野生動物禁食的法律限度與規(guī)制路徑

鄢德奎

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

2020年2月24日全國人大常委會表決通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》)，要求全面禁止食用包括人工繁育、人工飼養(yǎng)在內(nèi)的國家保護(hù)的陸生野生動物。其實，對于從茹毛飲血階段走過來的人類來說，從高脂飲食(格陵蘭島的因紐特人主要以海豹脂肪層為生)到高蛋白質(zhì)飲食(非洲瑪薩伊部落人以牛血、肉類和奶為食)，野生動物一直是人類生存的重要食物來源[1]。那么，野生動物禁食能否達(dá)到切實保障人民群眾生命健康安全的目的？若禁食野生動物有其正當(dāng)性，野生動物禁食范圍有無邊界，是否有必要“全面”禁食，以至于連野生動物人工養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)也一并禁止？禁食野生動物制度如何有效落實？如若無法回應(yīng)諸如此類的質(zhì)疑，禁食野生動物將只是“文本中的法”，無法付諸實施。因此，本文在回應(yīng)全面禁食野生動物質(zhì)疑的基礎(chǔ)上，證成禁食野生動物制度的正當(dāng)性，并從生物安全和生態(tài)安全的視角確立全面禁食野生動物的限度與實施路徑，以期能為禁食野生動物制度的有效施行提供參考。

一、全面禁食野生動物的立法爭議

禁食野生動物的提議并非最近才有，而是伴隨著《野生動物保護(hù)法》修法始終。自1988年制定頒布以來，《野生動物保護(hù)法》歷經(jīng)3次修正和1次修訂，關(guān)于反對野生動物開發(fā)利用的意見從未缺席。早在2003年，就有學(xué)者提出全面禁食野生動物，但全面禁食野生動物的建議一直未被采納[2]。雖然《決定》明確了全面禁食野生動物制度，但是對生物安全(公共利益)構(gòu)成風(fēng)險的食用野生動物行為(個人權(quán)利)是否應(yīng)當(dāng)被立法全面禁止，仍存有爭議。因此，為了確保全面禁食野生動物制度能夠順利入法，有必要對全面禁食野生動物的相關(guān)疑慮進(jìn)行梳理分析。

1.全面禁食野生動物的立法目的

《野生動物保護(hù)法》(2018)第2條將“野生動物”界定為“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”。其中，“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物”涵蓋了國家和地方重點保護(hù)野生動物，認(rèn)定依據(jù)為《國家重點保護(hù)野生動物名錄》(簡稱《國家保護(hù)名錄》)和各省級人民政府出臺的《地方重點保護(hù)野生動物名錄》(簡稱《地方保護(hù)名錄》)；“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”俗稱“‘三有’動物”，認(rèn)定依據(jù)為《國家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄》(簡稱《三有名錄》)。根據(jù)《野生動物保護(hù)法》(2018)第30條規(guī)定，實行分級分類禁食制度，野生動物禁食對象主要是“國家重點保護(hù)的野生動物”和無合法來源證明的“非國家重點保護(hù)野生動物”。具體而言，《國家保護(hù)名錄》中所列的野生動物采用“全面禁食+特別許可”的模式，除了科學(xué)研究等特許例外情況外，一律不得獵捕、出售、購買、利用；《地方保護(hù)名錄》《三有名錄》中所列的野生動物采用“限制禁食+行政許可”的模式，只有在無狩獵和進(jìn)出口等合法來源證明的情況下禁食[3]。對于私主體而言，法無禁止即可為。上述野生動物分級分類禁食制度導(dǎo)致了許多具有潛在生物安全風(fēng)險的“野生動物”不在上述名錄之內(nèi)，如蝙蝠。為此，在《野生動物保護(hù)法》(2018)修訂之前，《決定》在現(xiàn)有野生動物禁食規(guī)范基礎(chǔ)上，將“三有”陸生動物和在野外環(huán)境自然生長繁殖的其他陸生野生動物納入了禁食范圍，從制度層面解決民眾擔(dān)心的“吃蝙蝠，法律卻管不著”等問題。就此而言，全面禁食野生動物的規(guī)定出臺，既是對野生動物保護(hù)法律短板和漏洞的及時彌補，也是國家立法機關(guān)對濫食野生動物及其引發(fā)生物安全風(fēng)險問題的應(yīng)急回應(yīng)。從全國人大法工委對《決定》的解釋來看，全面禁食野生動物的立法目的有二：一是保障人民群眾生命健康；二是維護(hù)生物安全和生態(tài)安全。其中，前者是《決定》出臺的主要動因，旨在從源頭控制人畜共患病，著力防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險[4]。然而，全面禁食野生動物能否實現(xiàn)上述目的不無疑問。

