財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革成效的實(shí)證研究

翁浩峰

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433)

1 引言

近些年來(lái)，每到年末，財(cái)政“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象就會(huì)引起社會(huì)廣泛關(guān)注。“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象可以說(shuō)是中國(guó)財(cái)政領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。這不僅體現(xiàn)在媒體的高度關(guān)注上，也反映在問(wèn)題的持續(xù)發(fā)生上。2007年，全國(guó)各級(jí)政府12月財(cái)政支出占全年支出的比重超過(guò)25%。到了2021年，《半月談》2021年第2期再次發(fā)文《花錢(qián)變成“技術(shù)活”？ 年底“突擊花錢(qián)”歪風(fēng)抬頭》，強(qiáng)調(diào)注意“突擊花錢(qián)”情況。

“突擊花錢(qián)”的問(wèn)題究其性質(zhì)是政府預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后，與政府預(yù)算管理的工作密切相關(guān)。由于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中前期支出進(jìn)度滯后，使得財(cái)政資金積壓，不得不在年末加大支出，從而導(dǎo)致了“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象(汪德華等，2018)。要從根本上解決這一問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)從政府預(yù)算管理著手做出框架性的調(diào)整。

對(duì)此，我國(guó)開(kāi)展了政府預(yù)算績(jī)效管理改革，即通過(guò)建立科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)行為，提高財(cái)政資金使用效益。2006年前后，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)陸續(xù)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。2011年，財(cái)政部在各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上頒布多個(gè)文件，明確和規(guī)范了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的體系。2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，明確提出全面預(yù)算績(jī)效管理的改革框架。

政府預(yù)算績(jī)效管理改革作為財(cái)政預(yù)算管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重要改革，對(duì)其改革成效值得系統(tǒng)分析，從而利于總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)。而結(jié)合財(cái)政管理中的頑疾——“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象，有助于從側(cè)面反映改革的具體成效是如何落到實(shí)處的。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究假設(shè)

預(yù)算績(jī)效管理改革關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算實(shí)現(xiàn)的成效等都在考察范圍之內(nèi)，包含事后評(píng)估且會(huì)關(guān)聯(lián)到下一年預(yù)算。因此地方財(cái)政部門(mén)會(huì)在財(cái)政支出過(guò)程中與年初預(yù)算保持一致。而“突擊花錢(qián)”正是預(yù)算與執(zhí)行中不一致的一大后果。

基于上述分析，文章提出如下研究假設(shè)：

假設(shè)1：預(yù)算績(jī)效管理改革可以降低政府支出預(yù)算和決算之間的偏離度，從而提高資金使用效率。

假設(shè)2：預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)降低政府預(yù)決算偏離度的作用程度隨時(shí)間變化而提高，實(shí)施改革的時(shí)間越久，資金使用效率越高。

假設(shè)3：預(yù)算績(jī)效管理改革通過(guò)改善政府年末“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象來(lái)降低政府支出預(yù)決算偏離度，提升政府資金使用效率。

2.2 變量選擇

被解釋變量為支出預(yù)決算偏離度exp。

支出預(yù)決算偏離度 =(支出決算數(shù)-支出預(yù)算數(shù))÷ 支出預(yù)算數(shù)×100%。

該指標(biāo)用來(lái)反映地方政府支出的預(yù)算數(shù)與決算數(shù)之間的差異，以此體現(xiàn)地方政府在制定支出預(yù)算，與實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的準(zhǔn)確性是否存在疏漏。

解釋變量為ref，表示預(yù)算績(jī)效管理改革是否開(kāi)始，為虛擬變量表示。

控制變量借鑒于海峰等(2021)的研究，選取了如下變量：GDP表示人均GDP，Indus表示工業(yè)化水平，city表示城市化水平，fis表示人均財(cái)政支出。

3 實(shí)證研究

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源與描述性統(tǒng)計(jì)

文章使用30個(gè)省市(西藏自治區(qū)因數(shù)據(jù)缺失未采納)2000—2018年的面板數(shù)據(jù)，共570個(gè)樣本。被解釋變量數(shù)據(jù)財(cái)政預(yù)決算偏離度來(lái)源于《財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》，其他控制變量數(shù)據(jù)來(lái)源于《國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒》、財(cái)政部國(guó)庫(kù)處發(fā)布的《全國(guó)分地區(qū)財(cái)政一般預(yù)算收支累計(jì)完成情況表》、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政透明報(bào)告》等文件。

變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

3.2 實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)

通過(guò)整理各地有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)文件，文章發(fā)現(xiàn)我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革的開(kāi)展是在各省市不同時(shí)間分別進(jìn)行試點(diǎn)，早期也缺少全國(guó)性統(tǒng)一的政策文件指導(dǎo)和強(qiáng)制要求，因此形成了一個(gè)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，可以使用這個(gè)構(gòu)建雙重差分模型，進(jìn)行因果識(shí)別，確定推行改革所帶來(lái)的效果。因?yàn)橥獠繘_擊不是同時(shí)發(fā)生，因此使用多期雙重差分模型(多期DID)。表2列示了各省市開(kāi)始預(yù)算績(jī)效改革的時(shí)間。

