我國耕地“非糧化”發(fā)展態(tài)勢與對策研究

李榮欣，袁承程，劉黎明

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193）

耕地是保障人類生存和發(fā)展必不可少的資源，實(shí)施耕地保護(hù)、確保國家糧食安全始終是我國發(fā)展的大事之一。隨著人口不斷增多和耕地逐漸減少，保障糧食安全不僅要確保耕地的數(shù)量不減少和質(zhì)量不降低，也要確保有限的耕地資源用于糧食生產(chǎn)。近年來，我國部分地區(qū)耕地“非糧化”趨勢明顯，不利于我國糧食安全。耕地“非糧化”可以理解為農(nóng)戶將原本用于種植糧食作物的耕地轉(zhuǎn)為種植經(jīng)濟(jì)作物或其他非糧作物[1]。國家高度重視耕地“非糧化”問題，國務(wù)院和相關(guān)部委均要求各地充分認(rèn)識(shí)防止耕地“非糧化”，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性、緊迫性，采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實(shí)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國家糧食安全的生命線。由此可見，深入研究我國耕地“非糧化”發(fā)展態(tài)勢及原因，提出相應(yīng)的防控對策，是當(dāng)下亟須解決的問題。

1 我國耕地“非糧化”發(fā)展態(tài)勢

基于全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）（未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣省，下同）1991—2019年耕地面積、農(nóng)作物總播種面積和糧食播種面積，研究我國農(nóng)作物和糧食播種面積變化情況，以及耕地“非糧化”的區(qū)域特征，分析我國耕地“非糧化”發(fā)展態(tài)勢。研究數(shù)據(jù)主要來源于1992—2020年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》。

1.1 近30年全國耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象不突出

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以農(nóng)作物播種面積變化來反映我國耕地“非農(nóng)化”變化趨勢?？傮w來看，1991—2019年我國農(nóng)作物播種面積呈現(xiàn)出波動(dòng)上升的趨勢（圖1）。1991—1999年全國農(nóng)作物播種面積呈先下降后上升趨勢。由1991年的14958.6×104hm2降至1993年的14774.1×104hm2，下降了1.23%；后升至1999年的15637.3×104hm2，上升了5.84%。1999—2003年，由于糧食價(jià)格的低迷和退耕還林政策的實(shí)施，農(nóng)作物播種面積下降至15241.5×104hm2，下降了2.53%。2003—2007年，我國農(nóng)作物播種面積經(jīng)歷了先上升后下降的過程，先升至2006年的15702.1×104hm2，再降至2007年的15346.4×104hm2。2007—2016年，全國農(nóng)作物播種面積穩(wěn)步上升至16693.9×104hm2，上升了8.78%。2016—2019年，全國農(nóng)作物播種面積呈現(xiàn)下降趨勢，降至16593.1×104hm2，比2016年減少100.8×104hm2。這說明全國農(nóng)作物播種面積比較穩(wěn)定，耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象并不突出，但是下降趨勢需引起重視。

