地方人大述職評議監(jiān)督的思考探討和展望

□ 莊澤林

按照發(fā)展全過程人民民主的要求，推進(jìn)述職評議全流程的機(jī)制創(chuàng)新與程序優(yōu)化，注重體系化的制度構(gòu)建，注重做好紀(jì)法銜接、法法銜接，在法治軌道上切實把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為地方治理效能。

述職評議是地方人大及其常委會通過聽取“一府一委兩院”國家機(jī)關(guān)工作人員述職，并由常委會組成人員或一定數(shù)量的人大代表對其履職情況進(jìn)行評議，督促其依法履職的一種監(jiān)督形式。這種人大監(jiān)督形式，深刻蘊(yùn)含人民當(dāng)家作主的社會主義民主邏輯，鮮明體現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)工作人員開展任后監(jiān)督的性質(zhì)和特點。述職評議出現(xiàn)以來，理論界、實務(wù)界對其合法性、正當(dāng)性、必要性、有效性等存在不同理解，使之成為一種有爭議的監(jiān)督形式。

一、述職評議的發(fā)展歷程

述職評議肇始于20 世紀(jì)80 年代初，由地方人大常委會率先探索，90 年代得到迅速發(fā)展，2006 年以后曾一度停滯，近年來在一些地方人大又有新的進(jìn)展。

1982年，黑龍江省肇源縣人大常委會首次組織人大代表對縣人大常委會任命的“一府兩院”工作人員進(jìn)行評議。根據(jù)1987 年黨的十三大報告提出的“實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督”的要求，一些地方人大探索把代表評議轉(zhuǎn)化為人大常委會層面的述職評議，評議聚焦點從“管事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苋恕薄?988 年，浙江省杭州市下城區(qū)人大常委會對其任命的干部進(jìn)行述職評議。1989 年，湖南省益陽縣人大常委會開展對縣財政局、糧食局等部門主要負(fù)責(zé)人的述職評議。

20 世紀(jì)90 年代，山西、陜西、江西、安徽等多地頒布了述職評議條例，述職評議工作在各地迅速鋪開。1994 年，述職評議及工作評議延伸到絕大部分縣級人大。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)時全國20 個省級人大常委會開展對省級或廳（局）領(lǐng)導(dǎo)的述職評議。述職評議工作也多次寫入全國人大常委會工作報告，2002 年3 月，第九屆全國人民代表大會第五次會議的常委會工作報告對包括述職評議在內(nèi)的地方人大監(jiān)督探索實踐進(jìn)行了肯定。

2006 年8 月，作為規(guī)范和保障各級人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)的專門法律的監(jiān)督法出臺后，述職評議沒有納入法定的監(jiān)督方式，述職評議工作一度停滯。

黨的十八大以來，一些地方人大常委會深化拓展述職評議工作。2014 年，安徽省人大常委會制定“一府兩院”工作人員任前審查和任后監(jiān)督的規(guī)定，要求省政府秘書長、組成部門主要負(fù)責(zé)人，省法院副院長、審判委員會委員，省檢察院副檢察長、檢察委員會委員等定期向省人大常委會述職。從2016 年起，淄博市人大常委會分年度對市法院、檢察院部分法官、檢察官開展履職評議，重點審閱查看評議對象近3 年來主辦案件的案卷，并按“優(yōu)秀”“稱職”“不稱職”確定等次。2017 年，石家莊市教育局、交通運(yùn)輸局等政府部門主要負(fù)責(zé)人向市人大常委會報告履職情況，對于綜合評價“不滿意”票超過30%的負(fù)責(zé)人，人大常委會建議由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談、督促整改。從2019 年起，淮安市淮安區(qū)人大常委會開啟“雙隨機(jī)雙報告”履職監(jiān)督模式，在評議會上隨機(jī)產(chǎn)生測評人員和被測評人員，截至2022年，已對314名員額法官、檢察官開展履職評議。

二、爭論的焦點

作為提升人大監(jiān)督實效的探索和嘗試，各方面圍繞述職評議有無法律依據(jù)，有無作為獨立監(jiān)督形式的必要，與黨管干部原則是否存在沖突，實踐效果和作用發(fā)揮程度等焦點問題，進(jìn)行了深入探討和持續(xù)推進(jìn)。

