“雙碳”目標背景下生物質(zhì)發(fā)電電價補貼的環(huán)保和國際貿(mào)易雙重屬性

○楊釗龍

（蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州 730000）

與此同時，在環(huán)保屬性的背后，電價補貼也具備一定的“國際貿(mào)易屬性”。盡管電力本身無法出口，但是生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的上游原料及設(shè)備必然會因電價補貼而受到成本降低的優(yōu)惠，進而可能在國際貿(mào)易中占據(jù)價格優(yōu)勢，引發(fā)他國的貿(mào)易救濟措施。自2010年WTO的“中國風力發(fā)電設(shè)備案”起，可再生能源補貼行為引發(fā)的國際貿(mào)易救濟糾紛層出不窮，如何更好地認識生物質(zhì)發(fā)電電價補貼的雙重屬性及其矛盾所在，并提出針對性的發(fā)展建議，是本文研究的意義之所在。

一、生物質(zhì)發(fā)電電價補貼的環(huán)保屬性

能源是人類生存和社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)?！澳茉吹睦檬沟梦覀儸F(xiàn)在的一切成為可能。我們一天經(jīng)歷的所有事情都需要能源的幫助”。促進能源行業(yè)的發(fā)展就是在促進人類社會的發(fā)展。

（一）電價補貼的必要性

1.人類社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求

從宏觀層面來看，應(yīng)對氣候危機，構(gòu)建“人與自然生命共同體”離不開對可再生能源的利用。根據(jù)世界氣象組織的報告，在1970年至2019年間的所有自然災害中，與氣候和天氣相關(guān)的占50%，造成的經(jīng)濟損失占總損失達74%，其中干旱、缺水、極端氣溫更是帶來了諸多災難。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《人類發(fā)展報告》，氣候變暖導致人均GDP的降低、受饑餓的人數(shù)增加，極端天氣的增加也給發(fā)展中國家?guī)砹烁嗟慕?jīng)濟負擔。在生存和發(fā)展的雙重困境之下，人類必須為應(yīng)對氣候危機尋找出路，降低碳排放、實現(xiàn)碳中和就是應(yīng)對氣候危機的重要措施。

生物質(zhì)電作為可再生能源的新生力量，將在可再生能源市場占據(jù)越來越多的份額。發(fā)展生物質(zhì)能，可以有效降低碳排放，減少對環(huán)境的污染和資源的過度開采，是應(yīng)對氣候危機，實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的重要手段。以我國為例，國家能源局官方數(shù)據(jù)顯示，2021年全國可再生能源發(fā)電量占全社會用電量的29.8%，其中生物質(zhì)發(fā)電量同比上漲23.6%，占全社會用電量的2%，其占可再生能源的發(fā)電量比重也從2012年的3.4%上升至2021年的6.6%，呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。目前我國生物質(zhì)資源能源化利用量約4.61億噸，生物質(zhì)能利用的方式包括生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)清潔供熱、生物天然氣、生物質(zhì)液體燃料、化肥替代等，已實現(xiàn)碳減排量約2.18億噸。預計到2030年我國生物質(zhì)發(fā)電實現(xiàn)碳減排量將超過2.3億噸，到2060年，有望將超過4.6億噸。未來，生物質(zhì)發(fā)電將在各個領(lǐng)域為我國“雙碳”目標做出巨大貢獻。在全球環(huán)境問題突出的今天，發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)是為人類爭取可持續(xù)發(fā)展的重要舉措之一。

2.國家爭取發(fā)展權(quán)益的重要手段

從中觀層面來看，在各國經(jīng)濟發(fā)展的歷程中，都不可避免的經(jīng)歷了從只注重生存和經(jīng)濟發(fā)展而不顧對環(huán)境的傷害，轉(zhuǎn)向開始注重高質(zhì)量發(fā)展并重視生存質(zhì)量的過程。即便是美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)，在其高速發(fā)展的初期也不可避免地造成了嚴重的環(huán)境污染。比如20世紀40年代初期，洛杉磯因汽車工業(yè)的發(fā)展而出現(xiàn)過嚴重的霧霾。隨著工業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的升級，發(fā)達國家逐漸把高能耗、高污染、高排放的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，以保證發(fā)達國家國內(nèi)自身的環(huán)保利益。

