關(guān)于行政事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理問題的思考

代 娜

（瀘州市圖書館，四川 瀘州 646000）

建立項目預(yù)算績效管理模式，是優(yōu)化行政事業(yè)單位資金分配過程、提升項目實施效率、確保項目實施效益最大化的關(guān)鍵途徑。因此要正視在預(yù)算績效管理中暴露的不足，并為項目預(yù)算績效管理指明具體的方向。

一、項目預(yù)算績效管理問題

（一）制度保障不到位

預(yù)算績效制度是反映行政事業(yè)單位工作態(tài)度、工作能力的晴雨表，如果未能建立項目預(yù)算績效管理制度，缺乏對預(yù)算績效的深入理解，意味著項目預(yù)算績效管理走入歧途。例如部分行政事業(yè)單位從思想上并不重視項目預(yù)算績效管理，將大量精力投入到資金爭取、項目堆積等方面，并沒有真正做精做細(xì)項目，體現(xiàn)出重“量”不重“質(zhì)”的特征。導(dǎo)致單位資金使用效率始終處于較低水平，預(yù)算項目產(chǎn)出不如預(yù)期，在服務(wù)對象群體內(nèi)口碑不佳。在安排預(yù)算項目時缺乏成本意識，缺少配套考核機(jī)制的監(jiān)督，導(dǎo)致單位預(yù)算項目效益不高，相當(dāng)規(guī)模的資金浪費(fèi)在執(zhí)行過程中，實際上反映出預(yù)算績效制度缺位的弊端。即便是建立了項目預(yù)算績效管理制度，但是實際內(nèi)容相對空洞，沒有具體的項目預(yù)算績效管理流程，績效考核制度形式化，考核條文可行性不強(qiáng)。相當(dāng)數(shù)量的行政事業(yè)單位對預(yù)算績效存在偏見，認(rèn)為項目預(yù)算績效僅僅與財務(wù)部門有關(guān)，是財務(wù)部門的分內(nèi)職責(zé)，業(yè)務(wù)部門的主要責(zé)任是落實部門任務(wù)。這種思想導(dǎo)致業(yè)務(wù)與財務(wù)部門配合力度不夠，擬定項目預(yù)算績效管理目標(biāo)時缺乏有效參考，單位業(yè)務(wù)與財務(wù)信息始終難以同源，影響項目預(yù)算績效管理質(zhì)量。

（二）方案編制不科學(xué)

在立項決策階段缺乏對本單位實際情況的考慮，擬定的項目方案與單位發(fā)展目標(biāo)不相符。立項規(guī)劃過程中沒有現(xiàn)場調(diào)研，盲目上馬與實際需求脫鉤的項目，導(dǎo)致項目實際效益不佳。由于未能掌握項目實際情況，項目預(yù)算申報與實際需求存在脫鉤現(xiàn)象，直接影響項目預(yù)算的后期執(zhí)行。部分事業(yè)單位在編制項目預(yù)算時有“多多益善”的觀念，認(rèn)為申報的資金越多、越充足，項目就可以更好地實施，這種思想雖然有一定道理，但是客觀上養(yǎng)成了行政事業(yè)單位工作人員浪費(fèi)資金的不良習(xí)慣。在有足夠資金后備支撐的背景下，行政事業(yè)單位不會節(jié)約使用資金，缺乏節(jié)約資金的思想認(rèn)識，導(dǎo)致單位項目資金的低效浪費(fèi)現(xiàn)象，對項目預(yù)算績效管理也極為不利。