在保護(hù)民眾生命健康方面，全面禁食野生動物不可承受之重。人畜共患病的情形很常見，但多數(shù)只限于動物傳染疾病給人。如麻疹、天花、流感這樣具備人傳染人的疾病僅僅是少數(shù)，而且并非只有野生動物才具備將這類疾病傳染給人的能力[5]。近二十年來，多次爆發(fā)的人傳人的禽流感、豬流感、瘋牛病，都是可以通過畜禽傳染給人的。因其高變異性，這類畜禽引發(fā)人畜共患病的潛在公共風(fēng)險，不亞于食用野生動物。若僅僅是為了保護(hù)民眾生命健康而禁食動物，則與家養(yǎng)還是野生并無必然聯(lián)系，只與檢疫制度有關(guān)[6]。換句話說，之所以沒有禁食畜禽，原因在于已具備了成熟的畜禽檢疫機制。動物檢疫是防控公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的重要屏障。同理，對于實踐中養(yǎng)殖繁育技術(shù)業(yè)已成熟且具備一定規(guī)模的野生動物，為何不通過建立類似的檢疫機制允許繼續(xù)養(yǎng)殖交易食用呢？因此，保障民眾生命健康安全的關(guān)鍵不在于野生動物禁食范圍是否全面，而是能否建立起完善的動物檢疫機制。

在維護(hù)生物安全和生態(tài)安全方面，全面禁食野生動物有可能適得其反。一般來說，每一種野生動物均占據(jù)著自然界食物鏈的一個節(jié)點，對維持生態(tài)平衡發(fā)揮著無可替代的作用[7]。任何一種野生動物的滅絕，都有可能引發(fā)生態(tài)失衡，進(jìn)而危及生態(tài)安全。就此而言，過度食用野生動物將會打破生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。然而，全面禁食野生動物也有可能對區(qū)域生物安全帶來巨大隱患，各地出現(xiàn)的蝗災(zāi)、野豬危害便是例證。以野豬為例，野豬的天敵是老虎等大型食肉動物，而全國范圍內(nèi)這類天敵幾乎瀕臨滅絕，食物鏈缺位導(dǎo)致野豬泛濫成災(zāi)[8]。從生態(tài)多樣性的角度來講，捕食蝗蟲、野豬這類種群數(shù)量過剩且無公共衛(wèi)生風(fēng)險的野生動物，反而有益于生物圈保護(hù)。由此可見，禁食某些不具有保護(hù)價值且數(shù)量泛濫的野生動物，盡管符合從根源上保障公眾健康的目的，但未必符合維護(hù)生態(tài)平衡的實際。

2.全面禁食野生動物的必要性

暫且不論全面禁食野生動物能否實現(xiàn)保障人民群眾生命健康、維護(hù)生物安全和生態(tài)安全的目的，即使有助于上述目的的實現(xiàn)，全面禁食野生動物是否有必要，是否是實現(xiàn)上述目的的最小損害手段，各方并未達(dá)成共識。其爭議焦點涉及“野生動物”的范圍邊界，尤其是人工繁育野生動物是不是“野生動物”，進(jìn)而引發(fā)的去留問題。如果一概將其認(rèn)定為“野生動物”一并禁食，不僅會影響法的安定性，也侵犯了相關(guān)業(yè)者的基本生存權(quán)益。對于很多人來說，人工繁育野生動物產(chǎn)業(yè)是光明正大的生計[9]。據(jù)統(tǒng)計，我國食用野生動物養(yǎng)殖業(yè)2018年的產(chǎn)值約為1 494億元，食用野生動物養(yǎng)殖業(yè)2016年雇傭622萬人[10]。2020年以來，國家政策和地方立法對人工繁育野生動物的管控層層“加碼”，許多取得《野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證》《野生動物經(jīng)營利用許可證》的養(yǎng)殖戶也被要求轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。對此，有學(xué)者認(rèn)為，為了避免生物安全風(fēng)險，全面禁食包括人工養(yǎng)殖在內(nèi)的野生動物勢在必行[11]。也有學(xué)者認(rèn)為，人工繁殖和自然環(huán)境下的野生動物難以分辨，實踐中將野外捕獲的野生動物冠名為人工繁育的野生動物，這種稱之為“洗白”的情形普遍存在，難以有效監(jiān)管和控制，因此有必要全面禁食野生動物[12]。然而，早在2003年國家林業(yè)部門就頒布了《商業(yè)性經(jīng)營利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的陸生野生動物名單》，確立了對繁殖技術(shù)成熟的陸生野生動物進(jìn)行商業(yè)食用利用制度。同時，發(fā)展野生動物養(yǎng)殖也是一些地方脫貧致富的重要產(chǎn)業(yè)，如福建閩西特產(chǎn)“寧化老鼠干”。人工繁育野生動物驟然從鼓勵到取締，不可避免地會嚴(yán)重?fù)p害法的可預(yù)測性。