隨著發(fā)達國家進入低污染、低能耗的發(fā)展階段，在不斷發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的同時，其主導的全球碳中和計劃開始對各國碳排放進行限制，這帶來兩種后果：第一，由于大多數(shù)發(fā)展中國家仍處于較低發(fā)展階段，為了自身發(fā)展還無法避免工業(yè)產(chǎn)業(yè)的高排放和高污染，限制其碳排放權(quán)就是對其發(fā)展權(quán)進行限制，進而相當于發(fā)達國家獨享了發(fā)展權(quán)利，而把污染治理問題推給全世界，對發(fā)展中國家形成制約。第二，發(fā)達國家利用其先發(fā)優(yōu)勢，通過對新能源行業(yè)進行補貼不斷發(fā)展，突破技術(shù)瓶頸，形成行業(yè)標準，并構(gòu)建未來的技術(shù)壁壘，并在碳技術(shù)基礎(chǔ)上征收碳關(guān)稅。并在碳話語權(quán)被發(fā)達國家掌握后，后發(fā)國家若錯失新能源行業(yè)發(fā)展機會，要么縮短能源供應(yīng)，工業(yè)化進程受阻，要么舉債借入資本以發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，承受金融風險的同時，把能源安全的主動權(quán)拱手讓人。

從整個工業(yè)發(fā)展史來看，往往是能源革命推動工業(yè)革命，并塑造新的國際秩序。從煤炭到石油，從蒸汽機到內(nèi)燃機，從英國超過荷蘭到美國超過英國，每一次能源革命均帶來全球經(jīng)濟和治理秩序的改變。在此次能源革命中，能源從化石能源轉(zhuǎn)向可再生能源，發(fā)展中國家只有迎頭趕上，才能掌握發(fā)展的主動權(quán)，不至于處處受限。簡言之，碳排放權(quán)實際上是各國自己生存發(fā)展的權(quán)利，發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)實際上是爭取打破先發(fā)國家的制約，實現(xiàn)換道超車，爭奪自身經(jīng)濟發(fā)展權(quán)和主動權(quán)的重要途徑。

（二）電價補貼的正當性

從經(jīng)濟學角度而言，對生物質(zhì)發(fā)電進行電價補貼，實際上是通過政府調(diào)控，優(yōu)化市場資源配置，彌補因外部性導致的市場資源配置效率不足的必要手段，用政府的手來解決市場失靈的問題。

1.生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的正外部性特征

外部性是指某一經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為對社會上其他人的福利造成了影響，但并未對此承擔后果。外部性分為正外部性和負外部性，或稱“外部經(jīng)濟”和“外部不經(jīng)濟”，如果不加干涉，外部性將導致市場資源配置失當。

