開放大學財政項目預算管理研究

張婷婷

（北京開放大學，北京 100000）

開放教育是以現(xiàn)代遠程開放教育為主要特點的新型教育模式。隨著信息技術的發(fā)展，進入21世紀以來的開放教育體系借助技術手段，基本實現(xiàn)了量大、面廣的網(wǎng)絡學習，打破了教與學的時空限制性，使得個性化、靈活性的教育需求能夠得到一定程度上滿足。但是，當前開放教育的現(xiàn)代化水平仍然偏低，與國際一流的發(fā)展目標不相適應。目前開放教育的主要實現(xiàn)形式仍然是傳統(tǒng)高等教育人才培養(yǎng)框架下的專業(yè)學習，符合學習者終身學習需求的個性化資源推送機制和教育服務模式尚未形成，在線交互社區(qū)、學習共同體等意在搭建學習者多元、智能學習空間的開放教育功能并未充分發(fā)揮效果，很難滿足新時代社會發(fā)展對人才培養(yǎng)的需求和學習者多樣化、個性化、終身化的學習需要。因此，在這樣的背景下，開放大學應當高度重視財政項目預算管理，提升財政專項資金使用效率效果、整合學校辦學資源，將財政資金使用效益最大化，支持更多教育門類和服務形式，持續(xù)推動開放教育高質(zhì)量健康發(fā)展。

一、開放大學財政項目預算管理重要性及其特點

（一）加強財政項目預算管理的重要性

開放大學的主要收入來源是財政預算收入，學校需要高度重視財政預算管理，提高預算管理水平，強化學校各職能部門在預算管理的分配和監(jiān)督職能，更好提升預算資金的使用效率，以實現(xiàn)學校的經(jīng)濟效益和社會效益目標，是開放大學財務管理的重中之重。財政預算資金主要分成基本預算資金和項目預算資金兩大類。財政基本預算資金與學校日常運作息息相關，是學校的必要固定支出，其可控性不強。而項目預算資金是政府為使學校實現(xiàn)特定的行政工作任務和事業(yè)發(fā)展目標而給予資金投入，具有很強的可控性和可操作性。因此，加強學校財政項目預算規(guī)范化管理、提升財政項目預算執(zhí)行的效率與效果、提高項目資金的利用效益必將對開放大學整體辦學水平提高，學校形象、社會影響力的提升起到重要的積極作用。

（二）財政項目預算管理的特點

1.專項性

編制財政項目預算時，要有明確、特定的項目編制目標。要看特定項目立項依據(jù)是否充分、特定項目目標設置是否合理、特定項目組織實施能力與條件是否滿足、可否能夠達到預期的社會經(jīng)濟效益。同時在財政項目預算支出執(zhí)行時與特定工作任務相對應，設立不同的財政項目有不同項目的執(zhí)行任務、特定的資金使用情況。

2.獨立性

我國現(xiàn)行財政預算體系包括基本預算資金和項目預算資金兩大類?；举Y金與項目資金是相互獨立的財政撥款內(nèi)容，基本資金是用于滿足學校人員經(jīng)費和日常公用維持經(jīng)費的正常運轉需要，而項目資金是為實現(xiàn)特定的工作任務和事業(yè)發(fā)展計劃而專門獨立的財政專項資金。因此，在財政項目預算執(zhí)行時，基本支出與項目支出是不能交叉使用；同時，各個財政項目也是完全獨立的，是為了實現(xiàn)不同事業(yè)發(fā)展目標而特定申請財政資金支持的。因此，每個財政項目都有各自明確支出方向和范圍，項目之間的經(jīng)費也不能交叉使用。

3.完整性

財政項目預算管理是一個完整性的鏈條活動，從每個特定項目的立項、財政項目預算編制、財政項目預算審批到財政項目執(zhí)行、財政項目分析與調(diào)整、財政項目監(jiān)督到最后財政項目預算績效評價。每個特定財政項目都是有計劃、有執(zhí)行、有考核的閉環(huán)管理的整體。

二、開放大學財政項目預算管理現(xiàn)狀及存在的問題

開放大學現(xiàn)行財政項目預算體系主要分為三個環(huán)節(jié)：財政項目預算編制、財政項目預算執(zhí)行與控制、財政項目預算績效評價。首先，通過財政項目庫建設，完成財政項目論證、篩選、立項、項目預算編制工作；其次，通過財政項目預算執(zhí)行和控制，保障一年的各個項目有序開展，財政項目執(zhí)行進度合規(guī)、合理并逐步實現(xiàn)預算編制中的要求；最后，項目支出績效評價是加強學校項目預算績效管理，建立科學、合理、規(guī)范的項目支出績效評價管理體系，增強項目績效觀念，合理配置校內(nèi)資源，對財政項目預算執(zhí)行結果進行全面分析、客觀評判。學校通過績效評價指標計算和分析，科學評價年度財政項目預算執(zhí)行的效率和效果，是否有效達到預期要求，是否有效推進開放教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。目前，開放大學財政項目預算管理中存在以下幾方面問題：

