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    湖長(zhǎng)制實(shí)施效果實(shí)地調(diào)查

    2022-10-18 14:12:48趙巍然
    合作經(jīng)濟(jì)與科技 2022年21期
    關(guān)鍵詞:湖長(zhǎng)監(jiān)督機(jī)制公眾

    □文/趙巍然

    (揚(yáng)州大學(xué) 江蘇·揚(yáng)州)

    [提要] 湖長(zhǎng)制是由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任湖長(zhǎng),并負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)湖泊治理和保護(hù)的一項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新舉措。本文基于實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù),運(yùn)用加權(quán)平均法對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果進(jìn)行測(cè)量,并采用多元線性回歸分析其影響因素。結(jié)果表明:居民對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果滿意度一般,且法治環(huán)境、公眾參與、責(zé)任劃分和監(jiān)督機(jī)制等變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施具有顯著正向影響?;诖耍瑥耐晟品ㄖ平ㄔO(shè)、明確責(zé)任劃分、促進(jìn)公眾參與和加強(qiáng)監(jiān)督等層面提出實(shí)施建議。

    一、問題的提出

    黨的十九屆五中全會(huì)明確將“推動(dòng)綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生”作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)。作為生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容的河湖環(huán)境保護(hù),近年來得到了越來越多的重視。2018 年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》,將湖長(zhǎng)制實(shí)施提升到國(guó)家層面。太湖位于長(zhǎng)江三角洲南部,是我國(guó)五大淡水湖之一。無錫作為太湖主要的瀕臨城市,是太湖水治理的重要責(zé)任主體。2018 年底,中共無錫市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于深化全市湖長(zhǎng)制工作的實(shí)施方案》,堅(jiān)持人水和諧、系統(tǒng)治理、湖長(zhǎng)主導(dǎo)、共建共享的基本原則,大力整治沒人管、不愿管、管不好的負(fù)面情況,為更好貫徹湖長(zhǎng)制、落實(shí)責(zé)任、提高治理效率、改善湖泊水環(huán)境提出具體要求。

    二、文獻(xiàn)回顧

    在我國(guó),湖長(zhǎng)制是在黨的十九大后才全面推行,其實(shí)施時(shí)間距今并不算長(zhǎng),故學(xué)術(shù)界對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀的研究相對(duì)較少,相關(guān)研究主要圍繞河長(zhǎng)制的實(shí)施展開,對(duì)本文研究有著重要借鑒價(jià)值。國(guó)外沒有出臺(tái)明確的河長(zhǎng)制或湖長(zhǎng)制相關(guān)規(guī)定,但國(guó)外學(xué)者在河湖治理方面的研究對(duì)我國(guó)湖長(zhǎng)制的有效落實(shí)不無啟發(fā)。