生物質(zhì)發(fā)電是典型的具備“正外部性”的行業(yè)，其帶來的社會利益遠大于該行業(yè)的私人利益。生物質(zhì)發(fā)電主要利用的材料包括秸稈和畜禽糞便等農(nóng)林廢棄物、林業(yè)剩余物、生活垃圾、廢棄油脂、污水污泥等被動型生物資源。利用生物質(zhì)發(fā)電帶來的社會利益顯然大于私人利益：一般來說，發(fā)電廠作為生產(chǎn)者賣出其生產(chǎn)的電力而獲得的報酬，這就是私人利益。而生物質(zhì)發(fā)電除了電力外，還為社會帶來了額外的好處。與傳統(tǒng)的火電相比，它不僅沒有傳統(tǒng)能源污染環(huán)境、消耗資源等危害，還具備可再生性、清潔性等額外的利益。具體而言，一是排放物中含更少的硫和灰，對環(huán)境的污染極低。據(jù)測算，運營1臺2.5萬KW的生物質(zhì)發(fā)電機組，與同類型火電機組相比，每年可減少排放二氧化碳約10萬噸、二氧化硫870噸。二是生物質(zhì)二氧化碳的吸收和排放構(gòu)成自然界碳循環(huán)，可以實現(xiàn)二氧化碳零排放，如前所述，目前我國生物質(zhì)發(fā)電實現(xiàn)的年均碳減排量約為2.18億噸。三是對農(nóng)林廢棄物構(gòu)成無害化處理和資源化利用。此外，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電，還能為當?shù)剞r(nóng)民帶來就業(yè)、收入等扶貧效果。在當前“雙碳”目標和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，其意義更加明顯。與其他可再生能源如光伏、風電相比，它能夠?qū)崿F(xiàn)對被動型生物資源的無害化處理，避免二次污染?？梢?，生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的社會利益，即為自己和他人帶來的利益之和，要遠大于為其自身帶來的利益，這就是所謂的“外部經(jīng)濟”，也即“正外部性”。

生物質(zhì)發(fā)電的私人成本遠大于私人利益。額外的社會利益背后蘊含著不可避免的額外成本，例如農(nóng)林廢棄物的收集、儲運、處理等成本，這些成本是其他能源行業(yè)所不具有的。不同于光伏、風電沒有燃料成本，生物質(zhì)發(fā)電成本中占比較高的恰恰是燃料成本，例如秸稈，實際收購價格已達200～300元/噸。與之對應(yīng)，傳統(tǒng)化石能源發(fā)電的產(chǎn)業(yè)會帶來環(huán)境污染、資源減少等負外部性，卻未承擔與之相應(yīng)的成本，加之產(chǎn)業(yè)發(fā)展極度成熟帶來的規(guī)模效應(yīng)，在自發(fā)運行的市場中，其產(chǎn)品——電力的價格必然低于生物質(zhì)發(fā)電電價。如果生物質(zhì)電按照正常的成本定價，必然因價格過高而導致消費者不會購買。為保障生物質(zhì)發(fā)電電力在市場上正常銷售，其電價必須和更低廉的燃煤電廠的標桿電價相持平，虧本銷售。以山東秸稈發(fā)電的上網(wǎng)電價為例，實際成本在0.65元/千瓦時左右，而脫硫標桿上網(wǎng)電價為0.344元/千瓦時，顯然生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)的私人成本要大于私人利益。

2.電價補貼具備解決正外部性問題的正當性

正外部性導致市場資源配置失當。在自由競爭的條件下，正外部性將導致資源配置偏離帕累托最優(yōu)狀態(tài)，市場這雙“看不見的手”也會失去作用。在正外部性的影響下，生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的私人成本要大于私人利益而小于社會利益。在充分競爭的市場中，“理性經(jīng)濟人”因追求個人利益最大化，加之“搭便車效應(yīng)”，在正外部性中的受益方往往難以通過自發(fā)行為對其成本予以相應(yīng)的補償，在長期虧損的情況下，顯然不會有人從事生物質(zhì)發(fā)電工作。一般而言，正外部性會導致私人活動的水平遠遠低于社會所要求的最優(yōu)水平。然而，如前所述，發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)有其必要性，也是我國實現(xiàn)“雙碳”目標的必要舉措，為了保證其健康快速發(fā)展，國家可通過采取公法的手段，例如稅收優(yōu)惠、財政補貼等方式，對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)進行補償。