（一）財政項目預算編制不規(guī)范不科學

學校管理層越來越重視財政項目預算管理工作。當下，學校能夠按照財政項目管理制度要求認真編制預算，并按時報送財政相關項目申報文本、項目可行性研究報告等項目資料。但在財政項目預算編制方面仍然存在一些問題：

首先，財政項目預算編制缺乏積極性，特別是各二級部門項目上報數(shù)據(jù)缺乏積極主動性。各部門、學院是財政項目預算編制的責任主體，項目預算應從各部門發(fā)起，各部門、學院根據(jù)部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃做好項目立項申報，保證項目具備立項必要性、實施可行性、預算合理性。但在實際工作中各基層單位對財政項目預算編制的重要性認識不夠，只是簡單地按照學校的要求完成財政項目預算編制任務，預算編制流于形式。因此，在財政項目預算編制過程中，各個部門不夠積極主動而且預算編制人員有限，參與度不高。

其次，財政項目預算編制缺乏客觀性。各部門、學院很多情況下會采用增量預算法編制財政項目預算，增量預算法雖然更簡便、快捷，但項目建設真實客觀的需求，可能會出現(xiàn)實際執(zhí)行時的資金與預算安排的資金之間出現(xiàn)重大缺口，資金的供給計劃與學校發(fā)展計劃嚴重脫節(jié)的問題。

（二）財政項目預算執(zhí)行和控制不到位

財政項目預算執(zhí)行環(huán)節(jié)是整個財政項目預算管理工作的重點，只有將財政項目預算執(zhí)行到位，才能夠使項目資金發(fā)揮到更大作用，有助于學校高質(zhì)量發(fā)展和長期戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。但現(xiàn)實中，學校財政項目預算管理采用的是項目負責人制度。項目負責人管理項目的計劃、預算執(zhí)行進度、績效評價等全流程、全環(huán)節(jié)?？赡軙霈F(xiàn)財政項目預算執(zhí)行過程中超支、擅自調(diào)整項目支出預算、改變預算用途等不合規(guī)現(xiàn)象。比如：財政項目執(zhí)行不按規(guī)定的內(nèi)容及金額執(zhí)行，實際支出內(nèi)容與年初預算差異較大?；蛘哓斦椖控撠熑瞬话凑肇斦鷱偷念A算規(guī)定和標準進行項目資金的使用。此外，還存在少數(shù)項目負責人年底突擊花錢，前期投入較少，而后期為了跟上預算執(zhí)行進度，資金投入大幅度增加，從而出現(xiàn)資金支出前慢后快的情況，預算執(zhí)行不均衡的情況。

（三）財政項目績效評價體系不完善

財政項目預算績效評價是整個財政項目預算管理工作的重要組成部分?！皥?zhí)行有反饋”是對財政項目預算管理績效評價的總體要求。每年年末，各部門和學院向學校財務處提交本部門在本年度的財政項目預算執(zhí)行情況，財務處會對各部門的財政項目預算執(zhí)行情況進行考評。但目前財政項目評價報告只是為評價財政項目預算執(zhí)行情況而進行簡單的執(zhí)行結果分析，但并不全面、不透徹。目前學校在財政項目預算績效評價中缺乏績效評價體系和績效評價制度，也沒有配套的獎懲措施，沒有做到“執(zhí)行有反饋，反饋結果有獎懲”，沒有將部門或者學院經(jīng)費的財政項目預算執(zhí)行情況與業(yè)績掛鉤與獎懲，不利于資金的優(yōu)化配置。

三、完善開放大學財政項目預算管理的對策建議

（一）加強財政項目預算管理制度建設

首先，認真學習教育部、財政部等上級主管部門出臺的項目預算管理文件，將相關政策法規(guī)落細落實。嚴格執(zhí)行新預算法中有關財政項目預算管理工作的規(guī)定。同時，加強日常對于項目預算管理政策法規(guī)的宣傳和解讀，使得規(guī)范開展項目預算管理的理念融入學校領導班子和項目工作人員的潛意識之中。其次，完善項目預算管理組織機構建設，設立項目預算領導小組及監(jiān)督小組。其中，項目預算領導小組主要負責學校整體項目庫發(fā)展規(guī)劃和頂層設計及財政項目立項決策等等，監(jiān)督小組主要負責審查學校項目預算執(zhí)行的規(guī)范性，對相關項目預算執(zhí)行開展情況進行公示，接受社會監(jiān)督，確保項目預算執(zhí)行合法、公正、透明、規(guī)范。最后，結合學校實際情況，完善相關項目預算制度建設，明確學費核算管理規(guī)定，對此前界定不明的內(nèi)容予以修訂補充，明確業(yè)務部門、直屬學院、系統(tǒng)分校、合作單位、科研處、財務處等各方的責任，以制度指導項目預算執(zhí)行工作有序開展，做到有章可循，有法可依。