    美國(guó)學(xué)者T.B.史密斯在其《政策執(zhí)行過程》一文中提出的政策模型認(rèn)為,政策執(zhí)行效果的影響因素主要包含理想化的政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素,它們之間相輔相成,互相作用。有的學(xué)者認(rèn)為政策文本的質(zhì)量對(duì)河湖長(zhǎng)制實(shí)施效果有著顯著的影響。周建國(guó)、熊燁(2017)指出我國(guó)河流治理涉及到包括環(huán)保、水利、航運(yùn)、電力、漁業(yè)、海洋等在內(nèi)的14 個(gè)政府部門,各職能部門都具備一定的治水權(quán)限與職責(zé),被比喻為“多龍治水”。這也成為我國(guó)水治理改革的一個(gè)突出難點(diǎn)。傅濤(2020)認(rèn)為我國(guó)目前還沒有建立科學(xué)完善的河長(zhǎng)制考核體系,不利于深化落實(shí)河長(zhǎng)制,阻礙了責(zé)任落實(shí)全覆蓋。有些學(xué)者則更注重執(zhí)行機(jī)關(guān)的責(zé)任落實(shí)。司會(huì)敏、張榮華(2018)認(rèn)為在區(qū)域分割背景下,地區(qū)與地區(qū)之間信息封閉、各行其是,上中下游地區(qū)對(duì)水資源的使用和保護(hù)難以達(dá)成共識(shí)。地方政府為追求自身利益最大化,在流域生態(tài)治理中往往選擇搭便車行為,同時(shí)對(duì)本地的污染行為缺乏節(jié)制,致使流域處于“公地悲劇”之境,流域生態(tài)環(huán)境不斷退化。Jacobs-Mata(2021)等人指出政府內(nèi)部的部門間關(guān)系并不是以解決方案為導(dǎo)向的,因?yàn)楦鞑块T仍然經(jīng)常孤島式地運(yùn)作,很少有有效協(xié)調(diào)和協(xié)調(diào)的案例。還有學(xué)者分析了群眾在河湖治理中的重要作用。吳勇(2017)認(rèn)為目前湖長(zhǎng)制中的公眾參與只是一種末端參與,而非全過程參與。如在河湖庫等的治理過程中,群眾可通過堤岸醒目位置豎立的河長(zhǎng)聯(lián)系方式公示牌撥打河長(zhǎng)熱線電話舉報(bào)他人違法行為,但對(duì)于水域綜合治理方案的制定等重大問題的決策缺乏對(duì)有關(guān)專家、公眾意見的廣泛征求。Greenstone and Hanna(2014)指出印度的河流管理政策由于缺乏公共支持和資金而完全失敗。公眾是水環(huán)境和水資源的直接利益接觸者,更應(yīng)該有知情權(quán)和話語權(quán),他們的考核更能體現(xiàn)自身利益需求從而使考核結(jié)果更公平客觀。此外,學(xué)界還注意到了社會(huì)環(huán)境對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施成效的影響。高家軍(2019)研究認(rèn)為地方政府多根據(jù)本身環(huán)境治理需要和中央政府環(huán)保要求建立本地區(qū)“河長(zhǎng)制”,未經(jīng)同級(jí)或上級(jí)人大及其常委會(huì)審議通過及其常委審議通過,未被納入我國(guó)法律制度體系,河長(zhǎng)制的實(shí)施缺乏明確的法律依據(jù),其可持續(xù)發(fā)展受到質(zhì)疑。Sonja Heldt(2021)在蒙古國(guó)水治理中應(yīng)用歐盟水框架指令,結(jié)果顯示有效的行政手段、完善的監(jiān)督體系、強(qiáng)大的“兩法”(行政執(zhí)法與刑事司法)支撐是水治理取得實(shí)效的關(guān)鍵因素。

    綜上,目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于河湖治理影響因素的研究成果較多,為本文的研究提供了很好的基礎(chǔ),但已有研究還有較大的拓展空間。

    三、變量、數(shù)據(jù)和方法

    (一)變量及其測(cè)量。通過梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn),本文從中選擇了若干研究變量,同時(shí)在專家征詢的基礎(chǔ)上,經(jīng)多輪反復(fù)篩選,最終確定本文研究框架和相關(guān)變量如表1 所示。(表1)

    表1 變量及其測(cè)量一覽表

    1、因變量。本文從制度建設(shè)、責(zé)任履行、環(huán)境改善三個(gè)維度衡量湖長(zhǎng)制實(shí)施效果。通過衡量居民對(duì)湖長(zhǎng)制的了解程度來測(cè)度制度建設(shè),通過調(diào)查政府工作人員湖水治理的頻率來測(cè)度責(zé)任履行,通過衡量居民對(duì)水質(zhì)情況的了解程度來測(cè)度環(huán)境改善。

    2、自變量。本文從法治環(huán)境、公眾參與、責(zé)任劃分和監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面分析湖長(zhǎng)制實(shí)施的影響因素。通過了解居民和政府工作人員法律意識(shí)強(qiáng)弱來測(cè)度法治環(huán)境,通過測(cè)試居民參與公共事務(wù)的意愿來測(cè)度公眾參與,通過信息牌公開設(shè)置情況來測(cè)度責(zé)任劃分,通過了解社區(qū)激勵(lì)措施設(shè)立情況來測(cè)度監(jiān)督機(jī)制。

    3、控制變量。為排除人口社會(huì)學(xué)變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果的影響,本文將性別、年齡、學(xué)歷、職業(yè)和居住年限作為控制變量,在此基礎(chǔ)上探討各自變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果的影響。