圖1 1991—2019年全國農(nóng)作物和糧食播種面積

1.2 近30年全國耕地“非糧化”現(xiàn)象不明顯

以糧食播種面積變化來反映我國耕地“非糧化”發(fā)展趨勢。從總體來看，1991—2019年我國糧食播種面積經(jīng)歷了一個(gè)先下降再上升的變化過程（圖1）。1991—1994年，全國糧食播種面積呈現(xiàn)下降趨勢，由11231.4×104hm2降至10954.4×104hm2，下降了2.47%。1994—1998年，全國糧食播種面積升至11378.7×104hm2，上升了3.87%。1998—2003年全國糧食播種面積經(jīng)歷了較明顯的下降趨勢，降至9941.0×104hm2，下降了12.64%，幅度較大。2003年的糧食播種面積也是1991—2019年近30年中我國糧食播種面積最小的一年。2004年以來，因中央連續(xù)出臺(tái)了有關(guān)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要政策，有效地提高了地方政府和農(nóng)民擴(kuò)大糧食生產(chǎn)的積極性，同時(shí)國家也大幅增加了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件[2]，使得2003—2016年全國糧食播種面積穩(wěn)步提高，2016年糧食播種面積升至11923.0×104hm2，較2003年提高了19.94%，2016年也是近30年中我國糧食播種面積最大的一年。2016—2019年，全國糧食播種面積在經(jīng)歷“十三連升”之后再次呈現(xiàn)下降趨勢，降至11606.4×104hm2，下降了2.66%。說明全國糧食播種面積基本穩(wěn)定，耕地“非糧化”現(xiàn)象并不明顯，但是2016—2019年糧食播種面積在持續(xù)下降，需引起重視。此外，由于受市場變化的影響，大量耕地由種植糧食作物轉(zhuǎn)為種植油料作物和蔬菜等，可能造成我國農(nóng)作物播種面積與糧食播種面積在同一年度內(nèi)呈現(xiàn)相反的變化趨勢。如1993—1994年，以及1998—1999年我國農(nóng)作物播種面積呈上升趨勢，而糧食播種面積卻呈下降趨勢。

1.3 耕地“非糧化”區(qū)域特征差異明顯

“糧作比”即糧食播種面積與農(nóng)作物播種面積的比值，是反映耕地“非糧化”的重要標(biāo)志?！凹Z作比”越小，說明耕地“非糧化”越嚴(yán)重[3]。利用2019年全國各省（區(qū)、市）糧食播種面積與農(nóng)作物播種面積數(shù)據(jù)，計(jì)算出各省（區(qū)、市）2019年的糧作比（圖2）。從各地區(qū)來看，2019年華南區(qū)（廣東、福建和海南）平均糧作比最低，為0.471；其次是云貴高原區(qū)（云南、貴州、廣西），為0.518。東北三?。ê邶埥?、吉林、遼寧）的平均糧作比最高（0.907），黃土高原（山西、陜西）的平均糧作比次之（0.806）；黃淮海平原區(qū)（北京、天津、河北、河南、山東）的平均糧作比再次之，為0.727。但是，北京糧作比為0.525，在黃淮海平原區(qū)是最低的。此外，長江中下游區(qū)（上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南）平均糧作比為0.616，北方干旱半干旱區(qū)（內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、新疆）為0.597，四川盆地及周邊地區(qū)（四川、重慶）為0.623，青藏高原區(qū)（青海、西藏）為0.594。

圖2 2019年各?。▍^(qū)、市）糧作比

應(yīng)用“糧作比變化強(qiáng)度”來反映2019年“糧作比”與1991年以來最高“糧作比”的變化幅度，該值越大，說明其“非糧化”程度也越大[3]。結(jié)果表明，北京、海南、青海、福建、新疆、浙江、廣西、上海等?。▍^(qū)、市）糧作比變化強(qiáng)度變化較大，減少幅度均在30%以上，其中海南糧作比變化強(qiáng)度最大，為41.24%，這說明這些地區(qū)耕地“非糧化”現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。其他?。▍^(qū)、市），如廣東、重慶、貴州、云南、寧夏、西藏等糧作比減少幅度均在20%以上，這間接反映出這些地區(qū)耕地“非糧化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。江蘇、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、甘肅、四川以及陜西等?。▍^(qū)、市）的糧作比變化幅度在5%～20%，說明這些地區(qū)存在一定的耕地“非糧化”現(xiàn)象。而河北、山東、安徽、江西、山西、遼寧、河南的糧作比變化強(qiáng)度都在5%以下，尤其是黑龍江、吉林以及天津糧作比變化強(qiáng)度為0（圖3），說明這些地區(qū)耕地“非糧化”程度相對較輕。