一種觀點認(rèn)為，監(jiān)督法并未規(guī)定述職評議的監(jiān)督形式，開展述職評議工作缺乏法律依據(jù)。有些地方人大常委會在監(jiān)督法出臺后，明確不再搞述職評議。

另一種觀點認(rèn)為，監(jiān)督法雖然沒有明確規(guī)定述職評議這種監(jiān)督形式，但述職評議符合憲法和有關(guān)法律精神。只要按照人大監(jiān)督的定位和原則有序開展，合法性不存在問題。2008年，江蘇省儀征市十四屆人大常委會二次會議廢止了述職評議辦法，不再搞述職評議工作；2014年，儀征市人大常委會決定重新開展述職評議工作，并制定了述職評議辦法，反映出有些地方人大常委會在此問題上的“搖擺”。

一種觀點認(rèn)為，人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督主要集中在工作上、事情上的監(jiān)督，不應(yīng)涉及對干部個人的評判。監(jiān)督法出臺后，一些輔導(dǎo)讀本或釋義本提出，可以用工作評議代替述職評議，把機(jī)關(guān)干部的有關(guān)工作業(yè)績和存在問題寓于評議工作中。2006 年，北京市人大常委會把以往的述職評議改為專項工作評議，圍繞群眾普遍關(guān)心的熱點問題進(jìn)行工作評議，原有的述職活動不再進(jìn)行。

另一種觀點認(rèn)為，人大常委會開展述職評議是必要的，能夠有效促進(jìn)國家機(jī)關(guān)工作人員依法履職，述職評議與專項工作評議不是相互替代的關(guān)系。自2010 年以來，浙江省臺州市人大常委會對法官、檢察官啟動履職評議，形成“兩官”履職評議操作流程，逐漸在全市范圍內(nèi)推開。從工作實踐看，述職評議剛性較強(qiáng)，對克服形式主義、官僚主義的政治效果比一般工作評議要明顯得多。

一種觀點認(rèn)為，黨管干部是干部工作的基本原則，地方黨委及紀(jì)檢、組織部門每年會對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部開展全覆蓋的述職述廉考核、晉升考核以及黨建工作考核等，人大常委會開展述職評議有蛇足之嫌，還可能逾越黨管干部的原則。

另一種觀點認(rèn)為，人大常委會開展述職評議是對黨的干部管理工作的有益補(bǔ)充，與黨管干部原則并不沖突，有利于黨管干部原則的具體落實和不斷深化。自2017 年開始，深圳市寶安區(qū)人大常委會在區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)下，率先開展干部任后監(jiān)督工作，這一創(chuàng)新做法被評為深圳人大工作創(chuàng)新案例。2019 年，深圳市人大常委會對常委會任命的“一府一委兩院”工作人員，每年抽取20%進(jìn)行述職評議。

有觀點認(rèn)為，一些地方述職評議存在“走過場”，有的評功擺好，有的越俎代庖，述職評議的形式大于內(nèi)容，在耦合能力、治理績效與預(yù)期效果之間存在較大差距。

另有觀點認(rèn)為，述職評議用好了是一種有效的監(jiān)督方式。有的地方人大在進(jìn)行定性評議的基礎(chǔ)上，嘗試把“票決制”滿意度測評方式引入述職評議；有的進(jìn)行無記名測評打分，按照量化測評情況評出不同等次。溫州市蒼南縣人大常委會自2008 年以來，在每屆縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子任期的屆中與屆末專題聽取副縣長工作報告，根據(jù)滿意度測評結(jié)果采用約談、詢問、質(zhì)詢等措施，督促副縣長依法履職。這些探索步子邁得大，治理效能立竿見影。

有的觀點認(rèn)為，述職評議應(yīng)當(dāng)根據(jù)評議結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)人事處理，體現(xiàn)人大監(jiān)督的剛性、權(quán)威性。2003 年，鄭州市二七區(qū)人大常委會會議對所任命的法院、檢察院工作人員127 人進(jìn)行了集中述職評議，根據(jù)投票結(jié)果，有3名法官和1名檢察官所得稱職票數(shù)未達(dá)到常委會組成人員總數(shù)的二分之一，區(qū)人大常委會決定分別撤銷其審判員和檢察員職務(wù)。

有的觀點認(rèn)為，人大常委會根據(jù)投票測評結(jié)果，直接作出人事處理、處罰甚至撤職的決定，逾越國家機(jī)關(guān)之間的分工和權(quán)限，不利于正常的組織人事秩序，影響人事任免的嚴(yán)肅性。如果基于不滿意而非違紀(jì)違法問題就撤職司法官，可能影響司法權(quán)的獨立行使。

