行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理如何有效推進(jìn)

汪麗娜

（北京市昌平區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公室，北京 102200）

隨著預(yù)算管理模式的不斷創(chuàng)新，伴隨著新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的頒布實(shí)施，對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理要求和標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高。行政事業(yè)單位只有構(gòu)建預(yù)算管理閉環(huán)系統(tǒng)，才能確保預(yù)算管理工作取得實(shí)實(shí)在在成效。在行政事業(yè)單位績(jī)效考核工作越來(lái)越受到重視的今天，需要行政事業(yè)單位大力加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作，并將其納入預(yù)算管理閉環(huán)系統(tǒng)當(dāng)中，積極探索更加科學(xué)、系統(tǒng)、有效的預(yù)算績(jī)效管理工作模式，以此促進(jìn)預(yù)算管理可持續(xù)發(fā)展并取得實(shí)實(shí)在在成效。當(dāng)前，很多行政事業(yè)單位已經(jīng)認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理工作的重要價(jià)值，而且在開展預(yù)算管理的過(guò)程中不斷強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)，相關(guān)運(yùn)行機(jī)制也步入了規(guī)范化軌道，但按照較高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，個(gè)別行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理仍然缺乏實(shí)效性，形式主義和走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象還存在，直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算控制無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，制約了整體預(yù)算管理工作的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在深刻理解和認(rèn)識(shí)有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理積極作用的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的調(diào)查與分析，找出存在的問(wèn)題和制約因素，著眼于促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理向縱深開展并取得更大的成效，積極推動(dòng)改革和創(chuàng)新，努力使預(yù)算績(jī)效管理發(fā)揮積極作用。

一、行政事業(yè)單位有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的積極作用

隨著新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的深入實(shí)施，對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作提出了更高的要求。由于絕大多數(shù)行政事業(yè)單位屬于財(cái)政撥款收入單位，盡管個(gè)別行政事業(yè)單位具有經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)，也有其他收入，但也需要大力推動(dòng)預(yù)算管理改革和創(chuàng)新。通過(guò)有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)于促進(jìn)預(yù)算管理系統(tǒng)性建設(shè)至關(guān)重要，特別是對(duì)于構(gòu)建預(yù)算管理閉環(huán)系統(tǒng)、促進(jìn)預(yù)算管理有效落實(shí)、推動(dòng)預(yù)算管理模式創(chuàng)新都具有十分積極的作用，行政事業(yè)單位對(duì)此應(yīng)當(dāng)有清晰認(rèn)識(shí)，并采取有效措施完善全面預(yù)算管理體系。

（一）能夠構(gòu)建預(yù)算管理閉環(huán)系統(tǒng)

預(yù)算績(jī)效管理是將預(yù)算管理與績(jī)效管理進(jìn)行有效結(jié)合，其根本目的就是為了提高預(yù)算績(jī)效，使預(yù)算管理能夠真正發(fā)揮作用。隨著現(xiàn)代預(yù)算管理特別是全面預(yù)算管理的實(shí)施，構(gòu)建預(yù)算管理閉環(huán)系統(tǒng)越來(lái)越受到重視。預(yù)算績(jī)效管理作為預(yù)算管理的重要組成部分，將其納入行政事業(yè)單位預(yù)算管理體系當(dāng)中，對(duì)于構(gòu)建預(yù)算管理閉環(huán)系統(tǒng)具有十分重要的基礎(chǔ)性作用。對(duì)此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從更高層面和更寬領(lǐng)域，深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的重要價(jià)值和積極作用，并采取切實(shí)有效措施探索預(yù)算績(jī)效管理的有效實(shí)現(xiàn)形式，以此促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理閉環(huán)系統(tǒng)建設(shè)，提高整體預(yù)算管理水平。

（二）能夠促進(jìn)預(yù)算管理有效落實(shí)

只有抓好預(yù)算管理工作落實(shí)，才能使行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作取得實(shí)實(shí)在在成效，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。通過(guò)大力加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，對(duì)于促進(jìn)預(yù)算管理有效落實(shí)具有十分重要的價(jià)值，特別是能夠發(fā)揮方方面面的積極作用，使預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督等一系列工作能夠得到行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人以及相關(guān)工作人員的重視，進(jìn)而形成預(yù)算管理工作的強(qiáng)大合力。更為重要的是，在實(shí)施預(yù)算績(jī)效考核的過(guò)程中，通過(guò)指導(dǎo)科學(xué)、系統(tǒng)、完善的預(yù)算指標(biāo)體系，正確處理好量與質(zhì)的關(guān)系，堅(jiān)持定量與定性相結(jié)合、整體推進(jìn)與分類指導(dǎo)相結(jié)合，建立各個(gè)部門預(yù)算績(jī)效檔案，并將預(yù)算執(zhí)行情況與工資福利待遇掛鉤，能夠進(jìn)一步提升預(yù)算管理有效性。