    (二)數(shù)據(jù)來源。本文研究數(shù)據(jù)源于問卷調(diào)查,由基本信息和湖長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查兩部分構(gòu)成,選取居住在太湖無錫湖區(qū)的居民作為調(diào)研對(duì)象。問卷所涉及的內(nèi)容除了一些基本信息的填寫外,其他均采用李克特五級(jí)量表形式設(shè)計(jì),選項(xiàng)依次為“非常不同意”“不太同意”“一般”“比較同意”“非常同意”,并依次賦值 1~5 分。2021 年 8 月 17 日至8 月22 日,問卷通過線上和線下發(fā)放312 份,回收300 份有效問卷,有效率達(dá)96.2%。其中,男性120 人,女性180 人,年齡集中在19~30 歲,占38.7%。本科及以上學(xué)歷的人有132 人,占44%。職業(yè)分布較廣,包括學(xué)生、企業(yè)職員、事業(yè)單位人員、公務(wù)員、個(gè)體工商戶等,超過70%的人在太湖無錫湖區(qū)居住年限超過12 年。本文研究借助SPSS19.0軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和分析。(表2)

    由表2 可知,各自變量之間相關(guān)系數(shù)均小于0.8,可得自變量相關(guān)度不高,因此可以排除回歸模型中的嚴(yán)重多重共線性問題。

    表2 變量描述及相關(guān)性檢驗(yàn)結(jié)果(n=300)一覽表

    (三)研究方法。本文采用加權(quán)平均法計(jì)算制度實(shí)施效果,即:同時(shí),采用多元線性回歸對(duì)本文假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證,識(shí)別湖長(zhǎng)制實(shí)施效果的顯著影響因素,回歸模型為:

    式中,y 指實(shí)施效果,x1為法治環(huán)境、x2為公眾參與、x3為責(zé)任劃分、x4為監(jiān)督機(jī)制。β 為變量系數(shù),當(dāng)β 值顯著大于0 時(shí),表明相應(yīng)變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果產(chǎn)生正向影響作用;反之,當(dāng)β 值顯著小于0 時(shí),表明相應(yīng)變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果產(chǎn)生負(fù)向影響作用;若β 值不顯著,說明相應(yīng)變量對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果不存在顯著影響。

    四、結(jié)果與討論

    (一)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果分析。由于本研究問卷五個(gè)選項(xiàng)依次賦值1~5 分,故對(duì)于選項(xiàng)“非常不同意”“不太同意”“一般”“比較同意”“非常同意”,對(duì)應(yīng)值范圍應(yīng)為[1,1.8]、(1.8,2.6]、(2.6,3.4]、(3.4,4.2]、(4.2,5]。

    由表 3 可知,實(shí)施效果分值為 3.25,落在(2.6,3.4],表明居民對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施總體效果滿意度一般。其中,制度建設(shè)分值為2.66,責(zé)任履行分值為3.52,環(huán)境改善分值為3.42,表明居民對(duì)制度建設(shè)一般滿意,對(duì)責(zé)任履行和環(huán)境改善較為滿意。(表3)

    表3 湖長(zhǎng)制實(shí)施效果一覽表

    (二)影響因素分析。本文利用SPSS19.0 軟件對(duì)影響因素進(jìn)行分析,從中找出影響湖長(zhǎng)制實(shí)施的關(guān)鍵因素,總結(jié)出問題所在,為下文提出政策改進(jìn)建議打下基礎(chǔ)。(表4)

    表4 回歸結(jié)果(n=300)一覽表

    經(jīng)檢驗(yàn)可得,本模型R2為0.659,表示監(jiān)督機(jī)制、法治環(huán)境、公眾參與和責(zé)任劃分四個(gè)變量可以較好解釋影響實(shí)施效果。同時(shí),四個(gè)變量的顯著性p 值均小于0.05,表明各變量均對(duì)制度實(shí)施效果影響顯著。由此可得湖長(zhǎng)制實(shí)施效果與其影響變量之間的關(guān)系模型為:

    由式3 不難看出,法治環(huán)境的回歸系數(shù)為0.152,意味著法治環(huán)境提升1,會(huì)直接導(dǎo)致影響因素提升0.152;公眾參與的回歸系數(shù)為0.212,意味著公眾參與提升1,會(huì)直接導(dǎo)致影響因素提升0.212;責(zé)任劃分的回歸系數(shù)為0.326,意味著責(zé)任劃分提升1,會(huì)直接導(dǎo)致影響因素提升0.326;監(jiān)督機(jī)制的回歸系數(shù)為0.224,意味著監(jiān)督機(jī)制提升1,會(huì)直接導(dǎo)致影響因素提升0.224。

    (三)討論。由上述研究可知,“法治環(huán)境”“公眾參與”“責(zé)任劃分”和“監(jiān)督機(jī)制”等因素均會(huì)對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果產(chǎn)生顯著影響。

    第一,隨著社交媒體的不斷發(fā)展,公眾參與公共事務(wù)的途徑多樣化?!吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出,“擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放,探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系”。微博自2009 年誕生以來,吸引了一批又一批的年輕人注冊(cè)使用,依托其“短平快”的鮮明特點(diǎn),微博成為公眾發(fā)聲的重要平臺(tái)。作為環(huán)境政策進(jìn)入公眾議程的重要途徑之一,公眾所關(guān)注的熱點(diǎn)事件可以通過微博信息反映出來,從而推動(dòng)政策實(shí)施。2013 年后,“霧霾”現(xiàn)象在全國(guó)各地出現(xiàn),極大地引起了公眾對(duì)PM2.5 的關(guān)注與警覺,公眾在微博上廣泛討論,這在一定程度上推動(dòng)了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂,也強(qiáng)化了政府在大氣污染方面的重視程度和治理力度。由此可見,政府對(duì)公眾的聲音越來越重視。

    第二,在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下,監(jiān)督機(jī)制有待完善。2018 年1 月,水利部印發(fā)的《河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見》指出,相關(guān)技術(shù)要“以信息報(bào)送、信息展示發(fā)布、巡河管理、事件處理、督導(dǎo)檢查、考核評(píng)估、公眾監(jiān)督等為應(yīng)用”。近年來,隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)的發(fā)展,當(dāng)今社會(huì)步入大數(shù)據(jù)時(shí)代。作為當(dāng)今正在快速發(fā)展的新技術(shù),大數(shù)據(jù)已經(jīng)廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域。在水環(huán)境檢測(cè)治理方面,水文氣象、水位流量、水質(zhì)變化等產(chǎn)生的數(shù)據(jù)形成大數(shù)據(jù)集,由水產(chǎn)生的數(shù)據(jù)繁多且復(fù)雜,利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)督治理具有可行性和必要性。從實(shí)際湖長(zhǎng)制實(shí)施來看,技術(shù)的應(yīng)用是很多樣的,例如可以設(shè)計(jì)開發(fā)湖長(zhǎng)制App,使用無人機(jī)進(jìn)行巡湖以及利用遙感衛(wèi)星進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

    第三,新媒體時(shí)代,地方政府公信力的維持和提升與政府的回應(yīng)性和透明度密切相關(guān)。《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告(2020 下半年)》指出,四年以來,地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)量和開放的有效數(shù)據(jù)集呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng),越來越多的政府開設(shè)門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等新媒體平臺(tái),在平臺(tái)上傳政府工作內(nèi)容等動(dòng)態(tài),公眾可以根據(jù)需要查看政府相關(guān)工作的進(jìn)展以及責(zé)任落實(shí)。例如,無錫馬山街道定期通過微信公眾號(hào)發(fā)布環(huán)境整治的“紅黑榜”,將信息公開督促相關(guān)責(zé)任人整改。政府信息公開,接受社會(huì)監(jiān)督可以有效避免信息不對(duì)稱,將湖長(zhǎng)制實(shí)施責(zé)任劃分,落實(shí)每一塊的責(zé)任,可以有效維持政府公信力。唯有開誠(chéng)布公、公開透明,政府公信力才能伴著陽光不斷生長(zhǎng)。