三、綜合分析

地方人大創(chuàng)新是整體工作的活力之源?？偟目?，述職評議工作開展40 年來，積累了不少有益經(jīng)驗，取得了一定成效，同時也存在一些問題，仍處在積累經(jīng)驗、不斷完善的過程中。我們要以包容態(tài)度看待，結(jié)合地方治理實踐和基層人民群眾的實際需求，科學(xué)認(rèn)識和把握述職評議對創(chuàng)新地方治理、推進(jìn)基層民主的重要意義，對健全人大監(jiān)督體系、鞏固和發(fā)展人民代表大會制度的功能作用，允許地方人大先行先試與發(fā)展完善。

從社會主義民主發(fā)展邏輯看，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，沒有民主就沒有社會主義的現(xiàn)代化。人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！叭嗣翊泶髸贫鹊闹匾瓌t和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。”這是習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的重大命題。根據(jù)憲法和相關(guān)法律精神，憲法法律明確賦予人大及其常委會選舉或任命“一府一委兩院”國家機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)力，同時賦予對其所選舉或任命的工作人員進(jìn)行監(jiān)督直至罷免、撤職的權(quán)力。按照“人民主權(quán)”和“誰選舉任命、誰監(jiān)督”的現(xiàn)代民主理念，述職評議對“一府一委兩院”工作人員履職情況開展督促糾正，能夠有效把人大監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)、把對“事”監(jiān)督和對“人”監(jiān)督結(jié)合起來，密切地方政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，是公職人員任后監(jiān)督的有力抓手，著力改變“重任命輕監(jiān)督”甚至“只任命不監(jiān)督”現(xiàn)象，彰顯一切國家權(quán)力屬于人民、公權(quán)力都要受到監(jiān)督和制約的現(xiàn)代民主邏輯。

從監(jiān)督法等相關(guān)法律文本和法理分析，在2002年關(guān)于監(jiān)督法草案的說明及2004 年關(guān)于監(jiān)督法草案修改情況的匯報中，明確指出各地述職評議工作仍處于探索階段，在法律中作出統(tǒng)一規(guī)定尚不成熟?？梢钥闯?，監(jiān)督法雖然沒有明確述職評議的法律地位，但其本意并不在于禁止述職評議的探索，而是有待其進(jìn)一步發(fā)展與成熟?，F(xiàn)行監(jiān)督法規(guī)定了聽取和審議專項工作報告、特定問題調(diào)查等7 種法定監(jiān)督形式，其中針對人事監(jiān)督主要有撤職這種剛性形式。人大常委會主動提出的撤職案在實踐中很少。述職評議的介入可以為撤職乃至罷免提供有力民意支撐、有效程序銜接和制度緩沖，進(jìn)一步激活和發(fā)展人事監(jiān)督制度。此外，全國人大組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、監(jiān)察法、公務(wù)員法、法官法、檢察官法、監(jiān)察官法等法律，對國家機(jī)關(guān)工作人員接受人民群眾監(jiān)督作了明確規(guī)定，為開展述職評議提供了法律支持。需要注意的是，伴隨國家監(jiān)察體制改革的深化，即使專職對公職人員秉公用權(quán)等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的監(jiān)察官，也有依法接受人民監(jiān)督、人大監(jiān)督的義務(wù)，確保監(jiān)察與監(jiān)督權(quán)牢牢掌握在黨和人民手中。監(jiān)察法第八條和第九條規(guī)定，國家監(jiān)委和地方各級監(jiān)委的主任由同級人大選舉，副主任、委員由主任提請同級人大常委會任免，并接受人大及其常委會監(jiān)督。監(jiān)察官法第一章總則第七條規(guī)定，監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)自覺接受組織監(jiān)督和民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