實際上，隨著人工繁育技術(shù)的成熟，市場需求的不斷加大，大量成功繁殖的野生動物開始進(jìn)入市場，導(dǎo)致行政監(jiān)管跟不上市場和大眾需求。人工繁育野生動物的檢疫檢驗缺位便是例證。所以，問題的癥結(jié)不在于人工繁育的野生動物是不是“野生動物”，而是有無成熟的繁殖技術(shù)、有無明確的種源來源、有無固定的養(yǎng)殖場所、有無嚴(yán)格的檢疫標(biāo)準(zhǔn)、有無規(guī)范的經(jīng)營程序。如若滿足上述條件，即使人工繁育野生動物被法律擬制為“野生動物”，也無須成為禁食的對象?？梢姡娼骋吧鷦游锊⒉皇潜Ｕ仙锇踩L(fēng)險的最小侵害手段。加之，草原游牧、林中捕獵、海邊捕魚，不同的生存環(huán)境造就不同的飲食規(guī)則。許多地方居民長期以漁獵為生，機體內(nèi)可能也已產(chǎn)生了相應(yīng)的免疫機制，以防御人畜共患病的發(fā)生[13]。對于此類長期食用的野生動物，因其無健康風(fēng)險也無禁食的必要。若要禁食所有野生動物，不僅與上述居民的生活習(xí)慣相抵觸，也剝奪了他們的生存發(fā)展權(quán)益，更是侵犯了他們千百年來形成的自然權(quán)利。如果這些問題無法得到解決，全面禁食野生動物將難以有效實施。

二、禁食野生動物的正當(dāng)性及其限度

上述關(guān)于禁食野生動物的爭議，其實是對全面禁食野生動物正當(dāng)性的質(zhì)疑。禁食野生動物如何做到“全面”？野生動物禁食表面上涉及到“禁哪些、怎么禁”的內(nèi)容，本質(zhì)卻是全面禁食野生動物的限度問題[14]。

1.禁食野生動物的正當(dāng)性基礎(chǔ)

從狩獵到馴化，對野生動物的利用貫穿人類進(jìn)化與發(fā)展的全過程。其中，野生動物的食用方式也從茹毛飲血發(fā)展為分子料理。然而，就禁食野生動物而言，古今中外，概莫能外。只是禁食的范圍和理據(jù)有所不同。工業(yè)革命以后，由于人類社會對野生動物資源的過度索取和對野生動物生存環(huán)境的不當(dāng)干預(yù)，引發(fā)了區(qū)域和全球性的生態(tài)危機。為此，各國紛紛出臺野生動物保護(hù)法律法規(guī)，并共同簽訂了野生動物保護(hù)方面的國際條約。其中，禁止食用法律保護(hù)的野生動物成為了國際通例，旨在維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡。1992年通過并由多國簽署的《生物多樣性公約》便是這一共識的法律表達(dá)。維護(hù)生物多樣性，是維護(hù)生態(tài)安全的基礎(chǔ)，而安全的生態(tài)系統(tǒng)又為人類的生存發(fā)展提供了充足的資源和良好的環(huán)境。

地球上的生態(tài)系統(tǒng)是長期進(jìn)化形成的，系統(tǒng)中的物種經(jīng)過長期演變，才形成了現(xiàn)在相互依賴又互相制約抗衡的密切關(guān)系。每一種野生動物都占據(jù)著自然界食物鏈中的一個節(jié)點，有其存在于自然界的生態(tài)地位和生態(tài)功能，對生態(tài)平衡的維持發(fā)揮著不可替代的作用[15]。任何一個節(jié)點的缺失都有可能引發(fā)生態(tài)失衡，進(jìn)而對自然環(huán)境造成不可逆的影響。野生動物可持續(xù)存在所具有的系統(tǒng)價值是生態(tài)環(huán)境和生命共同體可持續(xù)存在的基礎(chǔ)，是保證全體人民生命安全和身體健康的共同財富。野生動物的生長繁殖有一定的周期，過度食用野生動物勢必會造成生物多樣性的喪失，給整個生態(tài)系統(tǒng)平衡帶來不利影響，進(jìn)而破壞我們?nèi)祟惖纳婕覉@。