圖3 1991—2019年各?。▍^(qū)、市）糧作比變化強(qiáng)度

考慮到耕地“非糧化”與耕地面積變化相關(guān)，本文通過對比不同年份的“糧耕比”，即糧食播種面積與耕地面積的比值來分析耕地“非糧化”情況。由于調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法的改進(jìn)等原因，第二次全國土地調(diào)查的耕地?cái)?shù)據(jù)與第一次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)并不能很好地銜接，因此，本文只選擇2009年第二次全國土地調(diào)查及2018年度土地利用變更調(diào)查的耕地?cái)?shù)據(jù)與2009年、2018年的糧食播種面積來計(jì)算不同年份“糧耕比”，得到各省（區(qū)、市）2009年和2018年的糧耕比，如圖4所示。結(jié)果表明，由于地理氣候等原因，2009年和2018年河南、江蘇、安徽、江西以及湖南等糧食主產(chǎn)區(qū)的糧耕比都位于全國前列，甘肅、新疆、青海、西藏等西部?。▍^(qū)）糧耕比都較低。與2009年相比，2018年黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東、安徽、湖北等15個(gè)?。▍^(qū)、市）糧耕比有所上升，上升幅度較大的主要是山東（0.192）、黑龍江（0.179）、吉林（0.172）、湖北（0.171）以及河南（0.155）等糧食主產(chǎn)區(qū)；而北京、上海、浙江、廣東、福建、海南、重慶、寧夏、甘肅等16?。▍^(qū)、市）糧耕比有所下降，下降幅度較大的主要是北京（-0.733）、上海（-0.348）、福建（-0.294）、海南（-0.194）以及浙江（-0.156）等糧食主銷區(qū)。說明這些地區(qū)近10年耕地“非糧化”問題可能較為突出，需特別注意。

圖4 2009與2018年各省（區(qū)、市）糧耕比

從全國各地區(qū)“糧耕比”與糧作比變化強(qiáng)度來看，我國耕地“非糧化”區(qū)域特征差異明顯，因此各地在制定防止耕地“非糧化”的政策時(shí)，要充分考慮“非糧化”現(xiàn)狀和地區(qū)特點(diǎn)。

2 我國耕地“非糧化”原因分析

本文選取了我國中部、西部地區(qū)的三個(gè)區(qū)域?qū)嵉卣{(diào)研耕地“非糧化”問題，分別在2021年2月、8月和9月對河南魯山縣、寧夏彭陽縣和湖南桃江縣等地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查，了解不同地區(qū)農(nóng)戶耕地利用情況，涉及新型農(nóng)業(yè)主體18個(gè)（彭陽縣11個(gè)、桃江縣7個(gè)），農(nóng)戶284戶（魯山縣102戶、彭陽縣138戶、桃江縣44戶），共發(fā)放問卷309份，回收有效問卷302份，有效率97.7%，其中有100戶農(nóng)戶存在耕地“非糧化”問題。問卷調(diào)查內(nèi)容主要包括農(nóng)戶（新型農(nóng)業(yè)主體）基本情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格變化情況、農(nóng)機(jī)擁有情況、遭遇自然災(zāi)害情況、耕地基礎(chǔ)條件與2020年的實(shí)際耕種情況，以及耕地“非糧化”原因等，對問卷整理和匯總后認(rèn)為，形成耕地“非糧化”主要有以下四方面原因。