由財政進行電價補貼是最常見的做法。以秸稈為例，在使用生物質(zhì)發(fā)電等資源再利用方式之前，秸稈一般直接被露天焚燒或廢棄，浪費了資源，且污染環(huán)境。如果根據(jù)“污染者負擔”的原則，則生物質(zhì)發(fā)電相應(yīng)的成本應(yīng)該由產(chǎn)生農(nóng)林廢棄物的農(nóng)民負擔。然而農(nóng)民本身收入微薄，沒有資本積累，更承擔著保障全國糧食安全的重任，由其負擔污染成本，不具備可操作性和合理性。更好的做法應(yīng)當是根據(jù)“受益者負擔”的原則，讓享受到環(huán)保利益的全體社會，也即通過中央或地方財政來為其“農(nóng)林廢棄物處理成本”支付對價。相較于其他公法手段，“電價補貼”由國家電網(wǎng)公司統(tǒng)一實施，監(jiān)管透明、并網(wǎng)方便、操作性強，是較好的補貼方法。因此，“電價補貼”也可以被看作一種支付轉(zhuǎn)移，借此為生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)進行補償并扶持其發(fā)展，這樣才能達到實質(zhì)平等的效果。

換言之，為生物質(zhì)發(fā)電進行電價補貼是國家可再生能源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要及農(nóng)林廢棄物處理的必要成本的轉(zhuǎn)移。在國際能源正義運動長期發(fā)展的“能源正義”理論中，能源轉(zhuǎn)型的成本與利益之分配被格外重視，外部性理論就是其另一種表述方式。外部性理論解釋了為扶持生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)，為何應(yīng)由國家對其進行電價補貼，也即補貼的正當性所在。

事實上，通過對發(fā)展權(quán)、外部性的梳理，回答了為什么、憑什么要對生物質(zhì)發(fā)電電價進行補貼的原因。之所以必須要重點扶持以生物質(zhì)發(fā)電為代表的新能源行業(yè)，首先是為了追求人類社會的可持續(xù)發(fā)展，其次是為了打破發(fā)達國家以環(huán)保為名制約后發(fā)國家經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的圖謀。之所以采取補貼的方式進行扶持，是出于補償正外部性和踐行能源正義的考量。其政策出發(fā)點在于爭取環(huán)保利益，落腳點在于實現(xiàn)對可再生能源環(huán)保成本和利益的公平分配，因此生物質(zhì)發(fā)電電價補貼的第一屬性是環(huán)保屬性，是不得不為，行之有道的政策。然而，對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)采取電價補貼政策可能引發(fā)他國的國際貿(mào)易救濟行為，產(chǎn)生對該行業(yè)的沖擊，這不得到不讓我們將注意力轉(zhuǎn)向環(huán)保屬性的另一面——國際貿(mào)易屬性。

二、生物質(zhì)發(fā)電電價補貼的國際貿(mào)易屬性

在WTO法律框架下，針對補貼與反補貼的規(guī)定主要分布在《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡稱GATT）、“烏拉圭回合”談判中達成的SCM協(xié)議、國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)議（GATS）以及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中。根據(jù)學界主流觀點，GATT中第6、16條對于補貼與反補貼只進行了原則上的規(guī)定，不具備可操作性；GATT第20條作為補貼的例外條款，但對成員國來說，難以論證補貼措施符合其規(guī)定的“必要措施”的前置條件；GATS針對的是服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，不適用于生物質(zhì)發(fā)電電價補貼；《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對于可豁免補貼的可再生能源規(guī)定的種類十分有限?？傊?，除了SCM協(xié)議外WTO框架下的法律對于補貼的規(guī)定都不足以成為限制電價補貼的制度依據(jù)。因此，對于生物質(zhì)發(fā)電電價補貼的國際貿(mào)易屬性之探析，應(yīng)主要基于SCM協(xié)議進行。

