梁曉紅
(臨猗首創(chuàng)水務有限責任公司,山西 臨猗 044100)
市政公用基礎設施是政府履行各項職能、提供公共服務的物質(zhì)保證,是推動社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎,能夠促進優(yōu)化社會經(jīng)濟資源配置,為居民正常生活和企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益提供必要物質(zhì)條件,具有公益性和公用性的特點。以往的市政公用基礎設施主要是國有資產(chǎn),由國家投資、政府公用事業(yè)單位履行管理服務職責。近年來,城市化進程不斷加快,傳統(tǒng)的市政公用基礎設施投資和管理模式受到了嚴峻挑戰(zhàn),地方政府需加大城市市政公用事業(yè)基礎設施投資、建設和提升服務,方可滿足人民群眾的生活質(zhì)量提高、社會公共利益維護的需求,推動城市經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
城市公用事業(yè)基礎設施特許經(jīng)營管理辦法的實施及相應法規(guī)的不斷完善,為深化市政公用事業(yè)改革提供了重要的法律依據(jù)和市場化途徑,地方政府選擇以特許經(jīng)營模式與社會資本合作,允許社會資本控制、設立的項目公司在一定期限和范圍內(nèi)投資、建設、運營、維護市政公用事業(yè)基礎設施項目,承擔向用戶提供符合國家標準的產(chǎn)品、服務的義務及維護公共設施安全的社會責任,并擁有獲得收益的權(quán)利;項目公司接收原公用事業(yè)單位改制分流人員,無償獲得原公用事業(yè)單位占有、使用的國有資產(chǎn)使用權(quán)并享有該資產(chǎn)帶來的收益。特許經(jīng)營期間,原公用事業(yè)國有資產(chǎn)所有權(quán)并不轉(zhuǎn)移,政府履行監(jiān)管職責,但使用權(quán)轉(zhuǎn)移后,政府對其控制力、約束力大為減弱。
特許經(jīng)營后,原有的公用事業(yè)國有資產(chǎn),全部移交給社會資本控制的項目公司。移交的公用事業(yè)國有資產(chǎn)是企業(yè)重要經(jīng)濟資源,為企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動并實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略及履行各項職能提供一定的物質(zhì)保障,也為城市生存和發(fā)展提供了必不可少的物質(zhì)基礎,加強此類國有資產(chǎn)管理,不僅促進企業(yè)將經(jīng)濟效益和公共利益相結(jié)合,還可以發(fā)揮政府對城市的宏觀調(diào)控作用,其重要性不言而喻。
特許經(jīng)營期間,項目公司接收、控制、使用的公用事業(yè)國有資產(chǎn)一般分布范圍廣而散、數(shù)量種類多、使用期限長,加之資產(chǎn)中的管網(wǎng)設施的隱蔽性、材質(zhì)、耐壓強度不同、口徑復雜特點和設備工作連續(xù)性強、運行安全性要求高等特點,都增加了資產(chǎn)管理難度。在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中,該資產(chǎn)會被消耗、報廢、毀損或更新改造,進而影響其形態(tài)、價值變動。項目公司依法依規(guī)做好資產(chǎn)的保管、維護、處置等環(huán)節(jié)管理;政府監(jiān)管部門進行全過程監(jiān)督,及時了解掌握資產(chǎn)變動狀況,發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理中存在的問題加以針對性地解決,可以防止公用事業(yè)國有資產(chǎn)被非法占用、損壞、遺失。
項目公司建立接收的公用事業(yè)國有資產(chǎn)管理制度,規(guī)范設備操作流程,加強設備維護管理,開展日常巡檢和定期保養(yǎng),防止或減少機器非正常磨損和突發(fā)故障,使設備長期處于良好狀態(tài),同時重視更新改造,有利于提升設備使用效能、降低運行成本、促進節(jié)能降耗,可實現(xiàn)增加企業(yè)收益的目標。項目公司運用先進技術(shù)科學管理接收的公用事業(yè)國有資產(chǎn),合理調(diào)度,降低隱蔽設施和高強度運轉(zhuǎn)設備損壞風險,避免事故,保證運行安全和城市居民生產(chǎn)、生活安全,可充分發(fā)揮企業(yè)良好的社會效益。