（三）項目預(yù)算績效指標(biāo)問題

項目預(yù)算績效指標(biāo)質(zhì)量，對于評價單位項目運(yùn)行質(zhì)量至關(guān)重要。行政事業(yè)單位設(shè)定項目預(yù)算績效指標(biāo)時，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的觀念，指標(biāo)設(shè)置相對隨意，或者脫離項目和單位的實際情況，預(yù)算績效指標(biāo)操作空間較小。在不能準(zhǔn)確評價單位項目的前提下，也會誤導(dǎo)項目的后續(xù)實施。產(chǎn)出指標(biāo)是反映單位項目實際效益的重要指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)圍繞項目產(chǎn)出情況合理設(shè)定指標(biāo)，反映單位項目的產(chǎn)出質(zhì)量以及成本。如果產(chǎn)出情況考慮不周全，意味著產(chǎn)出指標(biāo)體系不能真正評價單位項目產(chǎn)出情況，觸及項目預(yù)算績效管理的軟肋。關(guān)于項目滿意度的評價，指標(biāo)內(nèi)容必須精確到位；很多事業(yè)單位的滿意度指標(biāo)設(shè)定為“大于80%”“大于95%”，指標(biāo)內(nèi)容不夠明確，導(dǎo)致項目預(yù)算績效管理過于依賴主觀經(jīng)驗，單位項目監(jiān)控和質(zhì)量評價的精細(xì)度明顯不夠，間接降低單位項目實施效益。部分行政事業(yè)單位人員編制項目預(yù)算績效指標(biāo)時存在懶惰思想，直接將上一年度的考核指標(biāo)原版照抄，或者不加調(diào)整直接套用模板，都會影響項目預(yù)算績效管理質(zhì)量。

（四）項目監(jiān)控問題

項目預(yù)算績效管理工作中，對項目資金分配與使用情況監(jiān)督力度不足，缺乏考核資金使用效率和產(chǎn)出效益的有效指標(biāo)。部分行政事業(yè)單位采用年初全額劃撥資金的方式，沒有采用分階段申請的方式，導(dǎo)致資金支出與實施進(jìn)度不吻合。在項目監(jiān)控不到位的情況下，對資金劃撥不合理現(xiàn)象的約束力度有限。

（五）評價結(jié)果運(yùn)用

部分單位沒有建立績效考核與監(jiān)督體系的溝通機(jī)制，項目預(yù)算績效評價結(jié)果運(yùn)用面相對狹窄，無法發(fā)揮評價結(jié)果的作用。設(shè)置的評價指標(biāo)不符合項目情況，導(dǎo)致實際執(zhí)行困難重重，評價結(jié)果參考價值不大。

二、項目預(yù)算績效管理措施

（一）完善項目預(yù)算績效管理制度

行政事業(yè)單位要從思想方面重視項目預(yù)算績效，在單位負(fù)責(zé)人員的帶動下，建立并完善項目預(yù)算績效制度。在單位內(nèi)部形成預(yù)算績效意識，將項目預(yù)算績效要求融合在單位人員工作的方方面面，體現(xiàn)項目預(yù)算績效對于單位管理的價值。以建立全員項目預(yù)算績效意識為目的，注重項目預(yù)算績效管理與單位整體工作的融合，將項目預(yù)算績效管理要求納入單位管理機(jī)制中，為項目預(yù)算績效管理的落實提供有效空間。行政事業(yè)單位一定要結(jié)合單位實際情況，確定合適的項目預(yù)算績效管理目標(biāo)，保證項目預(yù)算績效管理制度的可行性。同時與單位的發(fā)展規(guī)劃、常規(guī)工作以及現(xiàn)有項目預(yù)算管理模式相融合，提升績效評價標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，將項目預(yù)算績效管理的要求真正滲透到每一個工作人員的具體工作中。以項目預(yù)算績效管理制度為依托，規(guī)范項目預(yù)算績效管理流程，覆蓋行政事業(yè)單位工作的方方面面，符合項目預(yù)算績效管理的全覆蓋性原則，確保各項預(yù)算績效工作有序執(zhí)行。