2.1 種糧經(jīng)濟(jì)效益差是耕地“非糧化”根本原因

一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升明顯，彭陽縣和桃江縣分別有94%和96%的被調(diào)研農(nóng)戶反映近年來種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格逐年上升，而糧價(jià)卻上漲緩慢，導(dǎo)致種糧經(jīng)濟(jì)效益差甚至?xí)霈F(xiàn)虧本的情況。以桃江縣2020年種植中稻或一季晚稻的農(nóng)戶為例，每畝①1畝=0.0667公頃。地平均收獲450 kg，稻谷收購價(jià)格在2～2.2元/kg，每畝地的平均毛收入在900～990元；而中稻或一季晚稻每畝地的成本在550～700元不等，所以每畝地的凈收益僅300元左右。如果遭遇自然災(zāi)害，則會(huì)出現(xiàn)虧損。相反，種植經(jīng)濟(jì)作物雖然投入成本較高，但收益也較高，尤其是種植林業(yè)作物，不需要投入大量勞動(dòng)力進(jìn)行打理，還能夠解放勞動(dòng)力，外出務(wù)工獲得額外收入[4]。因此，部分農(nóng)民衡量之下會(huì)選擇種植經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物。另一方面，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展提供了大量的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位，在較高收入的驅(qū)使下越來越多農(nóng)民選擇放棄種地，農(nóng)村人口減少和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力析出成為必然趨勢，同時(shí)也伴隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化的問題[5]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，魯山縣、彭陽縣和桃江縣大部分在家種地的農(nóng)民是老人，他們精力有限，不能顧及所有的耕地，部分耕地便會(huì)被撂荒。

2.2 耕地自然稟賦差是耕地“非糧化”直接原因

耕地自然稟賦差，在很大程度上會(huì)降低農(nóng)民種糧積極性，是農(nóng)民“非糧化”行為的直接原因。魯山縣被調(diào)研的村莊耕地細(xì)碎化程度較高，普遍存在耕地面積小、地塊數(shù)量多、分布較為分散的現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地資源未被充分利用、糧食生產(chǎn)效率低。桃江縣存在耕地細(xì)碎化程度較高、耕地土壤酸化加劇、補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高等問題。據(jù)桃江縣農(nóng)民所述，部分耕地屬于冷浸田，地中淤泥較深，無法種植水稻，導(dǎo)致這部分耕地不是撂荒就是挖塘養(yǎng)魚。彭陽縣被調(diào)研村莊農(nóng)民種糧面臨的主要問題有水資源嚴(yán)重匱乏、水土流失，以及干旱天氣發(fā)生頻繁且持續(xù)時(shí)間長，耕地缺少灌溉條件，是真正的“靠天吃飯”。桃江縣有72%的被調(diào)研農(nóng)戶認(rèn)為耕地質(zhì)量較差或一般，魯山縣有78%的被調(diào)研農(nóng)戶認(rèn)為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)田水利灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施較差或一般，而這其中一部分農(nóng)戶正是因?yàn)楦刭|(zhì)量太差而放棄種糧。

2.3 農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低是耕地“非糧化”重要原因

農(nóng)業(yè)機(jī)械化可以有效促進(jìn)農(nóng)民增收，降低勞動(dòng)力投入。目前我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新依然不足，農(nóng)業(yè)科技發(fā)展相對緩慢，機(jī)械化普及率較低。我國平原地區(qū)機(jī)械化水平較高，農(nóng)民可以通過機(jī)械化生產(chǎn)減少勞動(dòng)力從而降低成本，但丘陵山區(qū)交通不便，不利于機(jī)械化耕種。從實(shí)地調(diào)研結(jié)果來看，魯山縣、彭陽縣和桃江縣都存在農(nóng)戶農(nóng)機(jī)擁有率偏低的問題，除部分新型農(nóng)業(yè)主體外，大部分農(nóng)戶目前是租用種糧大戶或農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)機(jī)耕種和收割，或是仍采用傳統(tǒng)耕作方式，每畝地的成本也因此較高，所以在綜合考量下農(nóng)民就會(huì)在地勢或者資源條件不好的耕地上種樹或直接撂荒。此外，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)機(jī)械結(jié)構(gòu)也不合理，表現(xiàn)為運(yùn)輸?shù)霓r(nóng)機(jī)多，下田的農(nóng)機(jī)少，適用于丘陵山區(qū)的農(nóng)機(jī)少，能適應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新型農(nóng)機(jī)少。

2.4 激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制不完善，加劇耕地“非糧化”