（一）SCM協(xié)議框架下電價補貼合法性分析

在SCM協(xié)議中，有四種關(guān)于“補貼”的定義，即“補貼”“禁止性補貼”“可訴性補貼”以及“不可訴性補貼”。在1994年SCM協(xié)議設(shè)定之初，其第8條中的“不可訴性補貼”這一“綠色補貼規(guī)則”的適用原本為“環(huán)保補貼”設(shè)定了豁免，符合一定規(guī)則的以環(huán)保為目的的補貼可以免受相對國的單方貿(mào)易救濟措施，并直接適用委員會爭端解決機制。然而根據(jù)SCM協(xié)議第31條，該不可訴補貼自WTO生效起有效期為5年，并由委員會在其到期前審議其是否延長適用。2000年，由于各方未能達成一致，不可訴補貼條款遺憾終止，原本的不可訴補貼成為可訴性補貼。在滿足SCM第1條所稱“補貼”的前提下，實際上只有兩種類型：“禁止性補貼”和“可訴性補貼”。

1.構(gòu)成SCM協(xié)議第1條所稱補貼

隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，目前我國對生物質(zhì)發(fā)電的電價補貼所實施的是固定電價制度，即國家通過電力企業(yè)，在一段時間內(nèi)以固定價格購買生物質(zhì)發(fā)電廠電力的制度。根據(jù)SCM協(xié)議第1條第1款，認定是否構(gòu)成補貼應(yīng)當符合“政府財政資助”和“給與優(yōu)惠”兩個條件。

關(guān)于“政府財政資助”，SCM協(xié)議列舉了4類行為，包括：（1）政府資金轉(zhuǎn)移。（2）收入豁免。（3）提供除一般基建外的貨物或購買產(chǎn)品。（4）政府通過私人機構(gòu)實施上述行為。其中容易混淆的是資金轉(zhuǎn)移支持和購買產(chǎn)品這兩類行為。實際上，在我國生物質(zhì)發(fā)電以固定電價制度進行補貼的形式下，這兩類措施都解釋得通。形式上看，政府通過電力企業(yè)向生物質(zhì)發(fā)電廠購買電力，完全符合購買產(chǎn)品的資助形式；實質(zhì)上看，政府通過專項財政安排，通過發(fā)電廠購買電力的方式向生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移了專項資金，也符合資金轉(zhuǎn)移支持的資助形式，且兩者同時適用。因此，電價補貼是完全符合“政府財政資助”條款的。

因此，在同時符合“政府財政資助”和“給與優(yōu)惠”的條件下，生物質(zhì)發(fā)電電價補貼應(yīng)當屬于SCM協(xié)議下所稱的補貼。

2.可能構(gòu)成SCM協(xié)議第3條所稱禁止性補貼

禁止性補貼是指符合SCM協(xié)議第3條規(guī)定的符合以“出口實績”或“進口替代”為條件的補貼。前者是指在法律或事實上以出口實績?yōu)闂l件給與的補貼，后者是指使用以國產(chǎn)貨物而非進口產(chǎn)品為條件進行的補貼。盡管在與生物質(zhì)發(fā)電補貼直接相關(guān)的文件中不存在相關(guān)出口實績補貼或進口替代補貼，然而，在其他規(guī)范性文件中，仍存在構(gòu)成進口替代補貼的風險。在1999年國家計委、科技部出臺的《關(guān)于進一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問題的通知》第五條對利用國產(chǎn)化設(shè)備的可再生能源項目授予了優(yōu)惠措施，使其較使用進口設(shè)備更具貸款政策優(yōu)勢。其中規(guī)定的可再生能源類型就包括“生物質(zhì)能發(fā)電”。據(jù)此，生物質(zhì)能發(fā)電電價補貼不排除構(gòu)成進口替代補貼的可能。

3.可能構(gòu)成SCM協(xié)議所稱可訴性補貼

要構(gòu)成可訴性補貼，除了需要先構(gòu)成SCM協(xié)議第1條所稱的“補貼”外，還需要滿足“專項性”“造成不利影響”“存在因果關(guān)系”三項要求。