完善公用事業(yè)國有資產(chǎn)管理制度并嚴格執(zhí)行,不僅維護了國有資產(chǎn)的安全,確保資產(chǎn)完整,還能加強企業(yè)內(nèi)部控制體系的建設和完善,促進提升企業(yè)規(guī)范化管理水平。項目公司將接收的公用事業(yè)國有資產(chǎn)管理納入企業(yè)現(xiàn)代化管理體系,制定公用事業(yè)國有資產(chǎn)管理制度,運用先進的管理技術(shù),嚴格資產(chǎn)交接、保管、使用、改造、處置等程序,改造、處置相關(guān)資產(chǎn)必須依法依規(guī)進行審批,建立必要的資產(chǎn)管理風險防范措施,有利于企業(yè)全面實現(xiàn)規(guī)范化管理。
項目公司完善制度、明確流程,并通過崗前培訓、安全教育、交流學習、技能考核等多種形式加強教育,讓企業(yè)員工牢固樹立責任意識和先進的管理理念,嚴格落實公用事業(yè)國有資產(chǎn)管理制度、流程及內(nèi)部控制規(guī)范,有利于提高企業(yè)員工業(yè)務能力,加強資產(chǎn)管理人員隊伍建設。
特許經(jīng)營之前,由于政府設置的公共事業(yè)國有資產(chǎn)管理機構(gòu)不重視國有資產(chǎn)管理。特許經(jīng)營后,仍缺乏完整管理體系,確保移交的公共事業(yè)國有資產(chǎn)安全,在資產(chǎn)移交、使用、盤點、處置及檔案保管等方面仍存在一些問題,主要包括以下幾點:
特許經(jīng)營協(xié)議中,沒有明確的公用事業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門和相應的資產(chǎn)管理考核約束機制、客觀公正的考核標準及行之有效的監(jiān)督方式,造成監(jiān)督不到位、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置問題。國有資產(chǎn)移交后,政府對其控制力和約束力隨之減弱,沒有對該資產(chǎn)的管理進行有效監(jiān)督,項目公司對該資產(chǎn)管理不重視,沒有設立該資產(chǎn)的管理部門,也沒有對應的制度和流程保障,使其基本處于失控的狀態(tài),若內(nèi)控制度不健全,職責不清,部分資產(chǎn)丟失、毀損后,也無法追究責任人的責任,最終不了了之。具體表現(xiàn)為財務備查賬上僅記錄移交資產(chǎn)的原始信息,對資產(chǎn)當前的使用狀況、使用地點、使用人等,沒有進行跟蹤管理;對其更新改造、報廢也沒有及時報備、審批和處理,造成賬實不符;相關(guān)人員責任心低下,甚至監(jiān)守自盜,從而導致國有資產(chǎn)流失。
第一,特許經(jīng)營協(xié)議沒有明確移交程序,沒有移交監(jiān)督部門。交接工作游離于監(jiān)督之外,容易造成交接雙方不按規(guī)定辦理資產(chǎn)交接手續(xù),不進行移交資產(chǎn)核查,有可能發(fā)生隱匿、變更移交資產(chǎn)違規(guī)違紀現(xiàn)象,無法保證移交的公共事業(yè)國有資產(chǎn)的完整性,消除移交過程中資產(chǎn)流失隱患。例如:受多項資產(chǎn)的放置地點分散、隱蔽、清查難等因素影響,移交單位將資產(chǎn)打包移交,項目公司整體接收,沒有對資產(chǎn)的完整性進行確認,沒有經(jīng)雙方確認的資產(chǎn)交接清單,出現(xiàn)資產(chǎn)與清單不符以及資產(chǎn)竣工圖紙、竣工驗收證明文件、設備合格證、說明書資料、圖紙等檔案不完整的問題。