（二）編制項目預(yù)算績效方案

1.預(yù)算實施一體化

項目預(yù)算績效管理并不是獨(dú)立的過程，與行政事業(yè)單位其他預(yù)算工作緊密相連。在項目預(yù)算績效管理工作中，應(yīng)當(dāng)充分貼合單位制定的預(yù)算方案。注重單位部門之間的溝通，確保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息快速共享，作為擬定項目計劃和預(yù)算績效目標(biāo)的重要依據(jù)。項目實施計劃不能含糊其辭，詳細(xì)說明每一個細(xì)節(jié)問題，確保項目預(yù)算足夠細(xì)致。注意項目總體規(guī)劃的分解，保證項目預(yù)算績效任務(wù)與各階段項目任務(wù)吻合。項目預(yù)算績效目標(biāo)與單位的工作范疇、發(fā)展規(guī)劃關(guān)系密切，同時關(guān)系到行政事業(yè)單位的預(yù)算安排。擬定預(yù)算績效目標(biāo)時切忌空洞，必須有足夠的實行空間，避免項目預(yù)算績效管理方案陷入尷尬境地。關(guān)于項目預(yù)算績效目標(biāo)，必須保障足夠的量化分量，有助于評價項目預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)效果預(yù)算績效。項目預(yù)算績效目標(biāo)要足夠全面，統(tǒng)籌考慮服務(wù)對象、實際產(chǎn)出等多方面要素；同時以現(xiàn)有預(yù)算項目庫為后備基礎(chǔ)，選擇項目預(yù)算績效指標(biāo)并合理劃分級別。行政事業(yè)單位嘗試構(gòu)建三級預(yù)算績效目標(biāo)體系，覆蓋預(yù)算項目績效考核各項要求，在貼合預(yù)算績效項目考核對象的前提下，逐步細(xì)化預(yù)算績效目標(biāo)，不斷提升預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行效力，與行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)緊密貼合。

2.建立績效評估

基于績效指標(biāo)體系進(jìn)行評估，確定行政事業(yè)單位項目是否可行。評估行政事業(yè)單位項目的過程中，需要綜合考慮項目本身以及績效指標(biāo)的設(shè)置情況，確保項目績效評估足夠全面。如果行政事業(yè)單位項目廣受社會關(guān)注，項目績效評估過程需要引入第三方機(jī)構(gòu)，保證項目評估結(jié)果合理公正。行政事業(yè)單位要嚴(yán)格審批項目評估結(jié)果。對于通過評估的項目編制預(yù)算計劃，并進(jìn)入到財政預(yù)算范疇，做好行政事業(yè)單位項目基本把關(guān)工作。項目預(yù)算績效編制需要考慮單位整體情況，單位部門要積極聯(lián)動。行政事業(yè)單位可以建立業(yè)財融合的管理模式，業(yè)務(wù)、財務(wù)部門針對項目預(yù)算績效管理充分對接，共同擬定預(yù)算績效方案，確保單位項目信息準(zhǔn)確無誤，由此保證項目預(yù)算績效信息的準(zhǔn)確性與使用價值。

（三）加強(qiáng)項目預(yù)算績效管理人員的培訓(xùn)工作

行政事業(yè)單位構(gòu)建項目預(yù)算績效人才隊伍，加強(qiáng)相關(guān)人才的培訓(xùn)力度。每年定期開展人員培訓(xùn)，為工作人員接觸并掌握項目預(yù)算政策、學(xué)習(xí)項目預(yù)算績效管理的理論知識提供更多機(jī)會。同時秉承“引進(jìn)來”的原則，積極引進(jìn)在項目預(yù)算績效管理領(lǐng)域有突出成就的人才，定期邀請項目預(yù)算績效管理人才分享工作經(jīng)驗，廣泛吸收項目預(yù)算績效管理先進(jìn)經(jīng)驗，不斷推進(jìn)本單位預(yù)算績效工作。

