城市化背景下的中國農(nóng)村義務(wù)教育:變遷、困境與對策

謝 剛 史清華

(上海交通大學(xué) 安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200030)

0 引言

在城市化大背景下，探討如何進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展、提高農(nóng)村人口的教育程度、改善農(nóng)村居民的收入和福利水平，對于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕，具有重要意義。

1 變遷

1.1 農(nóng)村義務(wù)教育需求的變化

1.1.1需求總量下降

自20世紀(jì)90年代末以來，中國農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)齡人口數(shù)呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢。基于人口普查數(shù)據(jù)的計(jì)算結(jié)果，從2000年至2010年，中國農(nóng)村地區(qū)小學(xué)學(xué)齡兒童(6～12歲)的數(shù)量由1.25億下降至0.77億，減少了38.4%；初中學(xué)齡兒童(13～15歲)的數(shù)量由0.58億下降至0.38億，減少了34.5%(圖1)。農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡兒童數(shù)量的下降主要?dú)w因于以下幾方面：第一，計(jì)劃生育政策的影響。中國政府于20世紀(jì)80年代開始在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施計(jì)劃生育政策，政策效果在90年代開始顯現(xiàn)。第二，農(nóng)村人口的大量外遷。在快速城市化的過程中，大量農(nóng)村勞動力遷移至城市地區(qū)務(wù)工，部分農(nóng)村兒童跟隨父母一起遷移至城市地區(qū)上學(xué)。第三，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化推進(jìn)，農(nóng)村居民的生育意愿也逐步下降，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村地區(qū)人口出生率的下降。農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡兒童數(shù)量的下降，使得農(nóng)村義務(wù)教育的需求總量減少。

圖1 中國農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)齡兒童數(shù)量

1.1.2需求結(jié)構(gòu)變化

中國農(nóng)村義務(wù)教育需求結(jié)構(gòu)的變化主要體現(xiàn)為農(nóng)村家庭對于高質(zhì)量學(xué)校需求的增加。過去幾十年間，農(nóng)村家庭的教育決策發(fā)生了巨大的變化。1986年《義務(wù)教育法》實(shí)施之前，農(nóng)村家庭普遍缺乏投資教育的積極性，因此農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡兒童的輟學(xué)率很高；1986年《義務(wù)教育法》的實(shí)施，保障了每個(gè)學(xué)齡兒童接受九年義務(wù)教育的權(quán)利，顯著降低了農(nóng)村學(xué)齡兒童的輟學(xué)率；現(xiàn)如今，農(nóng)村地區(qū)的家長不僅讓孩子有學(xué)上，還努力爭取讓孩子能在高質(zhì)量的學(xué)校接受義務(wù)教育。“擇校熱”現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在城市地區(qū)，在農(nóng)村也屢見不鮮。一方面，可能是農(nóng)村家庭開始意識到教育的高回報(bào)。通過接受良好的基礎(chǔ)教育，孩子能夠有機(jī)會接受高等教育，從而獲得更高的收入和更舒適的工作環(huán)境。另一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化過程中，農(nóng)村居民的收入不斷提高，使得家庭可以將更多的資源投資于孩子的教育。然而，鄉(xiāng)村學(xué)校往往教育質(zhì)量差，無法滿足農(nóng)村家庭的教育需求。因此，相對富裕的農(nóng)村家庭普遍會選擇在當(dāng)?shù)氐目h城租房或者購房，并安排專人陪讀。這使得鄉(xiāng)村學(xué)校因無人就讀而出現(xiàn)小規(guī)模學(xué)校，而城市和縣城的學(xué)校則人滿為患，出現(xiàn)大班額問題(鄔志輝, 2021)。

1.2 農(nóng)村義務(wù)教育供給的變化

1.2.1供給主體的變化

中共中央1985年5月27日發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》明確規(guī)定：“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育?！本唧w地，實(shí)行在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、地方負(fù)責(zé)、分級管理的體制。其中，縣級政府負(fù)責(zé)制定全縣教育總體發(fā)展規(guī)劃和全縣基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌措；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立管理教育的機(jī)構(gòu)，籌措并管好用好本鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)；村集體組織在實(shí)施義務(wù)教育過程中承擔(dān)著解決危房、改善辦學(xué)條件、提高教師待遇、籌措解決民辦教師的工資、管好學(xué)校財(cái)產(chǎn)、維護(hù)學(xué)校權(quán)益、動員適齡兒童入學(xué)、參與監(jiān)督學(xué)校工作等方面的職責(zé)。在縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)的體制下，鄉(xiāng)、村兩級組織主要負(fù)責(zé)承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)。這種過低的投入重心，在一定時(shí)期內(nèi)，調(diào)動了地方各級政府和人民群眾辦教育的積極性，給農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展帶來了生機(jī)和活力，即“人民教育人民辦”。然而，自1994年分稅制改革開始后，農(nóng)村地區(qū)也發(fā)生了一系列稅費(fèi)改革。在財(cái)政收入向上集中、財(cái)政支出分配傾向于城市的背景下，農(nóng)村義務(wù)教育投入給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來的壓力越來越大，給農(nóng)民帶來的教育負(fù)擔(dān)越來越重。這不僅影響到農(nóng)村學(xué)校的正常運(yùn)行，譬如經(jīng)常拖欠教師工資等，還嚴(yán)重影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