同時，很多野生動物是病毒宿主和攜帶者，與病毒長期協(xié)同演化，實現(xiàn)和諧共生。然而，這些病毒并不一定能為人體所“歡迎”，濫食野生動物增加了病毒傳播的風(fēng)險，以至于出現(xiàn)人畜共患病現(xiàn)象，危及人類身體健康。其實，很多地方捕食野生動物并非解決口腹之需，有的是通過食用野生動物來治病養(yǎng)生，有的是基于獵奇、攀比心理，追求與眾不同的體驗[16]。因少數(shù)人的口腹之欲，威脅多數(shù)人的生命健康和人類的整體安全，實在得不償失。任何制度都是在不同的社會環(huán)境和時代背景中生成的[17]。當(dāng)前，野生動物并非人類蛋白質(zhì)的主要來源，而不加節(jié)制地食用野生動物則會破壞生態(tài)環(huán)境的動態(tài)平衡和生物多樣性、引發(fā)人畜共患傳染病疫情，嚴(yán)重威脅人類健康和生命安全。兩相權(quán)衡，禁食野生動物本身就是保護(hù)人類自己，立法禁食野生動物具有其正當(dāng)性。

2.立法全面禁食野生動物的限度：保障少數(shù)人利益

盡管禁食野生動物有其必要性和正當(dāng)性，但是立法全面禁食野生動物勢必涉及公共衛(wèi)生安全的公共利益和野生動物食用自由的個人利益之間的平衡問題。個人自由不是無限制的，尤其是當(dāng)個人利益和公共利益沖突時，大眾不應(yīng)該為少數(shù)人的風(fēng)險買單，立法禁食野生動物自然是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑?。因此，少?shù)群體具有公共利益風(fēng)險的行為，都非常容易在社會上獲得一邊倒的反對。對于大多數(shù)人來說，食用野生動物不僅與他們的生活“沒有關(guān)系”，而且會帶來生命健康方面的“潛在損害”。當(dāng)立法禁止少數(shù)群體的某一自由時，立法“共識”的輕易達(dá)成會不會是因為這件事離多數(shù)人太遠(yuǎn)，因而導(dǎo)致看似無比的“抽象正義”，事實上卻成了對少數(shù)人利益的忽視？

其實，對公共利益構(gòu)成風(fēng)險的個人自由并不必然要被立法禁止?，F(xiàn)代社會風(fēng)險無處不在，對公共利益構(gòu)成危險或潛在風(fēng)險的事物不計其數(shù)，既包括引起車禍的駕車風(fēng)險，也包括造成核輻射的核電風(fēng)險，還包括吸食香煙引發(fā)的二手煙侵害風(fēng)險。上述所列風(fēng)險，是人們一致同意的“可接受風(fēng)險”[18]，也稱“剩余風(fēng)險”。至于立法禁止酒駕和公共場所吸煙，也多是基于社會整體功效的考量進(jìn)行風(fēng)險分類管理，而非全面禁駕和禁止吸煙。在承認(rèn)零風(fēng)險不可達(dá)的情況下，這在法律上涉及到“生命權(quán)”與“健康權(quán)”的區(qū)分，即當(dāng)生命權(quán)受到直接影響，這個權(quán)衡就很容易被我們接受，如禁止酒駕；一旦對健康權(quán)造成影響，這個權(quán)衡就變得復(fù)雜起來了，如僅在公共場所禁止吸煙。與禁止吸煙類似，禁食野生動物就面臨著風(fēng)險分類管理和功效立法的計算與衡量。

一般而言，“野味”下肚，絕大多數(shù)時候?qū)φl都是無害的，至多造成消化不良，但一旦遭遇人畜共患的傳染疾病，又會引發(fā)生物安全風(fēng)險。如何權(quán)衡食用野生動物的個人自由和人畜共患傳染病的公共衛(wèi)生風(fēng)險，是否有必要全面禁食野生動物？實際上，這與食用野生動物引發(fā)人畜共患傳染病風(fēng)險大小有關(guān)，剩余風(fēng)險的底線在哪里，究竟是危及健康權(quán)還是生命權(quán)。人畜共患傳染病種類非常多，具備人傳染人的情形也不在少數(shù)。但是并非只有野生動物才具備將這些疾病傳染給人的能力，多次爆發(fā)的禽流感便是通過養(yǎng)殖家畜家禽向人傳染的。實際上，可食用的“野生動物”也多是人工繁育的，已經(jīng)進(jìn)入了尋常百姓生活之中。并非所有野生動物都會引發(fā)人畜共患傳染病，也并非所有人畜共患傳染病都會引發(fā)公共衛(wèi)生安全問題。在行政國家興起的背景下，個體私域受到公共管制和介入的可能性不斷提高，但并不是絕對的[19]。為保護(hù)某一種公共利益而絕對損害另一種私人利益是不可取的。因此，禁食野生動物須有一定限度，不能采用“一刀切”的方式，而是應(yīng)當(dāng)在評估人畜共患病風(fēng)險的基礎(chǔ)上，尊重和保障野生動物合法馴養(yǎng)者的信賴?yán)妗?/p>

