碳中和實踐的國際經(jīng)驗與中國路徑※

○張 瑩黃穎利

1.東北林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 黑龍江哈爾濱 100040

2.哈爾濱金融學院 黑龍江哈爾濱 100030

引言

近年來全球高溫、海洋酸化、海平面上升、極端強降水等氣候問題頻發(fā)，溫室氣體排放被認為是全球氣候變化的“罪魁禍首”，開展碳減排行動，應對氣候變化已成為全球共同面臨的挑戰(zhàn)。為有效控制碳排放，應對全球氣候變化，國際出臺了《京都議定書》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》三個里程碑式的國際法律文本，由此形成2020年后的全球氣候治理格局。為實現(xiàn)把全球平均氣溫升幅控制在相比工業(yè)化前水平高2℃以內，并努力將氣溫升幅控制在1.5℃以內的氣候治理目標，歐盟作為全球氣候治理領先者，于2019年提出碳中和目標，并于2019年底發(fā)布應對氣候變化的《歐洲綠色協(xié)議》，隨后越來越多的國家積極提出碳中和目標。中國作為負責任大國，一直以來高度重視碳減排工作。2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會宣布，中國“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。從相對減排到絕對減排，對中國碳減排工作和相關配套政策提出了更高要求。

那究竟什么是碳中和？全球經(jīng)濟體碳中和目標發(fā)展趨勢及中國實現(xiàn)碳中和目標的現(xiàn)實困境如何？基于中國“總量高、單位GDP高、化石能源為主體”的碳排放特點和“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦，如何走出一條具有中國特色高質量的碳中和路徑？以上問題是當前學術界的關注重點。為此本文在辨析碳中和概念基礎上，梳理全球經(jīng)濟體碳中和進展及我國實現(xiàn)碳中和目標面臨的現(xiàn)實困境，系統(tǒng)總結和歸納不同國家碳中和實踐經(jīng)驗，為中國實現(xiàn)碳中和目標提供可借鑒的經(jīng)驗和啟示。

一、文獻綜述

目前，國內外學者針對碳中和目標概況和實踐路徑的研究較為豐富。首先，各國碳中和目標概況方面。鄧旭、謝?。?021）對各國的碳中和定義及其政策實踐進行總結與評述，明晰了各國碳中和目標的范圍及內涵。張雅欣等（2021）對31個國家的碳中和行動進行總結與評述，明晰了各國碳中和的目標內容和政策法規(guī)。其次，關于碳中和實踐路徑方面，一些學者關心能源轉型。胡鞍鋼（2021）認為實現(xiàn)“雙碳”目標，應將能源轉型作為實現(xiàn)路徑的重心。林衛(wèi)斌、朱彤（2021）認為在國家實現(xiàn)基本現(xiàn)代化之前，更應注意能源轉型與經(jīng)濟增長的平衡關系，2035年后再將重心轉向能源轉型。還有一些學者提出多元化碳中和實現(xiàn)路徑。王克等（2021）從不同部門和行業(yè)視角出發(fā)，實證研究中國碳中和實現(xiàn)路徑，結果顯示不同部門的碳減排路徑存在差異，其中，電力部門依賴負排放技術，工業(yè)部門依賴提高能源效率。王燦、張雅欣（2020）從減排增匯視角提出碳排放、技術、社會和政策體系方面的碳中和實現(xiàn)路徑。鄧明君等（2013）從制度內容視角，以國家、城市和大學為例，運用案例分析法對比分析英國、新西蘭和澳大利亞的碳中和目標制定與執(zhí)行情況。楊解君（2021）從宏觀框架視角分析實現(xiàn)路徑，提出從市場、行政、全球化及法治等方面實現(xiàn)碳中和目標。

現(xiàn)有研究對碳中和目標概況和實踐路徑的探索已取得一定成果，但仍存在部分局限性：一是多數(shù)文獻介紹碳中和概念的不同表述，鮮有從國家層面對碳中和進行界定；二是多數(shù)文獻從全球經(jīng)濟體的宏觀視角和理論框架分析碳中和實現(xiàn)路徑，鮮有針對我國碳排放結構和資源稟賦探討碳中和實現(xiàn)路徑。本文試圖在現(xiàn)有的研究基礎上進行如下拓展：首先，梳理碳中和不同定義表述，厘清國家層面碳中和的概念；其次，介紹全球經(jīng)濟體特別是中國碳中和目標實現(xiàn)過程中的現(xiàn)實困境；最后，系統(tǒng)總結和歸納具有代表性的、與中國碳排放特征和資源稟賦契合度高的實踐路徑，為中國實現(xiàn)碳中和目標提供可借鑒的經(jīng)驗和路徑啟示。

二、碳中和的概念界定

何為碳中和？碳中和概念問世于1997年倫敦Future Forest公司的商業(yè)策劃，并于2006年被《新牛津美國字典》評為年度字匯。最初主要局限在企業(yè)和消費者層面，指企業(yè)、團體或個人計算在一定時間內直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、節(jié)能減排等方式，以抵消自身的碳足跡，實現(xiàn)二氧化碳“零排放”。隨著全球氣候治理機制運行，國際上制定了三個應對氣候變化的重要法律文件，即《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》，國家層面的減排態(tài)度趨向積極。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）和英國標準協(xié)會（BSI）界定了氣候中性和碳中和概念。其中，IPCC的《全球升溫1.5℃特別報告》認為，氣候中性是指人類活動對于氣候系統(tǒng)沒有凈影響的一種狀態(tài)，需要在人類活動引起的溫室氣體排放量、排放吸收量（主要是CO2）及人類活動在特定區(qū)域導致的生物地球物理效應之間取得平衡。BSI制定的PAS 2060中指出，碳中和是指一標的物相關的溫室氣體排放，并未造成全球排放到大氣中的溫室氣體產(chǎn)生凈增加量。