從黨管干部原則來看，述職評議與黨委對干部的任免考核并行不悖、相輔相成，有助于黨委對干部的全面考察，更好地服從服務(wù)黨的政治路線。首先，人大述職評議是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，所達(dá)到的目的與黨管干部的根本目的具有一致性，都是為人民選好用好干部，規(guī)范公權(quán)力行為，保障人民群眾合法權(quán)益，防止選人用人的不正之風(fēng)和腐敗問題。其次，述職評議側(cè)重于從人大對其任命的國家機(jī)關(guān)工作人員是否履行法定職責(zé)的角度開展全鏈條監(jiān)督，與黨委全方位、立體式考察考核干部有所不同，但實質(zhì)上“異曲同工”。正確把握人大監(jiān)督的定位、特點和作用，堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，做到既不失職、又不越權(quán)，并與監(jiān)察監(jiān)督等其他監(jiān)督方式貫通協(xié)調(diào)，述職評議就會發(fā)揮更多正向功能，成為黨管干部工作的有益補(bǔ)充。再次，述職評議把由人大選舉、任命的國家機(jī)關(guān)工作人員置于人大評議、人民監(jiān)督之中，有助于拓寬黨組織考察了解干部的渠道和途徑，進(jìn)一步激發(fā)“能者上、平者讓、庸者下”的活力，健全公開透明的干部選拔任用機(jī)制。2015 年6 月，黨中央轉(zhuǎn)發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見，明確提出堅持黨管干部原則與人大依法行使選舉權(quán)任免權(quán)相統(tǒng)一、加強(qiáng)對人大選舉和任命人員的監(jiān)督，為地方人大開展述職評議提供了政策依據(jù)。

四、優(yōu)化制度設(shè)計的考慮

堅持和發(fā)展全過程人民民主，為新時代民主政治建設(shè)提供了科學(xué)指引和根本遵循。習(xí)近平總書記指出：“要繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機(jī)關(guān)各個方面各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來。”按照發(fā)展全過程人民民主的要求，針對述職評議工作的系統(tǒng)化、制度化建設(shè)還比較薄弱的現(xiàn)實問題，在新的起點上更加注重具體的制度體系設(shè)計，更加注重現(xiàn)實的機(jī)制程序和參與實踐，更加注重做好紀(jì)法銜接、法法銜接，全面把握述職評議的定位功能、特點優(yōu)勢、方法步驟及法律效力，推進(jìn)實體性民主與程序化民主的有機(jī)統(tǒng)一，豐富和拓展人民民主的更多實現(xiàn)形式，在法治軌道上更好地把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

人民代表大會及其常委會的監(jiān)督，實行民主集中制原則，堅持集體有權(quán)、個人無權(quán)，其法定監(jiān)督權(quán)力只能由集體行使。人大各專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)可以從工作層面深度參與述職評議，更好發(fā)揮參謀助手和服務(wù)保障等的定位作用。主動邀請部分人大代表和公眾代表旁聽會議和參加討論，擴(kuò)大公民有序政治參與。離開了人大及其常委會這個法定載體，其他任何主體均難以完整準(zhǔn)確行使述職評議的監(jiān)督權(quán)力。

述職評議的對象是由人大及其常委會依法產(chǎn)生，并向人大負(fù)責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員。監(jiān)督對象主要包括同級人民政府組成人員，人民法院院長、副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員和審判員，人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，監(jiān)察委員會主任、副主任、委員。凡屬本級人大及其常委會選舉和任命的對象，都有主動接受人大監(jiān)督的義務(wù)。一般公職人員、公民不能作為評議的對象。

人大監(jiān)督堅持寓支持于監(jiān)督之中，本質(zhì)是一種支持型監(jiān)督。述職評議是代表人民群眾對國家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行履職監(jiān)督，其主要目的在于幫助評議對象認(rèn)識問題、改進(jìn)工作，進(jìn)一步完善深層次的制度機(jī)制，做到“幫忙不添亂、補(bǔ)臺不拆臺”。一般來說，述職評議主要聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的共性問題、典型問題及制度問題，而非干預(yù)“個案”。評議對象須主動配合人大述職評議工作，自覺接受人大評議、人民監(jiān)督，讓一切公權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

人大述職評議的內(nèi)容，主要集中在貫徹執(zhí)行憲法法律及人大決議決定、兌現(xiàn)任前承諾依法履職、自覺接受代表監(jiān)督、辦理代表意見建議、群眾滿意度等方面，重點監(jiān)督干部依法行政、公正司法情況，而非面面俱到的工作總結(jié)，體現(xiàn)人大監(jiān)督的側(cè)重點和針對性，讓人大監(jiān)督更有力度、更具實效。在述職評議工作中，人大常委會一般不能越權(quán)評定干部考核等次，不宜直接作出人事處理決定，應(yīng)當(dāng)把評議意見及測評結(jié)果轉(zhuǎn)交紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門，作為干部任用、考核、問責(zé)、評優(yōu)的重要依據(jù)，督促國家機(jī)關(guān)工作人員正確行使公權(quán)力，加強(qiáng)和改進(jìn)工作，切實破除官僚主義，防治權(quán)力腐敗。