2001年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中明確規(guī)定：“進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制?！弊源?，中國農(nóng)村義務(wù)教育投入從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕烧袚?dān)，即“人民教育政府辦”，政府的責(zé)任由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙钥h為主”。以縣級政府為主的管理體制，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，減輕了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)，使得農(nóng)村教師工資得以保障，有助于提升農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。

教育公平是教育發(fā)展中非常重要的問題。中央政府在緩解地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的教育不平等問題中扮演著重要角色。2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中要求：“堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)教育公平。堅(jiān)持公共教育資源向農(nóng)村、中西部地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，推動公共教育協(xié)調(diào)發(fā)展?！?006年開始，中央政府開始向農(nóng)村義務(wù)教育階段(小學(xué)和初中)的貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書、免除雜費(fèi)，并給寄宿生補(bǔ)助一定生活費(fèi)的資助政策(“兩免一補(bǔ)”)。此外，中央政府還實(shí)施了一系列針對中西部地區(qū)的“特崗計(jì)劃”“西部計(jì)劃”“三支一扶”政策措施，逐步解決農(nóng)村學(xué)校師資總量不足和結(jié)構(gòu)不合理等問題，提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。這些政策的實(shí)施，減輕了農(nóng)村家庭的教育負(fù)擔(dān)，有效提高了中西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)校的教育質(zhì)量。

1.2.2供給方式的變化

中國農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校分布是一種相對分散的布局方式。直到21世紀(jì)初，一直都是“村村有小學(xué)，鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦初中”格局。然而，學(xué)齡兒童數(shù)量的大幅下降，使得農(nóng)村學(xué)校普遍出現(xiàn)教育資源利用效率低、資源分配不均和教育質(zhì)量差等問題。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和提高教育質(zhì)量，2001年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，要求“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局”。此后，地方政府開始大規(guī)模地撤并農(nóng)村學(xué)校，大量的農(nóng)村學(xué)校被關(guān)閉或被合并至中心學(xué)校，即“撤點(diǎn)并校”改革。如圖2所示，中國農(nóng)村地區(qū)的完全小學(xué)、小學(xué)教學(xué)點(diǎn)和初中學(xué)校的數(shù)量均大幅下降。農(nóng)村學(xué)校被關(guān)閉或被合并后，農(nóng)村學(xué)生需前往縣鎮(zhèn)或城市地區(qū)的中心學(xué)校就讀。農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的布局調(diào)整改革通過對教育資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)，節(jié)約教育開支的同時(shí)，改善了農(nóng)村學(xué)校的教育質(zhì)量，對農(nóng)村學(xué)生長期的人力資本積累產(chǎn)生了積極影響(梁超和王素素，2020；Xie & Zhang, 2022a)。

圖2 中國義務(wù)教育學(xué)校的數(shù)量

2 困境

2.1 農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量不高

當(dāng)前中國農(nóng)村義務(wù)教育面臨的困境之一是學(xué)校教育質(zhì)量不高。一方面，農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍的學(xué)歷整體不高，農(nóng)村教師第一學(xué)歷以中師為主，多為民辦教師轉(zhuǎn)正或者代課教師。如圖3所示，2015年，農(nóng)村小學(xué)和初中教師擁有本科及以上學(xué)歷的比例分別為37.9%和77.1%。雖然該比例呈現(xiàn)逐年上升趨勢，卻遠(yuǎn)低于城市、縣鎮(zhèn)和全國平均水平。尤其是農(nóng)村小學(xué)教師隊(duì)伍質(zhì)量，城鄉(xiāng)之間差距更為明顯。由于條件艱苦、教師待遇低，農(nóng)村學(xué)校很難吸引到高質(zhì)量的師資。此外，農(nóng)村學(xué)校還面臨教師資源流失的問題。年輕、優(yōu)秀的中小學(xué)教師在農(nóng)村和城市之間不斷地單向流動：從村到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到縣、縣到市、非重點(diǎn)到重點(diǎn)學(xué)校。另一方面，農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量不高還表現(xiàn)為學(xué)科單一、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理等。農(nóng)村學(xué)校普遍開設(shè)的課程只有語文、數(shù)學(xué)等主科。由于缺乏專業(yè)教師，其他課程在很多學(xué)校并未開設(shè)，或由主科教師兼任這些課程的教學(xué)。