三、禁食野生動物的應(yīng)然路徑

禁食野生動物并不能只依賴某一個制度，而是需要一套相互制約和補充的制度來實現(xiàn)。結(jié)合上文分析，圍繞著野生動物禁食中的“禁哪些、怎么禁”問題，從禁食范圍、治理模式、監(jiān)管機制和保障措施等維度形塑禁食野生動物的具體路徑，以確立野生動物食用風(fēng)險防范的常態(tài)化機制。

1.重新厘定野生動物的分類禁食邊界

《野生動物保護(hù)法》(2018)的禁食范圍僅限于《國家保護(hù)名錄》《地方保護(hù)名錄》《三有名錄》中的野生動物，而許多引發(fā)公共衛(wèi)生安全問題的野生動物卻在名錄之外。換句話說，當(dāng)前野生動物保護(hù)名錄自身所具有的“禁止之外皆許可”特性，決定了名錄之外的野生動物并不在禁食之列。《決定》突破了現(xiàn)行立法，確立了全面禁食陸生野生動物的價值導(dǎo)向，將陸生野生動物無一例外納入禁止食用范圍。然而“野生動物”概念繁多，導(dǎo)致公眾在理解《決定》時無法科學(xué)厘清“禁食”邊界，造成了對野生動物保護(hù)功能的曲解。其實，《決定》避開了野生動物保護(hù)的復(fù)雜現(xiàn)實，全面禁食一種未加定義的“野生動物”，不僅導(dǎo)致法令無法執(zhí)行，還可能會“誤傷”合法的野生動物馴養(yǎng)群體。因此具體到禁食哪些種類的野生動物，還取決于對“禁食野生動物”這一法律概念邊界的劃定，以及《決定》后續(xù)相關(guān)名錄和配套措施的制定調(diào)整。

慣常認(rèn)為，野生動物是生活在自然環(huán)境中，且沒有經(jīng)過人類馴化的動物[20]。而《野生動物保護(hù)法》(2018)所保護(hù)的野生動物，僅是國家和地方重點保護(hù)的野生動物及“三有”動物，這使得大量野生動物沒有納入《野生動物保護(hù)法》的保護(hù)范圍，造成監(jiān)管空白。有學(xué)者對野生動物的常識概念、科學(xué)概念和法律概念進(jìn)行梳理，指出全面禁食的“野生動物”只限于《野生動物保護(hù)法》中“野生動物”規(guī)范界定[21]。實際上，在不同國家、地區(qū)及相關(guān)國際組織的法律條規(guī)中，“野生動物”這個術(shù)語根據(jù)各自不同的立法需求，覆蓋著不同動物界類群、種群或群體。正所謂，制度的生成發(fā)展源于其具備滿足人們需要的功能[22]。因此，禁食野生動物的范圍需要根據(jù)維護(hù)生態(tài)平衡和公共衛(wèi)生安全的立法目的來界定。

針對當(dāng)前我國野生動物的物種管理困境，可以借鑒日本的立法經(jīng)驗，依循來源管理，將野生動物分為“自然環(huán)境下的野生動物”和“人工繁育的野生動物”[23]。其中，自然環(huán)境下的野生動物是所有非經(jīng)人工飼養(yǎng)而生活在自然環(huán)境下的各種動物；人工繁育的野生動物是所有經(jīng)人工飼養(yǎng)而生活在人工環(huán)境下的各種動物，包括以物種保護(hù)為目的人工繁育野生動物和以經(jīng)濟利用為主的人工繁育野生動物。野生動物分類禁食規(guī)則是根據(jù)人工繁育野生動物和自然環(huán)境野生動物的差異，在生態(tài)安全、民眾健康等剩余風(fēng)險確定的基礎(chǔ)上，確立“以全面禁食為原則，分類限制食用為補充”的野生動物食用清單制度，對有限的可食用野生動物種類進(jìn)行更為有效的監(jiān)管，以化解野生動物管理中“可利用動物種類多”而“物種鑒別能力低”所帶來的監(jiān)管低效問題。

至于何種野生動物能夠進(jìn)入食用清單，應(yīng)當(dāng)根據(jù)野生動物的來源、生態(tài)價值和公共健康風(fēng)險評估結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行分類規(guī)定[24]。根據(jù)生態(tài)風(fēng)險和健康風(fēng)險的高低，將自然環(huán)境下的野生動物界分為入選野生動物名錄的野生動物和野生動物名錄外的野生動物源性食品，將人工繁育的野生動物分為以物種保護(hù)和以經(jīng)濟利用為目的的人工繁育野生動物(見圖1)。