法治是治國理政的基本方式。提升述職評議的法治“含金量”，需要嚴(yán)格遵循憲法及地方組織法等法律的基本精神，銜接現(xiàn)行監(jiān)督法中關(guān)于專項工作報告審議特定問題調(diào)查、撤職案的相關(guān)程序規(guī)定，同時注意把握與第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過的公職人員政務(wù)處分法的法法銜接問題，以及與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例、紀(jì)律處分條例的紀(jì)法銜接問題，做到于法有據(jù)、于理相當(dāng)。在工作流程層面，須以述前、述中、述后的完整程序構(gòu)建全鏈條的監(jiān)督閉環(huán)。在實踐中，走訪調(diào)查、述職評議、整改落實等是必不可少的重要環(huán)節(jié)。注重把走訪調(diào)查作為評議基礎(chǔ)，深入所在單位、基層群眾，從群眾口碑中真實客觀掌握評議對象的工作實績。注重把聽真話、真評議作為評議重點，推進(jìn)過程和結(jié)果的全要素公開透明，多聽工作中存在的問題、少聽歌功頌德，多看目標(biāo)任務(wù)完成情況、少看痕跡管理，以滿意度測評、評議意見落實等剛性方式增強(qiáng)述職評議的嚴(yán)肅性與公信力。注重把加強(qiáng)整改落實作為評議的落腳點，持續(xù)跟蹤問效，依法依規(guī)處理，督促評議對象認(rèn)真整改落實，切實做好結(jié)果反饋的“后半篇文章”。

辦好一切事情，關(guān)鍵在黨。始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅持在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下更好發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，主動爭取同級黨委的重視支持，自覺做到全過程向黨委請示匯報。評議工作前，經(jīng)過同級黨委同意再推進(jìn)，主動邀請同級黨委的相關(guān)部門參加走訪調(diào)查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，遇到重大問題及時請示同級黨委。評議工作中，對人大代表、人民群眾反映集中的評議意見及測評結(jié)果，要及時整理送黨委及有關(guān)部門。對反映的涉嫌違紀(jì)違法的問題線索，依法依規(guī)轉(zhuǎn)交紀(jì)檢機(jī)關(guān)。對評議對象的處理，須報請黨委同意后再啟動法定程序進(jìn)行。健全人大任免權(quán)與黨管干部銜接的制度機(jī)制，全過程向黨委報告，全方位做好與紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門的對接與配合，確保述職評議始終在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行。

結(jié)語

地方人大述職評議自產(chǎn)生以來爭議不斷，但在實踐發(fā)展中展現(xiàn)出茁壯的力量。這種力量歸根結(jié)底來自現(xiàn)代人民主權(quán)理念中的人民當(dāng)家作主以及至高無上、無處不在的人民監(jiān)督。隨著國家監(jiān)察體制改革的深化，作為一般監(jiān)督的人大監(jiān)督與專責(zé)監(jiān)督的監(jiān)察監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，以及相關(guān)的法法銜接、紀(jì)法銜接問題日益凸顯出來。在堅持和發(fā)展全過程人民民主的時代背景下，述職評議能否通過實踐深化、制度優(yōu)化而成熟定型為人大常委會的法定監(jiān)督方式，升級為發(fā)展全過程人民民主的鮮活形式，并發(fā)揮其應(yīng)有的制度功效，值得我們密切關(guān)注其發(fā)展動向。

[1]人民代表大會制度研究所：《地方人大常委會30 年——重大事件回放與點評》，人民日報出版社2010年版。

[2]關(guān)于述職評議的大量案例，主要摘自各地人大常委會的官方網(wǎng)站。

[3]劉兵：《地方人大常委會開展述職評議的若干思考》，http://rd.changde.gov.cn，2018年11月5日。

[4]張春生、席文啟：《關(guān)于述職評議的幾個問題》，載《新視野》2017年第2期。

[5]謝小劍：《公共責(zé)任視野下人大對司法官撤職、罷免制度的完善》，載《公民與法》2013年第10期。

[6]習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載《求是》2019年第18期。

[7]習(xí)近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載《求是》2022年第5期。