第二,公用事業(yè)國有資產(chǎn)移交后,沒有完善的管理制度、管理程序?qū)σ平毁Y產(chǎn)進行動態(tài)管理。首先是項目公司未建立接收資產(chǎn)管理臺賬,沒有臺賬記錄設備的基本參數(shù)、資產(chǎn)的維修、更新、領用、借出、歸還等實時狀態(tài)信息。其次是項目公司存貨盤點清查制度不完善,沒有定期對政府移交的公共事業(yè)國有資產(chǎn)進行盤點,或盤點計劃不可行不合理、盤點流于形式導致資產(chǎn)盤虧無法被及時發(fā)現(xiàn),或賬實不符也不查找原因和追究責任,造成國有資產(chǎn)流失和企業(yè)損失。再是缺乏規(guī)范的公用事業(yè)國有資產(chǎn)處置資產(chǎn)程序,項目公司處置需更新改造或報廢的國有資產(chǎn)或有章不循,或無章可依,不及時報批、入賬,甚至出現(xiàn)私設小金庫等嚴重違規(guī)行為,導致國有資產(chǎn)流失。最后,沒有對移交資產(chǎn)的檔案進行分類保管,為后續(xù)查詢帶來一定的困難。
項目公司沒有對公共事業(yè)國有資產(chǎn)進行系統(tǒng)性的數(shù)字化管理,沒有搭建資產(chǎn)管理信息平臺,管理形式簡單、粗放,無法對具有使用期限長、地點分散、質(zhì)量參差不齊、種類多、數(shù)量大、設備價值高、操作技術(shù)性強、管網(wǎng)隱蔽等特點的資產(chǎn)進行精細化管理,從而阻礙了資產(chǎn)優(yōu)化配置,讓資產(chǎn)的實物管理和價值管理相脫節(jié),導致資產(chǎn)價值隱形流失。在運營過程中,資產(chǎn)管理信息化管理水平低,使用部門、管理部門和財務部門之間缺乏溝通,不及時更新資產(chǎn)維保、報廢信息,導致資產(chǎn)賬目管理與實物管理不同步,出現(xiàn)賬實不符、資產(chǎn)信息失真等管理混亂現(xiàn)象,既增加一些不必要的資產(chǎn)損耗和成本費用,又影響國有資產(chǎn)管理的系統(tǒng)性、完整性和真實性。
特許經(jīng)營后,項目公司部分員工是原公用事業(yè)單位分流人員,個人能力、素質(zhì)良莠不齊,加之受歷史遺留等諸多問題影響,資產(chǎn)管理認識狹隘,對國有資產(chǎn)管理認識存在誤區(qū)。首先,認為移交的公用事業(yè)國有資產(chǎn)是政府所有,是公共財產(chǎn),僅滿足于不完全滅失就行;其次,認為資產(chǎn)管理就是固定資產(chǎn)管理,影響移交的國有資產(chǎn)管理的全面、完整性;最后,對資產(chǎn)管理責任落實不清,通常以人員少,工作量大,不是自己職責范圍內(nèi)為由,互相推諉、扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生。
特許經(jīng)營協(xié)議約定,在政府建立的考核評價體系內(nèi)對公共事業(yè)特許經(jīng)營項目進行監(jiān)督評價,給予項目公司價格或財政補貼,以保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務的質(zhì)量和效率??梢詫⒐檬聵I(yè)國有資產(chǎn)管理情況也納入考核體系進行監(jiān)測分析,并將評價結(jié)果與財政補貼掛鉤;建立信用記錄,將項目公司不良行為納入全國信用信息共享平臺;對嚴重違法失信行為依法予以曝光,實施懲戒,以完善考核約束機制。
項目公司應該對制度流程全面梳理,推動各項資產(chǎn)管理體系建設。查漏補缺,缺乏資產(chǎn)管理制度的,應當補充建立相關(guān)制度;現(xiàn)行資產(chǎn)管理制度不健全的,應當對現(xiàn)行制度修訂完善;現(xiàn)行制度執(zhí)行不到位的,應當將制度執(zhí)行與績效考核相結(jié)合,以加大執(zhí)行力度,避免做表面文章,搞形式主義。
第一,明確資產(chǎn)移交程序,交接雙方必須按流程進行資產(chǎn)移交。監(jiān)督部門嚴格履責,全程監(jiān)督雙方全面、完整移交公共事業(yè)國有資產(chǎn)實物和相關(guān)資料,制作資產(chǎn)交割確認清單,對照清單進行逐一盤點清查。評估報告范圍內(nèi)的資產(chǎn),要核查其數(shù)量及完好狀況是否與資產(chǎn)評估報告相符。接收資產(chǎn)與評估報告不符的,各方應在簽署資產(chǎn)移交確認清單時特別列明,例如數(shù)量不符,完好狀況不符,應作書面記載;評估基準日至資產(chǎn)移交日期間資產(chǎn)發(fā)生質(zhì)的或量的變化,雙方應在簽署資產(chǎn)交割確認清單時特別列明。資產(chǎn)移交完成后,交接雙方簽署資產(chǎn)移交確認清單,加蓋各方印章。