圖3 教師擁有本科及以上學(xué)歷的比例

2.2 農(nóng)村義務(wù)教育投入不足

中國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的另一困境是教育投入不足。教育投入向高等教育和非義務(wù)教育傾斜，而義務(wù)教育階段的投入又向城市傾斜，使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊張(王德文, 2003)。一方面的原因是地方政府教育投入能力有限。分稅制改革使得地方政府財(cái)政收入大幅下降。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，使得地方政府面臨教育財(cái)政壓力。另一方面的原因是地方政府普遍缺乏教育投入的積極性。首先，地方政府官員面臨上級政府的考核壓力，而考核的主要指標(biāo)是GDP增長和稅收收入。地方官員的任期一般為3～5年。在晉升激勵(lì)下，官員往往更傾向于將有限的資源投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，以實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的快速經(jīng)濟(jì)增長(周黎安, 2007；喬寶云等, 2005)。其次，由于農(nóng)村人口大規(guī)模地跨地區(qū)遷移，使得地方政府的教育支出存在外部性問題(Xie & Zhang, 2022a)。農(nóng)村居民普遍只擁有高中及以下的教育水平，他們往往在戶口所在地接受基礎(chǔ)教育。然而，當(dāng)他們接受完教育后卻遷移至北京、上海、廣州等大城市或者沿海省份就業(yè)，這嚴(yán)重打擊了其戶口所在地地方政府投資教育的積極性。為了改善地方政府教育投入積極性不高的狀況，1985年中央政府發(fā)布的《教育體制改革決定》規(guī)定，中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財(cái)政性經(jīng)常收入的增長，在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(“兩個(gè)增長”)。然而，中國農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的問題卻一直未從根本上得到解決。

2.3 教育不平等現(xiàn)象突出

首先，農(nóng)村義務(wù)教育的不平等嚴(yán)重制約著中國農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展。一方面，如前所述，農(nóng)村學(xué)校的教育質(zhì)量與城市學(xué)校之間存在著很大的差距。另一方面，地區(qū)之間義務(wù)教育學(xué)校教育質(zhì)量差異也非常明顯。中西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)校的教育質(zhì)量明顯低于東部地區(qū)學(xué)校。東部地區(qū)學(xué)校投入多、教師待遇好，更容易吸引年輕、優(yōu)秀的教師資源。雖然中央政府實(shí)施了“特崗計(jì)劃”“西部計(jì)劃”“三支一扶”等政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生前往中西部從事農(nóng)村義務(wù)教育工作，提升了中西部農(nóng)村學(xué)校的師資水平，但中西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師質(zhì)量仍明顯低于東部地區(qū)。

其次，農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部也存在教育不平等的現(xiàn)象。一方面，家庭條件較好的孩子普遍遷移至縣城地區(qū)高質(zhì)量的學(xué)校上學(xué)，而家庭條件不好的孩子和留守兒童則只能留在鄉(xiāng)村學(xué)校就讀。隨著農(nóng)村學(xué)齡兒童越來越少，由于缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)，地方政府更加不愿意在鄉(xiāng)村學(xué)校進(jìn)行教育投入。這導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)不同家庭背景的孩子之間存在義務(wù)教育不平等。另一方面，“撤點(diǎn)并?！备淖兞宿r(nóng)村學(xué)校的空間布局和農(nóng)村學(xué)生的入學(xué)方式，使得學(xué)生上學(xué)距離明顯增加，給農(nóng)村學(xué)生上學(xué)帶來很大不便，甚至導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育階段輟學(xué)率的上升，尤其是對女生、貧困家庭和偏遠(yuǎn)落后地區(qū)孩子的負(fù)面影響更大(Hannum et al., 2021; Xie & Zhang, 2022b)。

最后，義務(wù)教育的不平等還存在于農(nóng)村流動兒童與城市地區(qū)兒童之間。這種不平等現(xiàn)象主要是由戶籍制度所導(dǎo)致的。在戶籍制度的限制下，農(nóng)村孩子雖然隨父母遷移至其就業(yè)的城市，但由于沒有當(dāng)?shù)貞艨?，農(nóng)村流動兒童無法進(jìn)入城市公立學(xué)校上學(xué)。他們往往只能選擇去費(fèi)用較高的私立學(xué)校或者教育質(zhì)量較差的移民學(xué)校就讀。