（二）完善項目預算編制工作

項目預算編制應根據(jù)學校發(fā)展整體規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展具體安排、符合財政項目規(guī)章政策要求、有助于實現(xiàn)學校發(fā)展總體目標。各個學院需要主動提出財政項目立項方案，主動組織調(diào)研、論證，充分發(fā)揮項目資金的效益。同時，開放大學要進一步完善財政項目數(shù)據(jù)庫建設，對財政項目進行規(guī)范化、標準化科學管理。學校財政項目管理部門要核實項目業(yè)績目標、立項依據(jù)的充分性和目標設置的合理性后，按照項目對開放大學發(fā)展貢獻的影響大小排序，形成財政項目的動態(tài)管理，切實完善項目數(shù)據(jù)庫建設，力爭把有限的財政項目預算經(jīng)費高效利用。

（三）加強預算執(zhí)行力度

開放大學不僅要加大財政項目預算執(zhí)行力度同時也要重視項目預算執(zhí)行的效率和效果。

首先，規(guī)范財政項目預算執(zhí)行的準確性、標準性。財政項目預算支出要嚴格根據(jù)財政批復的項目支出預算明細表內(nèi)容和標準執(zhí)行，不可在沒有項目預算調(diào)整批復的情況下，改變項目支出內(nèi)容或不按財政批復預算執(zhí)行。

其次，建立財政項目預算支出計劃表，每一個特定財政項目都有預算支出計劃表和項目支出預算執(zhí)行進度明細表。第一，做好項目支出計劃表，在編制計劃表時要按照項目建設的先后順序來進行，一旦建設資金到位，就能夠按照規(guī)劃要求及標準進行支付，極大程度保證項目預算執(zhí)行的標準性、準確性和及時性；第二，根據(jù)項目建設的進度，進一步細化預算支出計劃表，明確每一部分預算支出的明細項目名稱、明細預算內(nèi)容、使用金額和時間；第三，對財政項目資金的使用情況實施動態(tài)管理，定期對其進行總結匯總，及時有效的管理。

最后，規(guī)范財政項目執(zhí)行的嚴格性。項目預算執(zhí)行過程要嚴格按照財政項目批復金額明細支出，不應隨意調(diào)整。如果出現(xiàn)一些特殊情況或較大變動，需經(jīng)校委會或黨委常務委員會批準通過后，適當調(diào)整項目預算執(zhí)行。

（四）加強財政項目預算績效管理

學校要持續(xù)性高質(zhì)量發(fā)展，需要重視項目預算績效管理在學校管理體系中的地位。進一步規(guī)范財政項目預算績效管理制度，建立管理體系，增強項目績效觀念，合理配置校內(nèi)資源，提高項目資金使用效益。首先，項目績效評價應當依據(jù)項目特定的績效目標，對項目支出的效益性和公平性以及預算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出和效果進行客觀的測量、分析和評判。其次，項目績效評價一般包括自評、部門評價和財政評價三部分，評價工作應當統(tǒng)籌兼顧，各有側重。各個項目責任部門應根據(jù)學?？冃гu價工作方案的要求開展工作，項目負責人應及時、準確、全面地向辦公室提交項目支出績效評價表、項目支出績效評價報告等相關材料，如果項目的實際績效目標與預期目標存在偏差，應在績效評價報告中作出明確說明。財務處根據(jù)相關規(guī)定，制定學?？冃гu價工作方案，負責績效評價工作的具體部署與實施，包括績效評價過程中的日常管理與協(xié)調(diào)，績效評價工作的下達、指導、監(jiān)督、公示，以及其他行政事務。此外，評價結果應當做到內(nèi)容完整、權重合理、數(shù)據(jù)真實、結果客觀?？冃гu價結束后，應及時對績效評價結果進行整理分析，將評價結果反饋給項目負責人。對預算執(zhí)行率偏低、評價結果較差的項目，要查明原因，提出整改措施，依法予以公開，方便監(jiān)督。

四、結束語

開放教育要實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，需要進一步提高對財政項目預算管理的認識，增強財政項目預算管理能力，切實優(yōu)化財政專項資金配置，推進開放教育事業(yè)高質(zhì)量、健康發(fā)展。