入選野生動物名錄的野生動物和以物種保護(hù)為目的的人工繁育野生動物屬于無條件禁食對象，野生動物名錄外的野生動物源性食品和以經(jīng)濟利用為目的的人工繁育野生動物應(yīng)當(dāng)視其健康風(fēng)險高低分類納入可食用清單。具體而言，入選野生動物名錄的野生動物主要指的是“珍貴、瀕危的陸生野生動物”和“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”，與以物種保護(hù)為目的的人工繁育野生動物的生態(tài)功能類似，具有維護(hù)生物安全和生態(tài)安全的重要作用，應(yīng)當(dāng)予以禁食、列入禁食“黑名單”；野生動物源性食品是各地長期食用且不會引發(fā)生態(tài)風(fēng)險的野生動物[25]，需要對其健康風(fēng)險進(jìn)行評估，經(jīng)嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序方可列入食用“白名單”；以經(jīng)濟利用為主的人工繁育野生動物因無須承擔(dān)維護(hù)生態(tài)多樣性的角色，對于人工繁殖技術(shù)成熟且已經(jīng)適應(yīng)人工養(yǎng)殖環(huán)境的野生動物種群，經(jīng)檢驗檢疫合格的可以列入食用清單，納入一般畜牧常規(guī)養(yǎng)殖管理體系。

圖1 野生動物種類及其風(fēng)險坐標(biāo)

2.塑造野生動物禁食的多元共治格局

野生動物交易食用本身具有分散、隱蔽的特點，單靠公共行政部門一己之力難以保證野生動物禁食制度的有效執(zhí)行，亟需借助社會組織和公民個人的廣泛參與，推動構(gòu)建“行政監(jiān)管+社會監(jiān)督”的多中心治理范式。

一方面，優(yōu)化野生動物禁食的行政管理體制。野生動物保護(hù)相關(guān)主管部門存在公共管理與經(jīng)濟代理合一的情形，這種“既做運動員又做裁判員”[26]的角色難以化解野生動物資源利用與保護(hù)之間的沖突，甚至?xí)斐尚姓芾砗褪袌稣{(diào)控雙重失效的困境。對此，應(yīng)當(dāng)將野生動物保護(hù)與資源利用職能分開并由不同部門管理，野生動物保護(hù)工作可以集中到自然資源部下的野生動物主管部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，而相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營管理工作可以調(diào)整到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，從而解決野生動物保護(hù)與利用管理失衡、野生動物分類群分部門監(jiān)管空白等問題。為化解野生動物保護(hù)主管部門之間職能重疊和職權(quán)交叉等行政體制固有缺憾，首先，應(yīng)建立協(xié)調(diào)機制下的分部門管理體制，清晰界定各部門職責(zé)，合理分配野生動物禁食監(jiān)管過程中的剩余執(zhí)法權(quán)責(zé)，以化解權(quán)責(zé)交叉和沖突問題；其次，建立野生動物禁食聯(lián)合執(zhí)法機制平臺，在分部門管理架構(gòu)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌解決有爭議和需要協(xié)調(diào)的問題，以化解執(zhí)法主體過于分散帶來的執(zhí)法體制碎片化問題；再次，加強野生動物保護(hù)的檢察監(jiān)督，探索建立檢察機關(guān)提起保護(hù)野生動物公益訴訟制度；最后，完善部門之間的執(zhí)法配合銜接，強化多部門協(xié)同監(jiān)管，以期對外形成執(zhí)法合力。

