng)工作。

三、完善基層市場(chǎng)監(jiān)督管理體制改革的路徑

（一）構(gòu)建完善的市場(chǎng)監(jiān)管體制

構(gòu)建健全化的市場(chǎng)監(jiān)管體制對(duì)于基層市場(chǎng)監(jiān)督管理體制改革來講十分重要。本文主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)部門整合。為盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的完善和統(tǒng)一，就要從國家層面或者省市層面的市場(chǎng)監(jiān)管部門入手，對(duì)其進(jìn)行整合，只有這樣才能夠提升各個(gè)層面的主體對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管的重視程度，而國家、省市層面直接介入的方式，能夠很大程度上威懾市場(chǎng)中各類危害市場(chǎng)秩序的主體，這對(duì)于推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管秩序的優(yōu)化有很好的作用。通過這種方式來盡快實(shí)現(xiàn)省市級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)與食藥監(jiān)部門之間的有機(jī)融合，使得市場(chǎng)監(jiān)管部門縱向管理體制實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，有效解決縱向溝通不暢等問題，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，更好地解決關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管的漏洞，推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管水平的提升。其次，明確監(jiān)管職能，推進(jìn)綜合執(zhí)法。根據(jù)其法律或法規(guī)明確規(guī)定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門和政府監(jiān)督管理職能執(zhí)行，在法律或法規(guī)中沒有明確規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)責(zé)的，嚴(yán)格遵循“誰授權(quán)、誰監(jiān)督；誰負(fù)責(zé)、誰監(jiān)督”的基本原則，以厘清市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)責(zé)，進(jìn)一步建立健全權(quán)力清單管理制度，科學(xué)合理地界定了各個(gè)層級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法重點(diǎn)，強(qiáng)化了縱向聯(lián)合的執(zhí)法合力。強(qiáng)化在食品醫(yī)藥、安全生產(chǎn)、環(huán)保、勞動(dòng)社會(huì)保障等重要領(lǐng)域的層級(jí)聯(lián)合執(zhí)法，不僅能夠避免出現(xiàn)之前單一執(zhí)法可能出現(xiàn)的有關(guān)界限劃分等各方面的問題，同時(shí)也能夠增強(qiáng)整體的執(zhí)法水平，確保在維持相應(yīng)執(zhí)法力度的基礎(chǔ)上優(yōu)化執(zhí)法成效。

（二）完善市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的法律制度

完善監(jiān)管制度。全面落實(shí)地方立法，繼續(xù)強(qiáng)化地方市場(chǎng)監(jiān)管法制建設(shè)，按照市場(chǎng)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求以及地方行政管理審批機(jī)制改革、政府商事制度改革等重點(diǎn)改革要求，繼續(xù)健全完善地方市場(chǎng)監(jiān)管立法。并根據(jù)地方市場(chǎng)監(jiān)管所面臨的新趨勢(shì)、新任務(wù)和新業(yè)態(tài)，研究推動(dòng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)商品交易監(jiān)管等市場(chǎng)監(jiān)管中重要領(lǐng)域的新機(jī)制建立，為有效實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管提供制度性保證。做好市場(chǎng)控制領(lǐng)域規(guī)范性文件的合規(guī)性備案審核。繼續(xù)嚴(yán)格行政執(zhí)法服務(wù)活動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行政府重要執(zhí)行決定的法律審核規(guī)定，持續(xù)推進(jìn)和建立行政管理全過程數(shù)據(jù)記錄管理制度，建立健全行政法律裁量權(quán)的準(zhǔn)則。繼續(xù)完善涉嫌犯罪案件移交體系和機(jī)制，做好移交后的銜接工作監(jiān)管和責(zé)任追究。完善“兩法”銜接信息平臺(tái)建設(shè)。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督管理，嚴(yán)格貫徹國家行政執(zhí)法責(zé)任制，建立責(zé)任追究制度。開展依法行政評(píng)估，逐步增加社會(huì)評(píng)價(jià)權(quán)重，逐漸形成第三方評(píng)估制度。全方位推動(dòng)政府依法公開，以提升執(zhí)法公開的信息化、集中化管理水平。

（三）明確企業(yè)主體責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督管理

企業(yè)作為市場(chǎng)監(jiān)管工作中所面對(duì)的主體，其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要目的是獲取收益，但是市場(chǎng)作為社會(huì)各類主體都能參與的平臺(tái)，需要有一定的社會(huì)責(zé)任感，只有這樣才能夠確保整個(gè)市場(chǎng)的秩序化發(fā)展，讓各個(gè)主體以更好的姿態(tài)參與競(jìng)爭(zhēng)。在從事市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)的過程中，應(yīng)自覺遵守生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的法律法規(guī)，并自覺履行產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責(zé)任。除此之外，相關(guān)部門還應(yīng)積極改進(jìn)社區(qū)監(jiān)督機(jī)制，不斷健全各區(qū)域的申訴報(bào)警網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)工作，逐步完善網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)工作管理機(jī)制，同時(shí)對(duì)社會(huì)消費(fèi)維權(quán)服務(wù)、民生保障計(jì)量管理、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)違法等申訴和政府效能投訴工作的“統(tǒng)一規(guī)范接聽、按責(zé)轉(zhuǎn)辦、限時(shí)辦結(jié)、統(tǒng)一規(guī)范督辦、統(tǒng)一規(guī)范考評(píng)”的要求進(jìn)行落實(shí)。

（四）建立健全的人才監(jiān)管隊(duì)伍

對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管來講，政府人才監(jiān)管隊(duì)伍在任何情況下都是必不可少的，這便要求政府層面增加有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管方面的編制，在吸引相關(guān)人才加入監(jiān)管隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，更好地開展市場(chǎng)監(jiān)管工作。除此之外，對(duì)此類人員進(jìn)行技能、專業(yè)知識(shí)、市場(chǎng)知識(shí)等各方面的培訓(xùn)也是必不可少的，這樣才能夠讓其在更好地了解外部各類發(fā)展態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，將相關(guān)知識(shí)應(yīng)用到工作中，更好地為市場(chǎng)監(jiān)管工作的開展服務(wù)。在政府人才監(jiān)管隊(duì)伍、社會(huì)組織等各方主體的共同努力下，相信一定能夠建立起專門服務(wù)于市場(chǎng)監(jiān)管的相應(yīng)體系，在明確分工的基礎(chǔ)上更好地開展監(jiān)管工作。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段，基層市場(chǎng)監(jiān)管體制改革過程中仍有部分地區(qū)面臨省市區(qū)監(jiān)管體制不一、缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法保障體系不健全等問題。對(duì)此，相關(guān)部門可通過構(gòu)建完善的市場(chǎng)監(jiān)管體制、完善市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的法律制度、明確企業(yè)主體責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)督管理等措施來有效解決上述問題，以此推動(dòng)基層市場(chǎng)監(jiān)管體制的改革歷程，在全面機(jī)構(gòu)改革的背景下充分發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管職能，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。