“專項性”是指根據(jù)SCM協(xié)議第2條，政府明確將補貼授予特定企業(yè)的，便構(gòu)成專項性。根據(jù)過往DSB判例，特定企業(yè)指的是生產(chǎn)某一類產(chǎn)品的企業(yè)。因生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)中被補貼對象往往是電廠，符合生產(chǎn)某一類產(chǎn)品企業(yè)的標準，因此一般應(yīng)該構(gòu)成專項性?！霸斐刹焕绊憽笔侵父鶕?jù)SCM協(xié)議第5、6條對其他成員方造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害、妨礙得利以及嚴重妨害，其中對于嚴重妨害，第6條進行了專門的解釋?！按嬖谝蚬P(guān)系”顧名思義，即補貼和“不利影響”之間存在因果關(guān)系。若我國對生物質(zhì)發(fā)電廠的補貼給予其在生物質(zhì)發(fā)電設(shè)備市場方面的價格優(yōu)勢，進而使外國生物質(zhì)發(fā)電設(shè)備在我國的市場份額降低，便構(gòu)成了第6條所規(guī)定的“嚴重妨害”，其“因果關(guān)系”的認定也比較容易。因此，電價補貼有較大的可能性構(gòu)成可訴性補貼。

簡言之，在WTO法律框架下分析電價補貼的國際貿(mào)易屬性，可以明顯看出其符合SCM協(xié)議中“補貼”的標準，并有較大可能也構(gòu)成“禁止性補貼”和“可訴性補貼”，這也就是電價補貼的國際貿(mào)易屬性在國際法的具體表現(xiàn)。

（二）國際貿(mào)易屬性與環(huán)保屬性的矛盾難以調(diào)和

1.環(huán)保政策會帶來國際貿(mào)易競爭劣勢

環(huán)保政策導致產(chǎn)品成本增加。在發(fā)達國家的工業(yè)發(fā)展到一定程度時，其國內(nèi)也會面臨著較大的環(huán)保壓力，迫使政府進行補貼未支持環(huán)保措施，對高污染高能耗的產(chǎn)業(yè)進行升級，導致發(fā)達國家國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)品因增加了環(huán)保成本而在國際貿(mào)易中處于不利地位。

單邊貿(mào)易保護主義不具有合法性。為了彌補環(huán)保成本增加帶來的競爭劣勢，有的國家會對進口的同類產(chǎn)品設(shè)置一定的環(huán)保標準，不達標則不允許進入國內(nèi)市場或者需要征收更多關(guān)稅，以期實現(xiàn)產(chǎn)品在本國的“貿(mào)易平等”，這實際上是一種單邊貿(mào)易保護主義。以美國為例，國會在1990年修改《清潔空氣法》以后，為減少空氣污染，美國環(huán)保局于1994年發(fā)出“最低清潔要求”的規(guī)定，對外國生產(chǎn)商的汽油標準作出了更嚴格的要求，引發(fā)了巴西、委內(nèi)瑞拉等發(fā)展中國家嚴重不滿并提起了WTO首宗涉環(huán)境的貿(mào)易爭端案例《修訂汽油標準案》，控告美國違反最惠國待遇原則和國民待遇原則。美國引用GATT第20條一般例外條款作為抗辯理由，但是由于其無法證明其政策手段和環(huán)保目的之間的“必要性”，最終以敗訴而告終。美國通過單邊貿(mào)易保護措施對其他國家征收碳關(guān)稅，希望在維持本國環(huán)保利益的同時又保證“公平貿(mào)易”，彌補其競爭劣勢，實則是對貿(mào)易自由的侵害。故而，環(huán)保政策一般不可避免地會帶來國際貿(mào)易中的競爭劣勢。