表2 各省市預(yù)算績(jī)效改革的開(kāi)始時(shí)間

文章采用多重差分模型，將經(jīng)過(guò)預(yù)算績(jī)效改革的省份視為處理組，未經(jīng)過(guò)改革的地區(qū)視為控制組，構(gòu)建了如下模型：

, =+, +, +++,

(1)

, 為被解釋變量，在文章中指省在年的財(cái)政支出預(yù)決算偏離度。

, 是虛擬變量，表示如果省在年及以前發(fā)生改革，則該變量為1；如果省在年及以前未發(fā)生改革，則該變量為0。

為重點(diǎn)關(guān)注的系數(shù)，該系數(shù)表示的是預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政偏離度的因果影響。

, 為省市的相關(guān)控制變量。

為控制時(shí)間固定效應(yīng)。

為控制地區(qū)個(gè)體固定效應(yīng)。

3.3 多期DID回歸結(jié)果

對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政支出預(yù)決算偏離度的影響，使用的是多期DID模型進(jìn)行回歸?；貧w結(jié)果如表3所示。

表3 基準(zhǔn)多期DID回歸結(jié)果

控制了時(shí)間固定效應(yīng)和省市固定效應(yīng)后，發(fā)現(xiàn)實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理改革能夠顯著降低地方財(cái)政支出的偏離度，系數(shù)在5%的顯著性水平上顯著為負(fù)，表明實(shí)行了預(yù)算績(jī)效管理改革的省市預(yù)算支出偏離度將下降1.13個(gè)百分點(diǎn)，相較于平均9.95%的預(yù)決算偏離度，相當(dāng)于下降了11.36%?？梢哉J(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)于控制地方政府支出偏離規(guī)劃的行為是有成效的。符合假設(shè)1。

對(duì)于控制變量而言，人均GDP與地方財(cái)政預(yù)算偏離度之間呈顯著正相關(guān)，這是因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，財(cái)政支出要覆蓋的項(xiàng)目就越多越復(fù)雜，預(yù)算中就越難以完全預(yù)測(cè)到；人均財(cái)政支出規(guī)模與預(yù)決算偏離度之間呈顯著負(fù)相關(guān)，人均財(cái)政支出規(guī)模越大，意味著地方政府手中握有的財(cái)政資源越多，相對(duì)的也就更能夠靈活地應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行中所面臨的種種未預(yù)料到的問(wèn)題。

4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

4.1 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

要應(yīng)用多期DID模型，最重要的是能夠通過(guò)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。通過(guò)將實(shí)施改革帶來(lái)的總效應(yīng)分解，衡量了改革前4年(pre1-4)和改革后10年(post1-10)的政策效果。可以發(fā)現(xiàn)，在改革實(shí)施以前，改革實(shí)施省市與改革未實(shí)施省市的預(yù)決算偏離度不存在顯著的趨勢(shì)差異。但改革實(shí)施之后，預(yù)決算偏離度迅速下降，顯著為負(fù)，說(shuō)明改革前處理組和對(duì)照組的趨勢(shì)一致，是改革造成了顯著差異，證明符合平行趨勢(shì)假設(shè)。且該效應(yīng)在之后的10年內(nèi)都在不斷加強(qiáng)，說(shuō)明隨著改革的深入推進(jìn)，對(duì)于預(yù)算約束的效果越來(lái)越好，符合假設(shè)2。

4.2 安慰劑檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)地方支出預(yù)決算偏離度的下降確實(shí)是由改革引起的，而不是由其他不可觀察的原因帶來(lái)的，因此要進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。對(duì)文章涉及的30個(gè)省市開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理改革的起始時(shí)間隨機(jī)調(diào)整，重復(fù)使用數(shù)據(jù)對(duì)基準(zhǔn)模型(1)進(jìn)行回歸500次，可以發(fā)現(xiàn)估計(jì)值的結(jié)果集中于零點(diǎn)附近，因此可以認(rèn)為前文所得到的, 系數(shù)在安慰劑檢驗(yàn)中是異常值。通過(guò)安慰劑檢驗(yàn)說(shuō)明了預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)際效果是真實(shí)的。

4.3 區(qū)域異質(zhì)性分析

不同省市地方政府對(duì)于財(cái)政預(yù)算管理重視程度不同、管理能力上有差異，預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)際執(zhí)行效果也可能產(chǎn)生差異。文章選擇了上海財(cái)大發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，使用省級(jí)財(cái)政透明度指數(shù)作為地方財(cái)政管理能力的代理變量。其可在一定程度上反映出地方政府財(cái)政管理的能力和重視程度。但該指標(biāo)自2009年發(fā)布，因此這部分分析選擇2009—2018年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，將財(cái)政透明度指標(biāo)作為控制變量，增加到原本的多期DID模型當(dāng)中，結(jié)果見(jiàn)表4。