    第四,相關(guān)法律制度建設(shè)不完善,湖長(zhǎng)制存在“非法定性”。2018 年1 月印發(fā)的《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》在“保障措施”中規(guī)定強(qiáng)化考核問責(zé)機(jī)制,但我國(guó)尚無關(guān)于環(huán)境問責(zé)的具體立法。當(dāng)前湖長(zhǎng)制的實(shí)施是利用行政力量來對(duì)河湖開展快短治理,這種制度的本質(zhì)實(shí)際上是“人治”而非“法治”。制度的建設(shè)離不開法律的支撐,湖長(zhǎng)制長(zhǎng)效實(shí)施必須以其內(nèi)生于既有的環(huán)境法律和環(huán)境行政管理制度為基礎(chǔ)。

    五、總結(jié)及展望

    (一)結(jié)論與政策意蘊(yùn)。本文通過問卷調(diào)查探究太湖無錫湖區(qū)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果及其影響因素,采用加權(quán)平均法計(jì)算制度實(shí)施效果,并運(yùn)用多元線性回歸分析識(shí)別湖長(zhǎng)制實(shí)施效果的影響因素。研究發(fā)現(xiàn),第一,當(dāng)前湖長(zhǎng)制實(shí)施效果總體一般,其中,居民對(duì)制度實(shí)施中的責(zé)任履行較為滿意,但對(duì)制度建設(shè)的認(rèn)同度并不是很高。第二,法治環(huán)境、公眾參與、責(zé)任劃分和監(jiān)督機(jī)制等因素均會(huì)對(duì)湖長(zhǎng)制實(shí)施效果產(chǎn)生顯著正向影響,其中責(zé)任劃分影響作用最大。

    基于實(shí)證研究結(jié)論,本文提出以下政策建議:首先,完善法律法規(guī),健全監(jiān)管體系。法律是權(quán)力規(guī)范行使的保障,建立健全湖長(zhǎng)制監(jiān)督體系,包括行政監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督等。其次,加大宣傳教育,推動(dòng)多元治理。在湖泊污染治理問題上,積極推廣環(huán)境污染第三方治理模式,推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。各級(jí)各部門加大宣傳力度,多元化模式壯大河長(zhǎng)隊(duì)伍,聘用民間湖長(zhǎng)、企業(yè)湖長(zhǎng),組織黨員湖長(zhǎng)、學(xué)生組織、志愿服務(wù)隊(duì),設(shè)立巡湖員、護(hù)湖員公益崗位,組建本土化河湖“護(hù)衛(wèi)隊(duì)”,讓社會(huì)公眾從旁觀者成為參與者、受益者,凝聚社會(huì)各界力量。再次,創(chuàng)新治理方式,構(gòu)建信息化管理平臺(tái)。結(jié)合先進(jìn)的信息化技術(shù)手段開展湖水管護(hù)綜合信息化平臺(tái)的建設(shè)工作,建立“云湖長(zhǎng)制”管理模式,為有效解決湖泊治理中的責(zé)權(quán)劃分難、協(xié)調(diào)溝通不順、制度落實(shí)與管理不到位等問題提供信息化解決方案,實(shí)現(xiàn)河湖管護(hù)工作的高效性、便捷性、長(zhǎng)效性、實(shí)時(shí)性等目標(biāo),為“湖長(zhǎng)制”管理模式的推行和落實(shí)保駕護(hù)航。

    (二)不足與展望。本文研究亦存在一定不足,一是研究樣本較為有限,問卷代表性可能有所不足;二是在湖長(zhǎng)制實(shí)施效果測(cè)度上缺乏對(duì)指標(biāo)權(quán)重的關(guān)注,對(duì)制度實(shí)施現(xiàn)狀的刻畫可能還存在一定片面之處。以上不足都可能影響本文結(jié)論的客觀性。未來研究中,我們將擴(kuò)大調(diào)研范圍和研究樣本量,同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化研究變量,明確指標(biāo)權(quán)重和測(cè)量標(biāo)準(zhǔn),以期全面客觀地呈現(xiàn)出湖長(zhǎng)制的實(shí)施效果。此外,還將充分利用新技術(shù)成果,探討“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)在提升湖長(zhǎng)制實(shí)施效果方面的途徑和機(jī)制,以期推動(dòng)湖長(zhǎng)制更好地落地見效,將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的環(huán)境治理效能。

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    新聞傳播(2015年7期)2015-07-18 11:09:57
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