2.貿(mào)易保護會提高環(huán)保成本

隨著后發(fā)國家加大在環(huán)保政策方面的投入，有可能實現(xiàn)在新能源行業(yè)的換道超車，趕超發(fā)達國家，發(fā)達國家在面對外國補貼進口的產(chǎn)品是否采取反補貼等貿(mào)易保護措施，會導致不同的后果。如果任由其在國內(nèi)銷售，則可能因外國補貼丟失相關(guān)產(chǎn)品的市場份額，損害本國相關(guān)行業(yè)的利益；而如果對其采取貿(mào)易救濟措施，則可能阻礙先進技術(shù)或產(chǎn)品的進入，增大環(huán)保的成本。正如印尼棕櫚油協(xié)會會長哈桑在歐盟棕櫚作物生物燃料案中所評論的，歐盟禁用棕櫚油生物燃料的措施是為了保護其本土的生物燃料商，形成貿(mào)易壁壘，減少競爭劣勢，而非出于環(huán)保目的。實質(zhì)上，棄用明顯更為成熟的棕櫚油生物燃料，進而扶植不具備市場優(yōu)勢的本土生物燃料，顯然增加了環(huán)保成本。國際社會曾出現(xiàn)許多經(jīng)典案例，如加拿大可再生能源案、秘魯-阿根廷生物柴油傾銷反補貼案等，充分證明了補貼的環(huán)保屬性和國際貿(mào)易屬性難以兩全其美。

通過對電價補貼的環(huán)保屬性和國際貿(mào)易屬性進行梳理，不難發(fā)現(xiàn)，誠然，國際貿(mào)易補貼糾紛多發(fā)的原因可能來自多個方面，如先發(fā)國家的貿(mào)易保護主義，但歸根結(jié)底，問題的根源還在于電價補貼本身具有的雙重屬性。

三、為電價補貼爭取空間的雙重策略

在電價補貼的環(huán)保屬性和國際貿(mào)易屬性矛盾難以調(diào)和的情況下，有必要側(cè)重于保護一方的價值。盡管補貼可能帶來國際貿(mào)易中表面上的一些不公平，然而從環(huán)境保護目的出發(fā)，補貼更具備必要性和正當性，在當前降低碳排放、促進可再生能源發(fā)展的國際背景下，應(yīng)當傾向于支持補貼的環(huán)保屬性，減少對補貼的貿(mào)易制裁。早在2007年DSB上訴機構(gòu)“巴西翻新輪胎案”的報告中便顯示出這種傾向。盡管將輪胎翻新可以延長其使用壽命，然而在大多數(shù)情況下輪胎只能翻新一次，由于廢棄輪胎具有不可降解性，因而進口翻新輪胎的目的國將面臨處理廢棄輪胎帶來的環(huán)境污染問題與瘧疾、黃熱病疫情等次生災害。為了解決這一嚴重的環(huán)境問題，巴西向歐共體進口翻新輪胎發(fā)出禁令，并在面臨DSB調(diào)查時引用GATT第20條“為保護人民、動植物生命健康所必須”之條款為自己辯護，得到了專家組的支持。作為典型的將環(huán)境保護利益置于國際貿(mào)易利益之上的案例，該案可以為如何對待電價補貼提供借鑒和指引，也即，應(yīng)當更加側(cè)重保護環(huán)境利益和人民的生存發(fā)展權(quán)利。從我國角度出發(fā)，應(yīng)從國內(nèi)法和國際法層面為電價補貼爭取存在空間，為綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級作出戰(zhàn)略貢獻。

（一）國內(nèi)法層面：避免電價補貼構(gòu)成SCM協(xié)議中的補貼情形

1.加強政策合規(guī)性

首先，拓寬補貼來源渠道。在財政資金和生物質(zhì)發(fā)電附加收入之外增加新的補貼資金來源。例如可以向化石能源行業(yè)增收生態(tài)稅，并將所收資金向可再生能源行業(yè)轉(zhuǎn)移支付，彌補外部性造成的市場資源分配效率不足問題。再如，可以拓寬非政府的資金來源，通過股權(quán)激勵等利益分配措施動員社會力量對可再生能源行業(yè)進行投資。補貼資金來源中非政府資金的增多，可以減少電價補貼構(gòu)成SCM協(xié)議第1條規(guī)定的“補貼”的程度。