一方面是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方不是以誰耕種誰收益的原則發(fā)放補(bǔ)貼，而是根據(jù)農(nóng)戶承包的面積發(fā)放。目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對新型經(jīng)營主體的支持不足，無法滿足規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展需要[6]。此外，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼了解甚少，不清楚農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的種類和是否收到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這也說明地方對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放的宣傳、監(jiān)管不到位。另一方面耕地“非糧化”監(jiān)管機(jī)制還不完善,存在監(jiān)管不及時(shí)、不到位、不全面的問題。例如，由于受制于監(jiān)測技術(shù)與成本，地方的“非糧化”監(jiān)測還存在一定的技術(shù)難點(diǎn)，在一些地形和氣候復(fù)雜的地區(qū)，目前衛(wèi)星遙感影像獲取時(shí)空分辨率并不高，僅依靠衛(wèi)星遙感手段難以及時(shí)甄別“非糧化”地塊。此外，由于政策上缺少對耕地流轉(zhuǎn)后“非糧化”的限制，對土地流轉(zhuǎn)過程缺少必要的約束和監(jiān)管，農(nóng)民、專業(yè)合作社或者農(nóng)業(yè)企業(yè)為了追求更高的收益，極有可能會(huì)改變耕地用途，而種植經(jīng)濟(jì)作物。

3 防止耕地“非糧化”政策建議

3.1 堅(jiān)持惠農(nóng)政策，提高農(nóng)民種糧收益

耕地“非糧化”的根本原因是種糧經(jīng)濟(jì)效益差，農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下選擇種植經(jīng)濟(jì)作物，因此，提高農(nóng)戶種糧收入尤為重要。一是要適當(dāng)提高糧食最低收購保護(hù)價(jià)格，避免“谷賤傷農(nóng)”。二是加大糧食收購力度，保證糧食能夠及時(shí)從農(nóng)戶家中收購。三是要穩(wěn)定化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格持續(xù)上漲會(huì)加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民種糧的積極性，應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管，依法整治價(jià)格違法亂象。四是要增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的覆蓋范圍，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和目標(biāo)性，提高對糧食、糧種以及農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼。一方面，要改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼測算依據(jù)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的依據(jù)不應(yīng)是農(nóng)戶承包面積而應(yīng)是實(shí)際種糧面積，另一方面，還要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的監(jiān)管，保證補(bǔ)貼及時(shí)足額發(fā)放給農(nóng)戶。五是聚焦新型經(jīng)營主體，完善特惠性補(bǔ)貼向新型經(jīng)營主體傾斜的機(jī)制，健全針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的專項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

3.2 堅(jiān)持藏糧于地，加強(qiáng)耕地保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)

耕地質(zhì)量和水利灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施條件會(huì)直接影響糧食產(chǎn)量，以及耕地利用效率，是影響農(nóng)民種糧積極性的重要因素。因此，耕地質(zhì)量的提升和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善對防止耕地“非糧化”尤為重要。建議通過各項(xiàng)整治措施提升耕地質(zhì)量，提高耕地產(chǎn)出率，變產(chǎn)量不穩(wěn)定農(nóng)田為穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)良田，把農(nóng)民不能種、不想種的耕地利用起來。對于魯山縣和桃江縣等丘陵地區(qū)，要加大投資，大力開展全域土地綜合整治，強(qiáng)化灌排溝渠、土地平整、田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況盡量把質(zhì)量較差的耕地納入中低產(chǎn)田改良和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等工程中，進(jìn)一步提升區(qū)域耕地質(zhì)量；對于彭陽縣等地區(qū)而言，要加快推進(jìn)旱作、高效節(jié)水灌溉高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，大力開展以黃土丘陵區(qū)為重點(diǎn)的水土流失綜合治理。