第二,制定公共國有資產(chǎn)管理制度和管理流程,對資產(chǎn)進行動態(tài)管理。首先,制定公共事業(yè)國有資產(chǎn)目錄,按資產(chǎn)類別建立移交資產(chǎn)管理臺賬和資產(chǎn)卡片,資產(chǎn)卡片中的資產(chǎn)編號要與資產(chǎn)目錄保持對應關(guān)系,記錄要詳細,以便于有效識別資產(chǎn);資產(chǎn)目錄、卡片的信息要定期或不定期進行復核,保證其真實性和完整性;臺賬要列明資產(chǎn)編號、名稱、類別、數(shù)量、入賬價值、放置地點、使用部門、責任人、使用年限、耗損等內(nèi)容,以利于項目公司及時全面了解移交資產(chǎn)的整體情況。其次,建立移交資產(chǎn)清查盤點工作制度流程,盤點清查時,制定盤點計劃要詳細,應包括盤點時間、盤點范圍、盤點流程、盤點方法等內(nèi)容,安排相關(guān)人員應當充分體現(xiàn)相互制衡;進行盤點時,盤點方法要科學,盤點記錄要完整、詳細,要注明資產(chǎn)的名稱、保管地點、保管人員、盤點的實物數(shù)量、使用情況和維修情況,以保證盤點的真實有效性;要定期盤點和不定期抽查相結(jié)合,資產(chǎn)全面盤點清查至少每年開展一次;要編制盤點表,及時將盤點清查結(jié)果形成書面報告,盤點清查報告包括盤點人員、時間、地點、資產(chǎn)名稱、種類、數(shù)量、存放情況以及盤點過程中發(fā)現(xiàn)的賬實不符情況等內(nèi)容;管理部門需就盤點清查報告進行審核,確保報告的真實性、可靠性;對盤點中發(fā)現(xiàn)的問題,應及時查明原因,落實責任,依規(guī)報經(jīng)批準后再進行處理,處理后要及時調(diào)整資產(chǎn)臺賬記錄,確保賬實相符;通過實地盤點,驗證賬列各項資產(chǎn)的真實性,了解各項資產(chǎn)的使用狀況,看有無閑置資產(chǎn)、有無賬外資產(chǎn),從而保證公共事業(yè)國有資產(chǎn)的安全、完整和有效使用。再是完善資產(chǎn)處置流程,項目公司資產(chǎn)處置要符合標準、程序和審批權(quán)限,應向監(jiān)管部門和同級財政部門作出書面申請報告,取得處置批復,方可按程序處置,審批手續(xù)完成前不得隨意處置;取得的資產(chǎn)處置收入,一律交財務部依規(guī)核算,并及時調(diào)整財務資產(chǎn)備查賬和部門管理臺賬,確保賬實相符。最后,要加強移交公共事業(yè)國有資產(chǎn)的資料檔案管理,按照有關(guān)規(guī)定對資產(chǎn)運維、保養(yǎng)、技改過程中的資料歸檔保存,便于日后查詢。
要加強資產(chǎn)管理信息化,依托資產(chǎn)信息化管理平臺,可以實現(xiàn)對資產(chǎn)全過程監(jiān)管,全面掌握資產(chǎn)名稱、規(guī)格型號、使用部門、使用人員等信息。通過全程實時記錄資產(chǎn)在用情況、盤點、維保、處置信息,及時做到有計劃和預防性保養(yǎng)維護,合理確定資產(chǎn)的使用,降低成本。通過信息平臺,可以快速合理配置資源,降低資產(chǎn)閑置,賦予資產(chǎn)效能,減少浪費??梢约皶r處理資產(chǎn)變動,確保賬賬相符、賬卡相符、賬實相符,實現(xiàn)高效有序管理資產(chǎn),大幅提升工作效率。
項目公司要通過對員工職業(yè)意識與職業(yè)心態(tài)以及職業(yè)責任、職業(yè)道德與職業(yè)精神、溝通能力、團隊合作能力、適應能力、解決問題能力、學習能力和創(chuàng)新能力等職業(yè)素養(yǎng)培訓,引導員工提高對資產(chǎn)管理的認識,落實資產(chǎn)管理責任,嚴格遵守資產(chǎn)管理規(guī)章制度,杜絕有章不循,避免國有資產(chǎn)流失。
綜上所述,特許經(jīng)營為公用事業(yè)市場化改革、完善市政基礎設施提供了新途徑。加強其模式下的國有資產(chǎn)管理,對接收的資產(chǎn)全面動態(tài)監(jiān)督管理,可以促進企業(yè)賦能資產(chǎn),降低成本,實現(xiàn)經(jīng)濟利益和社會效益;可以提高公用事業(yè)國有資產(chǎn)完好率,避免國有資產(chǎn)流失,讓國有資產(chǎn)的安全和保值得到最大限度保障,以推進城市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。