（三）能夠推動(dòng)預(yù)算管理模式創(chuàng)新

創(chuàng)新是進(jìn)步的靈魂，行政事業(yè)單位要想更好的落實(shí)新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，需要大力加強(qiáng)工作創(chuàng)新。將預(yù)算績(jī)效管理納入行政事業(yè)單位預(yù)算管理體系當(dāng)中，對(duì)于推動(dòng)預(yù)算管理模式創(chuàng)新具有十分重要的推動(dòng)作用。通過(guò)將績(jī)效管理納入到行政事業(yè)單位預(yù)算管理“全過(guò)程”和“全環(huán)節(jié)”，深入開展預(yù)算績(jī)效考核工作，加大對(duì)重大預(yù)算、重大支出、重大項(xiàng)目、重大工程等的全方位績(jī)效考核，既有利于預(yù)算執(zhí)行到位，也有利于防范和化解可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。有效的預(yù)算績(jī)效管理還可以調(diào)動(dòng)方方面面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，促進(jìn)行政事業(yè)單位資源整合與工作融合，最大限度提高資金使用效率。

二、行政事業(yè)單位有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行研究與分析，盡管隨著新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的深入實(shí)施，絕大多數(shù)行政事業(yè)單位，都能夠按照法律法規(guī)的要求開展預(yù)算管理工作，而且預(yù)算績(jī)效管理也取得了一定成效，在促進(jìn)預(yù)算管理向縱深開展方面發(fā)揮了作用，但仍然有一些行政事業(yè)單位在有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理方面存在諸多問(wèn)題，制約了預(yù)算績(jī)效管理工作的有效性。當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題主要有四個(gè)方面。

（一）預(yù)算績(jī)效管理缺乏足夠重視

深入分析行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題，比較突出的就是一些行政事業(yè)單位對(duì)這項(xiàng)工作還沒有引起足夠的重視，特別是在組織實(shí)施的過(guò)程中缺乏將預(yù)算管理與績(jī)效管理全面、深入、系統(tǒng)、有效融合的意識(shí)，直接導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理整體水平不高。有的行政事業(yè)單位還沒有建立比較完善的預(yù)算績(jī)效管理體系，從預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)到預(yù)算績(jī)效指標(biāo)、從預(yù)算績(jī)效考核到預(yù)算結(jié)果應(yīng)用等，都缺乏系統(tǒng)性和全面性，必然會(huì)制約預(yù)算績(jī)效管理工作的深入開展和可持續(xù)發(fā)展。有的行政事業(yè)單位盡管也將預(yù)算績(jī)效管理納入預(yù)算管理整體工作當(dāng)中，但卻存在一定的形式主義，走過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題相對(duì)比較突出，如對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出、經(jīng)營(yíng)支出、事業(yè)支出管理工作缺乏分層和分類，而且沒有納入績(jī)效考核當(dāng)中，存在混亂的現(xiàn)象，預(yù)算績(jī)效管理無(wú)從談起。

（二）預(yù)算績(jī)效管理缺乏機(jī)制保障

健全和完善的預(yù)算績(jī)效管理保障機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理取得實(shí)實(shí)在在成效具有一定的基礎(chǔ)性和保障性，但有的行政事業(yè)單位對(duì)此并沒有進(jìn)行深入研究，由于預(yù)算績(jī)效管理缺乏機(jī)制保障，在很大程度上制約了預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)化、規(guī)范化。例如：有的行政事業(yè)單位盡管對(duì)預(yù)算績(jī)效管理給予了一定的重視，但卻沒有從預(yù)算管理的特點(diǎn)入手科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，更加重視預(yù)算執(zhí)行情況，卻沒有將預(yù)算績(jī)效指標(biāo)與行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展、價(jià)值鏈管理、資金使用風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理等進(jìn)行有效結(jié)合，單一指標(biāo)的現(xiàn)象比較突出，必然會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理缺乏全面性和戰(zhàn)略性。預(yù)算績(jī)效管理缺乏機(jī)制保障，也包括有的行政事業(yè)單位沒有對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)，預(yù)算績(jī)效管理流程比較混亂，預(yù)算控制水平不高，行政事業(yè)單位很多部門、項(xiàng)目、下屬單位都不同程度出現(xiàn)了超預(yù)算現(xiàn)象。