2.4 農(nóng)村家庭義務(wù)教育成本高

在實(shí)施“撤點(diǎn)并校”政策過程中，地方政府沒有為農(nóng)村地區(qū)學(xué)生提供充足的配套公共服務(wù)設(shè)施，例如校車等。這導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)生不得不選擇在學(xué)校寄宿，而農(nóng)村寄宿學(xué)校安全、衛(wèi)生、管理等方面凸現(xiàn)很多問題, 嚴(yán)重影響學(xué)生身心健康(龐麗娟, 2006; 范先佐和郭清揚(yáng), 2009)。特別是對小學(xué)生來說，低齡寄宿對其長期的人力資本積累具有負(fù)面影響(侯海波等, 2018)。因此，農(nóng)村家庭普遍選擇在縣鎮(zhèn)或城市地區(qū)租房或者購房，并安排專人(一般是孩子的母親)陪讀(Xie & Zhang, 2021)?！俺伏c(diǎn)并?！闭唢@著增加了家庭學(xué)生義務(wù)教育階段的教育成本，影響農(nóng)村家庭福利水平(Cai et al., 2017)。

3 對策

3.1 保障農(nóng)村義務(wù)教育投入，提高農(nóng)村學(xué)校教師質(zhì)量

在城市化背景下，雖然未來一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡兒童數(shù)量還會繼續(xù)減少，向農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行教育投入往往會因?yàn)槿狈σ?guī)模經(jīng)濟(jì)而導(dǎo)致教育資源利用效率不高，但在未來一定時(shí)期內(nèi)仍應(yīng)繼續(xù)保障對農(nóng)村地區(qū)的教育投入，特別是中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校。這既是考慮到社會公平問題，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本要求。一方面，應(yīng)大力改善農(nóng)村學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施，改善教師的辦公和生活條件，提高農(nóng)村學(xué)校教師的待遇，吸引年輕、優(yōu)秀的教師前往農(nóng)村學(xué)校任教。另一方面，加大對農(nóng)村地區(qū)教師的培訓(xùn)力度，提高農(nóng)村教師的教學(xué)技能，改善農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。

3.2 完善義務(wù)教育投入機(jī)制，將義務(wù)教育支出責(zé)任向上適度集中

考慮到地方政府教育的投入財(cái)政能力有限、積極性不高和教育支出的外部性問題，可以嘗試在現(xiàn)行體制下，加大省級和中央財(cái)政對于農(nóng)村義務(wù)教育的支出責(zé)任。一方面，推動義務(wù)教育財(cái)政體制改革，建立“經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的義務(wù)教育辦學(xué)體制，有助于降低城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間的不平等程度(趙力濤等, 2015)。另一方面，中央政府應(yīng)嘗試建立規(guī)范的農(nóng)村義務(wù)教育公共投入財(cái)政專項(xiàng)撥款制度，并充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用,進(jìn)一步加大對落后農(nóng)村地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，緩解義務(wù)教育公共支出不足和不平等的問題。

3.3 推進(jìn)戶籍制度改革，保障農(nóng)村學(xué)生在城市地區(qū)的受教育權(quán)利

流動兒童和留守兒童的教育問題是城市化過程中無法回避的社會問題。為解決流動兒童和留守兒童的教育問題，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革，逐步落實(shí)放寬戶口遷移政策，推動基本公共服務(wù)供給由注重機(jī)構(gòu)行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉(zhuǎn)變，以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，讓更多農(nóng)村留守兒童隨父母進(jìn)城接受教育。2008年7月的國務(wù)院常務(wù)會議提出了“兩個(gè)為主”，即進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育以流入地為主、公辦學(xué)校為主的解決辦法。農(nóng)村人口流入地政府應(yīng)積極推行和落實(shí)“兩個(gè)為主”，將隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇。

3.4 推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民工本地就業(yè)、創(chuàng)業(yè)

2010年之后，中國農(nóng)村勞動力跨縣遷移的比例開始下降，農(nóng)村勞動力開始回流(Xie & Zhang, 2022a)。與此相對應(yīng)，農(nóng)村學(xué)生跟隨父母遷移至本縣城接受義務(wù)教育的比例將會逐步上升。這是因?yàn)檗r(nóng)村學(xué)生在本縣的受教育成本和入學(xué)門檻相對于大城市來說較低，農(nóng)村家庭舉家遷移甚至落戶至本縣城的成本更低。因此，應(yīng)大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)；大力開展適合農(nóng)民工就業(yè)的技能培訓(xùn)和新職業(yè)新業(yè)態(tài)培訓(xùn)，落實(shí)各類農(nóng)民工穩(wěn)崗就業(yè)政策，促進(jìn)農(nóng)民就地就近就業(yè)，并為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供政策支持?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅有利于提高農(nóng)村居民本地就業(yè)的收入，減輕農(nóng)村家庭義務(wù)教育的壓力，還有助于解決留守兒童和流動兒童的教育問題。