（四）加大項目預(yù)算績效管理監(jiān)控力度

針對預(yù)算項目體系建立全過程監(jiān)督模式，加強(qiáng)對預(yù)算項目各階段的監(jiān)控力度，是提升績效目標(biāo)管理的有效途徑。行政事業(yè)單位要高度重視預(yù)算項目監(jiān)控工作，以全面監(jiān)控機(jī)制為切入點(diǎn)，秉承針對性原則，定位預(yù)算項目的重點(diǎn)因素，確保預(yù)算項目監(jiān)控錯落有致、用力得當(dāng)。針對預(yù)算項目監(jiān)控結(jié)果分析原因，在預(yù)算項目內(nèi)部實現(xiàn)糾偏效果。重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算項目的執(zhí)行情況，及時定位預(yù)算項目執(zhí)行過程中的不當(dāng)之處，保證預(yù)算項目執(zhí)行準(zhǔn)確得當(dāng)。執(zhí)行過程中嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算項目績效目標(biāo)，發(fā)揮績效目標(biāo)的應(yīng)有作用。例如通過監(jiān)控機(jī)制掌握預(yù)算項目的資金劃撥與使用狀況，確保資金支出與既定計劃相同，避免預(yù)算項目執(zhí)行過程中的暗箱操作，保證各項資金準(zhǔn)確到位，實現(xiàn)預(yù)算項目管理中的公開透明效果。針對預(yù)算項目監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的問題，需要在最短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)并擬定改進(jìn)措施。例如通過預(yù)算項目監(jiān)控發(fā)現(xiàn)財政資金支出異常，說明預(yù)算項目存在資金風(fēng)險，作為優(yōu)化預(yù)算項目的重要依據(jù)，及時彌補(bǔ)預(yù)算項目管理過程中的疏漏，為實現(xiàn)預(yù)算項目績效目標(biāo)鋪平道路。

（五）加強(qiáng)對項目預(yù)算績效管理的評價

1.評價過程公正

績效評價在項目預(yù)算績效管理體系內(nèi)扮演重要角色，若要確定項目績效目標(biāo)順利實現(xiàn)，必須做好預(yù)算績效評價工作。行政事業(yè)單位在完成某個項目后，需要結(jié)合預(yù)算績效目標(biāo)，對單位項目進(jìn)行整體績效評價。預(yù)算績效評價過程必須遵守客觀合理的原理，考核結(jié)果公開透明，真正反映單位項目的執(zhí)行情況；另外要吻合統(tǒng)籌兼顧的標(biāo)準(zhǔn)，善于發(fā)揮激勵約束的作用。預(yù)算績效評價需要關(guān)注單位項目的實際效益、執(zhí)行效率以及實際的經(jīng)濟(jì)效果，善于利用社會專業(yè)機(jī)構(gòu)資源優(yōu)勢；例如與專業(yè)第三方中介機(jī)構(gòu)合作，共同完成預(yù)算績效評價，保證預(yù)算績效評價結(jié)果質(zhì)量。

行政事業(yè)單位的預(yù)算項目自評過程，涉及預(yù)算項目的決策質(zhì)量、資金計劃與使用分配、績效考核制度執(zhí)行效果，同時包括預(yù)算項目實際效益、單位產(chǎn)出規(guī)模等等。上述考核要求應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算績效指標(biāo)體現(xiàn)，合理分配每個預(yù)算績效指標(biāo)的權(quán)重，預(yù)算績效指標(biāo)權(quán)重應(yīng)當(dāng)反映指標(biāo)的重要性；例如行政事業(yè)單位項目注重產(chǎn)出，意味著產(chǎn)出指標(biāo)占據(jù)較大比重。通過設(shè)定預(yù)算績效指標(biāo)權(quán)重，反映單位項目的預(yù)算要求以及每一條要求的重要程度；通常情況下，將滿意類指標(biāo)的權(quán)重設(shè)為最低。獲得每個預(yù)算績效指標(biāo)分?jǐn)?shù)后，通過加權(quán)平均計算獲得最終考核結(jié)果，反映單位項目績效情況。