（三）預(yù)算績(jī)效管理缺乏全程控制

對(duì)于開展預(yù)算績(jī)效管理工作來(lái)說(shuō)，只有抓好全程控制，才能使其真正發(fā)揮作用，但目前一些行政事業(yè)單位對(duì)此并沒有清醒的認(rèn)識(shí)，預(yù)算績(jī)效管理缺乏全程控制的問(wèn)題仍然比較突出。由于預(yù)算績(jī)效管理工作涉及方方面面，一些行政事業(yè)單位只是將預(yù)算執(zhí)行納入績(jī)效考核工作當(dāng)中，卻沒有構(gòu)建從預(yù)算編制到預(yù)算分析全過(guò)程控制機(jī)制，在很大程度上制約了預(yù)算績(jī)效管理工作的全面性、全程性和全員性，“三全原則”尚未得到有效落實(shí)。有的行政事業(yè)單位盡管制定了相對(duì)比較完善的預(yù)算績(jī)效控制制度，但在組織落實(shí)的過(guò)程中出現(xiàn)“走樣”的現(xiàn)象，整體的執(zhí)行力仍然不強(qiáng)，各個(gè)部門以及下屬單位對(duì)預(yù)算績(jī)效考核工作的支持、配合也相對(duì)比較薄弱，整體合力尚未形成，這也必然會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理的整體控制性受到影響，行政事業(yè)單位需要引起重視。

（四）預(yù)算績(jī)效管理缺乏有效激勵(lì)

當(dāng)前，一些行政事業(yè)單位盡管已經(jīng)在預(yù)算績(jī)效管理方面不斷加大力度，而且取得了一定的效果，但預(yù)算績(jī)效管理缺乏有效激勵(lì)的問(wèn)題相對(duì)比較突出，直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算控制的整體水平不高。有的行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理沒有科學(xué)設(shè)計(jì)，特別是整體激勵(lì)措施不夠到位，“正激勵(lì)”與“負(fù)激勵(lì)”相結(jié)合比較薄弱，特別是在獎(jiǎng)懲措施方面還沒有與預(yù)算管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效結(jié)合，“負(fù)激勵(lì)”相對(duì)較多而“正激勵(lì)”相對(duì)較少，直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位一些部門和下屬單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度不高，也沒有發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性去積極參與到預(yù)算績(jī)效管理工作當(dāng)中，其根本原因就是“正激勵(lì)”相對(duì)較少，無(wú)法調(diào)動(dòng)部門、下屬單位和工作人員的積極性。

三、行政事業(yè)單位有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化對(duì)策

對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的功能和作用顯而易見。對(duì)此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)著眼于有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀的調(diào)查分析，找出存在的問(wèn)題，制定有針對(duì)性的推進(jìn)措施，努力使預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)更大突破。在具體的實(shí)施過(guò)程中，行政事業(yè)單位重點(diǎn)要在四個(gè)方面加大力度。

（一）提高預(yù)算績(jī)效管理重視程度

行政事業(yè)單位要想有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)更大突破，并使其成為預(yù)算管理工作的重要組成部分，需要持續(xù)提高這項(xiàng)工作的整體重視程度，努力使其步入規(guī)范化、持續(xù)化、系統(tǒng)化發(fā)展的軌道。只有大力推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作的全面性，才能使其積極發(fā)揮作用。對(duì)此，行政事業(yè)單位要嚴(yán)格按照新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求組織實(shí)施，進(jìn)一步明確預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，科學(xué)制定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，加大預(yù)算績(jī)效考核工作，同時(shí)還要在預(yù)算績(jī)效考核結(jié)構(gòu)應(yīng)用方面取得更大突破。提高預(yù)算績(jī)效管理重視程度，也需要行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子切實(shí)加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常過(guò)問(wèn)預(yù)算績(jī)效考核工作，并將預(yù)算績(jī)效考核工作與預(yù)算管理、業(yè)務(wù)工作乃至行政事業(yè)單位整體工作進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)、安排和實(shí)施，只有這樣，才能使預(yù)算績(jī)效考核工作取得更好的成效，行政事業(yè)單位對(duì)此應(yīng)當(dāng)給予重視并不斷加大力度。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制保障