另一方面，提升野生動物禁食的公眾參與質(zhì)量。當(dāng)前，公眾參與是我國環(huán)境保護(hù)法的基本原則，公眾參與野生動物保護(hù)、生物多樣性保護(hù)也已成為國際趨勢。具體而言，第一，培育公民的野生動物禁食意識，提升公眾參與主體能力。為了公民養(yǎng)成“敬畏生命和善待生命”[27]的生態(tài)倫理觀念，政府、社區(qū)和媒體應(yīng)當(dāng)從公共安全和個人健康的角度，對禁食野生動物相關(guān)知識進(jìn)行宣傳，使民眾養(yǎng)成自覺抵制食用野生動物的意識，助推民眾逐步戒除食用野生動物的陋習(xí)。第二，完善野生動物保護(hù)信息公開渠道，促進(jìn)公眾參與野生動物禁食。信息公開是公眾參與的前提和基礎(chǔ)，唯有加大野生動物保護(hù)的信息公開力度，公眾才有參與的可能。野生動物信息公開并不限于野生動物食用清單，而是貫穿于野生動物保護(hù)全過程，以倒逼行政部門依法行政和積極作為。有關(guān)野生動物保護(hù)名錄的制定和調(diào)整、野生動物信息調(diào)查采集、野生動物棲息地劃定、預(yù)防控制野生動物措施等，都應(yīng)當(dāng)采取調(diào)查問卷、論證會、聽證會、公示公告等方式，讓公眾知情參與，使野生動物保護(hù)立法或管理決策既可行又能為社會所接受。第三，細(xì)化非法食用野生動物的投訴舉報處理機制，協(xié)助和監(jiān)督執(zhí)法。為了加強公眾監(jiān)督，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立行之有效的有獎舉報措施，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息傳播平臺，鼓勵和支持公眾對野生動物違法交易、監(jiān)管缺位等問題進(jìn)行舉報投訴。第四，進(jìn)一步發(fā)揮社會組織在野生動物保護(hù)中的重要作用。完善社會組織參與野生動物食用清單和相關(guān)名錄制定的方法路徑，探討賦予社會組織在野生動物保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟原告資格，健全相關(guān)部門、志愿者、社會組織協(xié)調(diào)合作機制，形成政府主導(dǎo)、多方參與的共同治理格局。

3.構(gòu)建全流程野生動物禁食監(jiān)管體系

野生動物禁食監(jiān)管涉及野生動物的繁育、獵捕、運輸、交易、利用等多個環(huán)節(jié)，在對野生動物來源合法性管制的同時，應(yīng)重視規(guī)制野生動物流通環(huán)節(jié)，避免濫食野生動物可能帶來的人身健康與生物安全風(fēng)險。具體而言，在繁育獵捕環(huán)節(jié)，由林業(yè)草原主管部門對于可利用的野生動物進(jìn)行許可審批，進(jìn)而確定列入人工繁育名錄的物種，并在官網(wǎng)及時更新公示人工繁育許可證信息，包括可利用野生動物種類、數(shù)量等；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門根據(jù)動物檢疫難度、防疫檢疫標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)行業(yè)管理水平等因素，組織專家對列入人工繁育名錄和各地上報的可食用野生動物進(jìn)行生態(tài)風(fēng)險和公共安全風(fēng)險評估論證，最終確定野生動物食用清單，并定期對食用清單進(jìn)行動態(tài)評估調(diào)整。在銷售流通環(huán)節(jié)，野生動物食用清單中的野生動物及其制品經(jīng)檢驗檢疫合格，可進(jìn)入市場。針對非法野生動物貿(mào)易問題，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)通過線上線下的方式加強野生動物市場監(jiān)管。在消費食用環(huán)節(jié)，對于非法食用野生動物的，不再僅僅以涉案野生動物及其制品的經(jīng)濟價值為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置法律責(zé)任，而是基于生物多樣性和公共衛(wèi)生風(fēng)險進(jìn)行責(zé)任追究。

4.完善野生動物禁食監(jiān)管的保障措施

首先，建立野生動物食用清單的動態(tài)調(diào)整機制。承前所述，野生動物食用清單是將人工繁育和其他通過食品安全評估的可食用野生動物限定在極其有限的食用范圍內(nèi)。為增強可操作性，根據(jù)可食用“白名單”進(jìn)行管理，名單外的野生動物一律禁止食用?？梢哉f，野生動物食用清單既是對《決定》所確定“禁食野生動物”概念的技術(shù)化表達(dá)，也是法律實施過程中界定“是否違法”“怎樣監(jiān)管”“如何處罰”的實際標(biāo)尺。野生動物食用清單編制并非一蹴而就，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)生物多樣性和公共衛(wèi)生安全保障的實際情況對可食用野生動物進(jìn)行定期評估，并將評估結(jié)果作為野生動物食用清單動態(tài)調(diào)整的重要考量因素。對于經(jīng)營混亂、管理不力，對野外種群造成影響的人工繁育野生動物種類，應(yīng)當(dāng)及時除名。