2.運(yùn)用評價結(jié)果

①預(yù)算績效評價完畢并不是重點(diǎn)，挖掘預(yù)算績效評價結(jié)果潛在價值、合理運(yùn)用在今后工作中，則是行政事業(yè)單位的更高追求。行政事業(yè)單位借助績效評價結(jié)果，確定單位項目的收益情況，作為下一年度資金安排的重要依據(jù)，有助于行政事業(yè)單位資源的合理分配。若能科學(xué)合理執(zhí)行預(yù)算績效評價過程，績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)與單位項目質(zhì)量和效益成正比。對于績效評價分?jǐn)?shù)過低的項目，行政事業(yè)單位酌情考慮降低項目支出甚至直接排除，避免單位資金的低效投入。每次預(yù)算績效評價結(jié)果形成報告，借助報告內(nèi)容總結(jié)預(yù)算執(zhí)行過程的得與失，為今后合理使用資金、提升單位資金安排效率奠定基礎(chǔ)。

②績效評價報告，是項目預(yù)算績效管理機(jī)制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；在優(yōu)化項目體系、改進(jìn)項目執(zhí)行過程中，同樣充分參考預(yù)算績效評價報告。通過績效評價，準(zhǔn)確定位項目執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期計劃的偏差，討論造成偏差的原因，由此定位項目預(yù)算執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)，為優(yōu)化項目模式提供有效依據(jù)。同時關(guān)注到預(yù)算績效指標(biāo)本身，績效評價過程中可能發(fā)現(xiàn)部分指標(biāo)并不適用，需要及時修改更正預(yù)算績效指標(biāo)體系，確?？冃е笜?biāo)體系內(nèi)容可靠，由此提升單位項目預(yù)算績效管理能力。

③要將績效評價結(jié)果與監(jiān)督體系融合，發(fā)揮績效評價的監(jiān)督作用，不斷提升單位監(jiān)督能力，在行政事業(yè)單位內(nèi)部形成一股正氣，為績效管理注入更多的激勵因素。例如在行政事業(yè)單位的選拔、競爭與評價機(jī)制中，充分應(yīng)用績效評價結(jié)果；或者將績效評價結(jié)果與人員收入標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，多角度發(fā)揮績效評價結(jié)果的激勵作用。融合績效評價與考核模式，根據(jù)績效評價問題進(jìn)行責(zé)任追究，塑造行政事業(yè)單位內(nèi)部的良好風(fēng)氣。發(fā)揮績效評價的約束作用，將績效評價結(jié)果作為單位行為準(zhǔn)則的重要組成部分。與此同時保證績效評價結(jié)果的公開公正，行政事業(yè)單位內(nèi)部全員公開績效評價結(jié)果；預(yù)算項目績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)面向全社會公開，確保全社會知悉單位預(yù)算項目的執(zhí)行情況與合理度，也是社會公眾監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)，符合項目績效管理的公開透明原則。向全社會公開績效評價結(jié)果，悉心接受社會公眾監(jiān)督，不斷提升行政事業(yè)單位的服務(wù)水平和運(yùn)作能力。

（六）加強(qiáng)項目評審質(zhì)量意識

對于行政事業(yè)單位而言，在進(jìn)行項目預(yù)算績效管理的時候，也要加強(qiáng)前期對項目的投資評審工作的重視。開展項目投資評審工作的目的是進(jìn)一步提高項目所帶來的效益。因此，行政事業(yè)單位要結(jié)合自身的實際情況優(yōu)化和完善項目評審的管理措施，通過制度來對評審行為進(jìn)行約束，科學(xué)把控項目風(fēng)險，提升項目績效管理的水平。其次，將信息化技術(shù)引入到項目評審的過程中，從而實現(xiàn)項目信息資源共享，這也有利于提升項目評審人員工作的效率。最后，要對項目評審做好監(jiān)督工作，通過聯(lián)合評審的方式來夯實項目預(yù)算績效管理工作的成果，從而不斷提升項目預(yù)算績效管理的質(zhì)量和水平。

三、結(jié)束語

行政事業(yè)單位在認(rèn)識到項目預(yù)算績效重要性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建項目預(yù)算績效管理模式，加大對單位項目的管理監(jiān)控力度，確保項目資金有序調(diào)配，并保證項目效益付諸實現(xiàn)。