表4 增加財(cái)政透明度指標(biāo)進(jìn)行異質(zhì)性分析

表4列(1)是2009—2018年基準(zhǔn)的多期DID回歸結(jié)果，共300個(gè)樣本。列(2)是增加了財(cái)政透明度指數(shù)后的回歸結(jié)果。兩個(gè)多期DID回歸的結(jié)果均在1%的顯著性水平上顯著為負(fù)，且數(shù)值相近，與上文結(jié)論保持一致。這說(shuō)明不同地方政府財(cái)政管理能力的差異并不會(huì)影響到預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)施效果。

5 機(jī)制研究

5.1 影響機(jī)制分析

文章發(fā)現(xiàn)當(dāng)一個(gè)省市實(shí)施了預(yù)算績(jī)效管理改革后，其財(cái)政預(yù)算與決算的偏離度會(huì)有所下降，下面將進(jìn)一步討論這一現(xiàn)象背后的作用機(jī)制。

在已有的研究中，不少學(xué)者注意到了省級(jí)政府“突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象。李燕(2012)認(rèn)為財(cái)政預(yù)算管理體制中存在的問(wèn)題是“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象的成因。康鋒莉(2020)使用中國(guó)30個(gè)省市2005—2018年數(shù)據(jù)，在DEA-Totbit框架下測(cè)算了中國(guó)省級(jí)政府的財(cái)政支出效率，發(fā)現(xiàn)“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象一定程度上降低了財(cái)政支出效率。由此可見(jiàn)，“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象源自我國(guó)財(cái)政管理體制存在的不足之處，并將影響我國(guó)財(cái)政支出的效率。

在此基礎(chǔ)上，文章進(jìn)行合理推測(cè)：抑制“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象，使預(yù)算績(jī)效管理改革發(fā)揮效力，是降低預(yù)決算偏離度的重要機(jī)制：

預(yù)算績(jī)效管理改革→“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象緩解→地方支出預(yù)決算偏離度下降。

5.2 實(shí)證檢驗(yàn)

基于此，文章選取了30個(gè)省市2000—2018年的月度財(cái)政支出決算數(shù)據(jù)，構(gòu)建了“地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度”這一科學(xué)反映“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象的嚴(yán)重程度的指標(biāo)，以此作為中介變量進(jìn)行回歸，深入研究預(yù)算績(jī)效管理改革影響預(yù)決算偏離度的作用機(jī)制。地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的構(gòu)建根據(jù)汪德華和李瓊(2018)的方法，以12月財(cái)政支出占全年財(cái)政支出的比重作為描述“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象的指標(biāo)。該比重越大，全年財(cái)政支出越集中在年末，突擊花錢(qián)的現(xiàn)象越嚴(yán)重。

根據(jù)溫忠麟和葉寶娟(2014)提出的檢驗(yàn)程序，運(yùn)用Bootstrap檢驗(yàn)中介效應(yīng)的大小。由于中介效應(yīng)的檢驗(yàn)?zāi)Ｐ椭幸笾薪樽兞?、被解釋變量、解釋變量均為連續(xù)變量，使用前述的虛擬變量, 在此處并不合適。因此，將解釋變量改為1, ，表示在年時(shí)，省市已經(jīng)推行預(yù)算績(jī)效管理改革的年數(shù)?？刂谱兞客鶞?zhǔn)回歸一致。

Bootstrap法檢驗(yàn)結(jié)果見(jiàn)表5。

表5 檢驗(yàn)中介效應(yīng)

由表5模型(1)結(jié)果可知，中介效應(yīng)顯著存在，且占比較高。Bootstrap法檢驗(yàn)下，間接效應(yīng)系數(shù)在1%的顯著性水平上顯著為負(fù)，且置信區(qū)間不包含0，說(shuō)明中介效應(yīng)存在，中介效應(yīng)占比達(dá)33%以上。

模型(2)將中介變量改為每年第四季度財(cái)政支出占全年決算支出的比重，檢驗(yàn)結(jié)果依然顯著，中介效應(yīng)和直接效應(yīng)均顯著降低了地方政府財(cái)政支出預(yù)決算偏離度。且中介效應(yīng)占比超過(guò)30%，證明預(yù)算績(jī)效管理改革影響支出預(yù)決算偏離度的主要途徑之一就是緩解“突擊花錢(qián)”情況，保證預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度按期完成。符合假設(shè)3。

6 結(jié)論

文章用30個(gè)省市2000—2018年的財(cái)政支出預(yù)決算數(shù)據(jù)，根據(jù)各地實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革這一外生沖擊構(gòu)造了多期DID模型，定量研究了預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方政府預(yù)決算偏離度的影響。

從實(shí)證結(jié)果來(lái)看，定量地證明了地方政府實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革能顯著降低當(dāng)?shù)仡A(yù)決算偏離度的結(jié)論。在這個(gè)基礎(chǔ)上，文章還特別研究了改革的傳導(dǎo)機(jī)制。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革能夠緩解“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象，使得地方政府的預(yù)決算更加合理，預(yù)決算偏離度下降，財(cái)政支出效率提升。

文章的研究結(jié)果表明，預(yù)算績(jī)效管理改革是減少政府支出無(wú)謂損失、提高資金使用效率的有效途徑。將當(dāng)前的改革長(zhǎng)期持續(xù)推進(jìn)下去，將為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到重要作用。