其次，避免使用禁止性補貼。自2010年中國風力發(fā)電設(shè)施案以來，我國已經(jīng)對涉及出口實績、進口替代的補貼政策進行了合規(guī)性清理，但是目前仍有部分法規(guī)涉及支持國有成分，例如前文述及的《關(guān)于進一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問題的通知》，有涉及進口替代補貼的風險，應(yīng)當慎重對結(jié)。

最后，避免構(gòu)成可訴性補貼。可訴性補貼的構(gòu)成必須包括專項性，即避免將補貼專門授予特定企業(yè)。通過引入競爭程序，給與所有企業(yè)爭取補貼的平等競爭機會，可以避免構(gòu)成專項性，避免構(gòu)成可訴性補貼。

2.促進生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)健康發(fā)展，盡早實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)市場化

補貼往往發(fā)生在新生行業(yè)或者行業(yè)初期，在外部性理論下生物質(zhì)發(fā)電電價補貼有其正當性；并且從法社會學視角來看，對其進行扶持有助于降低成本、提高競爭力，促進行業(yè)快速發(fā)展。然而一味補貼終究不是長久之計，回顧光伏風電行業(yè)，長期補貼不僅導致了騙補和權(quán)力尋租的亂象，滋長了企業(yè)的惰性，過度的財政刺激還會導致產(chǎn)能過剩，催生無效產(chǎn)能。有數(shù)據(jù)顯示，2016年我國西北五省棄光率達19.81%，甘肅省棄光率達30.45%。

因此在補貼措施上，應(yīng)當盡量引導促進生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，降低成本；通過熱電聯(lián)產(chǎn)的方式增加盈利能力；以收定支，控制總額，逐步退補，優(yōu)勝劣汰，淘汰過剩產(chǎn)能，這也是2021年最新的生物質(zhì)發(fā)電項目補貼政策所體現(xiàn)出的思路。

2021年6月，我國光伏風電實現(xiàn)平價上網(wǎng)，補貼的取消意味著行業(yè)完全實現(xiàn)市場化，意味著在光伏風電行業(yè)，我國已取得世界領(lǐng)先地位，達到環(huán)保利益和世界貿(mào)易利益的雙豐收，從根本上解決了兩者間的矛盾。而這也正是我們所期許的生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的未來。

（二）國際法層面：尋求協(xié)議中的補貼豁免

短期內(nèi)向內(nèi)求解不可能快速緩解電價補貼雙重性的矛盾，因此，應(yīng)當在把握“一帶一路”倡議和區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）生效等重大機遇的情況下，積極尋求國際法層面的制度支持。

1.在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中通過多方談判豁免一定的環(huán)境補貼

參照《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的“綠箱”支持措施，對在事實上很難對貿(mào)易的另一方產(chǎn)生扭曲效果的環(huán)保補貼進行豁免，例如與環(huán)保計劃相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施工程補貼。我國應(yīng)在“一帶一路”倡議和RCEP貿(mào)易圈發(fā)揮更多主觀能動性，通過多邊協(xié)議的方式同各方一道為平衡環(huán)境利益和國際貿(mào)易利益作出區(qū)域性貢獻。

2.參照GATT第20條為SCM協(xié)議設(shè)定環(huán)境補貼豁免

GATT第20條作為補貼的例外條款，包含了對環(huán)保補貼的豁免，但由于其存在一定的問題而難以適用。應(yīng)該針對GATT第20條對手段和目的之間“為保護環(huán)境所必須的”程度進行厘定，明確GATT第20條豁免的范圍?？梢酝ㄟ^WTO部長級會議，提出在完善GATT第20條的基礎(chǔ)上對其進行參考，為SCM協(xié)議設(shè)定一定程度上環(huán)境補貼的豁免，若成員符合豁免要求，則應(yīng)判定不違反SCM協(xié)議之義務(wù)，為各成員國各自促進能源轉(zhuǎn)型與互相之間公平貿(mào)易設(shè)置一定的緩沖空間。