為了能夠使行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理更加規(guī)范有序，同時(shí)也為了促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理更加富有成效，需要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制保障，并且在有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中不斷進(jìn)行優(yōu)化和完善。大力加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)，堅(jiān)持“促發(fā)展”與“防風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行有效結(jié)合，把預(yù)算管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)內(nèi)容全部納入預(yù)算績(jī)效管理工作當(dāng)中，并根據(jù)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行深入研究，制定更具有操作性的預(yù)算績(jī)效管理制度，既要規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行、控制，也要促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的可持續(xù)發(fā)展。著眼于發(fā)揮方方面面積極作用，進(jìn)一步健全和完善預(yù)算績(jī)效管理協(xié)調(diào)機(jī)制，使各部門和各下屬單位都參與到預(yù)算績(jī)效管理工作當(dāng)中，突出預(yù)算績(jī)效指標(biāo)與教育培訓(xùn)指標(biāo)、工作考核指標(biāo)、崗位能力指標(biāo)、崗位職責(zé)指標(biāo)、工作創(chuàng)新指標(biāo)的結(jié)合，努力構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理合力，同時(shí)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的規(guī)制作用。

（三）實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理全程控制

行政事業(yè)單位有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的最主要目的就是提高預(yù)算績(jī)效，提高資金使用效率，以此提高行政事業(yè)單位營(yíng)運(yùn)資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。對(duì)此，行政事業(yè)單位需要將預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制工作進(jìn)行有效結(jié)合，特別是要大力實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理全程控制，使預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核、預(yù)算調(diào)整等能夠更具有效率性和效能性。為了能夠使全程控制實(shí)現(xiàn)更大突破，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)預(yù)算分析工作，既要做好全面分析，也要針對(duì)具體的項(xiàng)目、工作和業(yè)務(wù)進(jìn)行專門分析，只有這樣，才能找出存在的漏洞和面臨的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而制定更具有針對(duì)性的預(yù)算績(jī)效管理方法，并融入行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作。行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理全程控制方面，也需要將全程控制與全員控制進(jìn)行有效結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)工作人員的教育和引導(dǎo)，使他們能夠參與到預(yù)算控制當(dāng)中，并通過(guò)設(shè)立科學(xué)的考核指標(biāo)組織實(shí)施。

（四）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理有效激勵(lì)

健全和完善的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理向縱深開展并取得良好成效至關(guān)重要。對(duì)此，行政事業(yè)單位要著眼于強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效考核有效激勵(lì)，大力加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，特別是要將“正激勵(lì)”與“負(fù)激勵(lì)”進(jìn)行有效結(jié)合，對(duì)于預(yù)算績(jī)效落實(shí)到位的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于預(yù)算績(jī)效沒有得到有效落實(shí)甚至出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)和損失的給予懲處，只有這樣，才能使行政事業(yè)單位內(nèi)部形成人人重視預(yù)算績(jī)效管理、人人參與預(yù)算績(jī)效管理的良性循環(huán)。行政事業(yè)單位在強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理有效激勵(lì)方面，也需要讓工作人員參與到預(yù)算管理的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，大力推動(dòng)全面預(yù)算管理工作，落實(shí)全員管理模式，并將工作人員參與預(yù)算管理的效果進(jìn)行記錄、總結(jié)和分析，并納入到行政事業(yè)單位整體績(jī)效考核工作當(dāng)中，努力使預(yù)算績(jī)效考核更具有融合性和滲透性。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理體系的重要組成部分和閉環(huán)系統(tǒng)不可或缺的內(nèi)容。隨著新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的深入實(shí)施，行政事業(yè)單位需要不斷改革和創(chuàng)新預(yù)算管理模式，構(gòu)建從預(yù)算編制到預(yù)算考核的整體運(yùn)行體系，以此才能提升預(yù)算管理工作的整體水平。對(duì)此，行政事業(yè)單位要將預(yù)算績(jī)效管理納入預(yù)算管理工作當(dāng)中，同時(shí)還要融入行政事業(yè)單位整體績(jī)效考核工作，著眼于促進(jìn)預(yù)算管理質(zhì)量的顯著提升，深入研究有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的方法和措施，既要對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)，也要大力推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)新，重點(diǎn)要在提高預(yù)算績(jī)效管理重視程度、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制保障、實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理全程控制、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理有效激勵(lì)等諸多方面加大力度，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理取得良好成效。