其次，建立人工繁育野生動物的溯源標(biāo)識制度。一般來說，野生動物的養(yǎng)殖成本遠(yuǎn)高于野外收購。部分養(yǎng)殖場通過申辦人工繁育許可證，假借經(jīng)營之名行“盜獵洗白”之實，即通過非法手段(如非法獵捕、偷鳥蛋、掏雛鳥、抓幼獸)將獲取的野生動物放進(jìn)經(jīng)人工繁育許可的養(yǎng)殖場進(jìn)行“孵化飼養(yǎng)”，然后再出售流通到消費市場[28]。這類盜獵行為一般難以查證，而養(yǎng)殖場又都持合法證件，導(dǎo)致非法變“合法”，野生變“養(yǎng)殖”。這類野生動物一旦進(jìn)入了市場，則很難鑒別來源，一直是監(jiān)督執(zhí)法的難點。因此，有必要建立可食用的野生動物溯源標(biāo)識制度，既可以確保野生動物及其制品的來源合法，也能從源頭控制商業(yè)性人工繁育帶來的公共衛(wèi)生風(fēng)險。具體通過建立物種系譜、繁育檔案、個體數(shù)據(jù)和規(guī)范標(biāo)識來實現(xiàn)，即借助植入芯片等方式對人工繁育野生動物進(jìn)行個體標(biāo)識，并保留組織樣品供DNA抽樣檢查，保證可食用野生動物譜系明確、可追溯。從野生動物養(yǎng)殖到食用的全過程做到信息公開，便于行政執(zhí)法和公眾監(jiān)督。凡是無法達(dá)到上述要求的，應(yīng)當(dāng)取締人工繁育許可資格。同時，應(yīng)當(dāng)減少野生動物繁育和經(jīng)營利用許可證的有效年限，增強審查和監(jiān)管力度。

最后，健全野生動物禁食的法律責(zé)任機制。野生動物禁食涉及到每一位公民，禁食義務(wù)能否得到有效履行有賴于健全完善的法律責(zé)任。野生動物禁食責(zé)任的設(shè)置應(yīng)當(dāng)結(jié)合其維護(hù)生物多樣性和公共衛(wèi)生安全的目的，分別設(shè)置基于生態(tài)保護(hù)目的和維護(hù)公共安全需要的禁食責(zé)任，以填補當(dāng)前忽視公共衛(wèi)生安全保障的禁食責(zé)任空白?？偟膩碚f，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律責(zé)任的基礎(chǔ)上提高行政處罰和刑罰的標(biāo)準(zhǔn)，加大處罰力度。一旦發(fā)現(xiàn)餐飲企業(yè)銷售食用清單以外的野生動物，不僅要依法處罰，而且要公告餐飲機構(gòu)違法經(jīng)營行為，取消其經(jīng)營資格，列入行業(yè)黑名單；對利用互聯(lián)網(wǎng)開展野生動物交易的，則平臺主體應(yīng)與買賣雙方共擔(dān)責(zé)任，接受處罰，尤其是針對違反規(guī)定的銷售者，應(yīng)當(dāng)作出比購買食用者更加嚴(yán)厲的處罰。

此外，因為全面禁食野生動物會造成一些人工繁育主體的信賴?yán)鎿p失，進(jìn)而影響其合法經(jīng)營收益，理應(yīng)由國家財政撥款予以行政補償，以幫助相關(guān)養(yǎng)殖者轉(zhuǎn)產(chǎn)過渡。各地政府相繼出臺了陸生野生動物人工繁育主體的退出補償及動物處置方案，但多限于金錢補償，無法長期有效“支持、指導(dǎo)、幫助受影響的農(nóng)戶調(diào)整、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營活動”[29]。為此，各級地方政府還應(yīng)當(dāng)加大政策幫扶，從生態(tài)稅收優(yōu)惠、就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)、社會保障機制等方面為野生動物養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供支持，最大限度避免全面禁食野生動物決策對野生動物養(yǎng)殖業(yè)者生存發(fā)展利益的影響。

四、研究啟示

飲食智慧是人類在長期的進(jìn)化過程中去偽存真的積淀。立法禁食野生動物雖然是回應(yīng)當(dāng)前生物多樣性和公共衛(wèi)生安全保障的實際，但禁食范圍也應(yīng)有一定的限度。這個限度是在保障人民群眾生命健康和維護(hù)生物安全的基礎(chǔ)上，尊重野生動物合法馴養(yǎng)者的信賴?yán)婧鸵吧鷦游锸秤谜叩纳姘l(fā)展權(quán)益。為了保障野生動物禁食制度的順利實施，應(yīng)當(dāng)明確可食用野生動物的邊界范圍、多元共治的監(jiān)管模式、全流程的監(jiān)管制度體系和行之有效的保障措施。當(dāng)然，徒法不足以自行，法律規(guī)范并不能有效調(diào)整所有法律關(guān)系。因此，野生動物禁食制度的順利落實還需要加大普法教育，從文化傳統(tǒng)和飲食習(xí)慣層面引導(dǎo)公眾逐步摒棄食用野生動物的生活習(xí)慣，養(yǎng)成科學(xué)健康文明的生活方式。