3.3 堅(jiān)持藏糧于技，加強(qiáng)科技創(chuàng)新

科技降成本，科技提產(chǎn)量，科技增效益，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展離不開科技創(chuàng)新，糧食生產(chǎn)出路在科技進(jìn)步。一是要育良種，選良方，培育和推廣能適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂颦h(huán)境的糧食作物新品種。二是要根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)選擇合適的節(jié)水灌溉技術(shù)，提高農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)，既要保證農(nóng)田的有效灌溉，又能做到節(jié)約水資源。三是積極開展糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)示范，著力解決水稻機(jī)插、玉米籽粒機(jī)收等瓶頸問題。四是在地勢平坦的地區(qū)，加快推廣農(nóng)業(yè)科技成果，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化率，推進(jìn)現(xiàn)代化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)發(fā)展，如在彭陽縣等易干旱地區(qū)推廣覆膜保墑旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)，在魯山、桃江等丘陵山地多的地區(qū)加強(qiáng)研發(fā)和推廣適合山地和丘陵的小微型農(nóng)業(yè)機(jī)械。

3.4 堅(jiān)持防微杜漸，加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管

各地應(yīng)根據(jù)耕地“非糧化”實(shí)際情況，建立健全“空、天、地、網(wǎng)”一體化全覆蓋的“非糧化”監(jiān)測機(jī)制?！疤臁保葱l(wèi)星遙感監(jiān)測，可對比不同時(shí)點(diǎn)的遙感影像，提取疑似耕地“非糧化”的圖斑?！翱铡保礋o人機(jī)航拍監(jiān)測，可定期利用無人機(jī)對轄區(qū)內(nèi)容易發(fā)生“非糧化”的區(qū)域進(jìn)行檢查?！暗亍?，即定期進(jìn)行耕地巡查，可建立自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門協(xié)作巡查機(jī)制，加強(qiáng)地面網(wǎng)格化巡查?！熬W(wǎng)”，即網(wǎng)上在線監(jiān)管，可充分利用“國土調(diào)查云”“耕地衛(wèi)片”等平臺(tái)加強(qiáng)“非糧化”日常監(jiān)管。此外，要重視對耕地流轉(zhuǎn)尤其是工商資本介入的實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)管，了解耕地種植情況，對私自改變耕地用途的行為進(jìn)行嚴(yán)懲，確保優(yōu)質(zhì)耕地用于糧食生產(chǎn)。需要注意的是，在一定條件下防止耕地“非糧化”應(yīng)是禁止耕地“非農(nóng)化”、防止“非食物化”，各地應(yīng)根據(jù)地區(qū)資源環(huán)境特點(diǎn)及農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，避免“一刀切”的耕地“非糧化”監(jiān)管方式。如在資源稟賦不佳、耕地質(zhì)量差的地區(qū)，在保證糧食產(chǎn)量和不破壞耕作層的前提下，可允許在一定范圍內(nèi)適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

3.5 堅(jiān)持藏糧于民，發(fā)展新型高素質(zhì)農(nóng)民

農(nóng)民在解決耕地“非糧化”問題中扮演著重要的角色。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺、老齡化的情況下，培育新型高素質(zhì)農(nóng)民不僅能破解“誰來種地”的現(xiàn)實(shí)困境，更能解決“怎樣種地”的深層問題，對提高耕地利用效率和防止耕地“非糧化”具有重要意義。要強(qiáng)化農(nóng)民對發(fā)展新型高素質(zhì)農(nóng)民重要性的認(rèn)識(shí)，通過激勵(lì)手段遴選培育對象，針對不同年齡的農(nóng)民提供可供選擇的培訓(xùn)內(nèi)容，例如可以將青年農(nóng)民培育為以專業(yè)大戶為主的“生產(chǎn)經(jīng)營型”新型職業(yè)農(nóng)民，將中老年人培育為以農(nóng)業(yè)工人為主的“專業(yè)技能型”新型職業(yè)農(nóng)民。對通過培訓(xùn)獲得新型職業(yè)農(nóng)民資格的農(nóng)民給予資助和獎(jiǎng)勵(lì)，完善職業(yè)農(nóng)民的保險(xiǎn)制度，留住和吸引一批年輕農(nóng)民主動(dòng)參與到新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)中并從事農(nóng)業(yè)。