“碳”并不單指二氧化碳，而是多種溫室氣體（包括二氧化碳）的代稱，需將除二氧化碳外的其他溫室氣體折算成全球變暖潛能值（GWP）。因此，本文認為，國家層面上的碳中和與氣候中性都可以稱為“零碳排放”，是指釋放的“碳”與吸收的“碳”可以相抵消，從而達到零碳的均衡狀態(tài)。

三、全球碳中和治理進展

截至2021年10月，全球已有137個國家做出了碳中和承諾，占全球碳排放總量70%以上，大多遵循的是“凈零碳”原則。通過正式渠道承諾碳中和目標的有29個國家和地區(qū)（如圖1所示），其中蘇里南和不丹分別于2018年和2014年實現(xiàn)碳中和目標。

圖1 提出碳中和目標的國家：達峰時點VS目標時點VS立法進度

（一）碳中和立法形式特征

目前，全球共有8個國家已針對碳中和立法，包括英國、法國、德國、瑞典、丹麥、匈牙利、新西蘭和西班牙，均為發(fā)達國家，歐洲國家占比87.3%。具體來看，8個立法國家都將減排制度和減排目標納入法律。英國設立《氣候變化法案（2050目標修正案）》，確立了碳預算制度，并修改溫室氣體減排目標為到2050年比1990年減少100%，旨在履行碳中和目標，是全球首個以立法形式確立碳中和目標的國家。法國修訂《能源和氣候法》，制定減排目標為“到2030年將溫室氣體排放降低到1990年水平的40%，到2050年將能源最終消費降低到2012年水平的一半”。德國出臺《聯(lián)邦氣候保護法》，并于2021年通過修訂案，將2030年減排目標上調至65%，提出2040年減排目標為88%，將碳中和的時間從2050年提前到2045年，法案還詳細設置了分行業(yè)的減排目標。瑞典于2017年頒布《瑞典氣候法案》，承諾2045年實現(xiàn)凈零排放。丹麥于2019年頒布《氣候法案》，該法案是丹麥整個氣候政策的頂層設計，制定了2030年在1990年基礎上減排70%，最遲2050年實現(xiàn)凈零排放的目標。新西蘭通過《氣候變化應對（零碳）修訂法案》，旨在通過立法為氣候變化政策提供框架。匈牙利2020年通過《氣候法》，承諾2050年實現(xiàn)氣候中性，專門設立氣候委員會，提出6個主要步驟，為碳中和提供法律效力。西班牙頒布《氣候變化與能源轉型法案》，指出到2030年西班牙的溫室氣體排放與1990年相比將減少23%，可再生能源在全部能源消耗中的比例至少要由目前的20%提升至42%，其主要目標是讓西班牙大幅減少溫室氣體排放，以期到2050年實現(xiàn)碳中和。其余國家仍以立法提案或政策宣示為主。

（二）碳達峰及碳排放情況

碳達峰年份方面，21世紀初實現(xiàn)碳達峰的國家占48.2%，其中歐洲國家占其78.6%。具體來看，美國于2007年實現(xiàn)碳達峰，日本和韓國均于2020年實現(xiàn)碳達峰目標，其中碳達峰時間最短的是加拿大43年，最長的是英國79年。碳中和目標承諾國家地區(qū)分布方面，歐洲國家和地區(qū)數(shù)量最多，占比55.17%，特別是北歐國家芬蘭、瑞典、挪威、丹麥等均提出碳中和目標承諾，亞洲國家包括新加坡、日本、韓國和中國。

自1990年以來，全球主要發(fā)達國家或地區(qū)的碳排放均發(fā)展平穩(wěn)并開始出現(xiàn)下降趨勢（如圖2、圖3所示）。減排貢獻主要來自歐盟的發(fā)達國家，其中減少最多的是英國，下降了41.6%。其他碳中和立法國家減排貢獻依次為德國、法國、丹麥、瑞典、匈牙利，下降比例分別為31.30%、17.99%、30.01%、32.71%。而中國在1990—2018年間碳排放增長較快，特別是2000年以來，隨著經(jīng)濟增長提速、城市化進程加快以及重化工業(yè)發(fā)展，化石燃料應用快速增長，更是直接帶動了碳排放的上升，為我國碳中和行動帶來挑戰(zhàn)。

圖2 29個國家或地區(qū)1990年與2018年碳排放量的增減比例

圖3 29個國家或地區(qū)2018年的人均二氧化碳排放量和碳排放總量

（三）碳中和技術開發(fā)與應用

碳中和技術中，目前各國認可度高的減碳技術主要包括核能、太陽能、風能、生物質能等可再生能源技術，從成本角度來看，排序為水能＜風能＜光伏＜核能。但受各國經(jīng)濟水平、碳排放結構和資源稟賦差異等因素影響，技術發(fā)展方向不同。其中，日本因資源不足，陸上風能和太陽能的發(fā)電潛力受限制，更重視高效儲能、超燃燒系統(tǒng)節(jié)能技術的減排路徑。挪威和瑞典因自身排放量低，并未將技術創(chuàng)新作為長期戰(zhàn)略布局。智利和馬紹爾群島等發(fā)展中國家和島嶼國家基于技術的成熟度和成本經(jīng)濟性將技術轉移作為碳中和重點。除減碳技術外，CCUS（碳捕獲、利用和封存）技術、生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力等負碳技術，也逐漸成為各國實現(xiàn)碳中和目標的關鍵保障。其中，CCUS技術因存在綠色溢價、開發(fā)難度大的問題，目前只在美國、加拿大、澳大利亞等經(jīng)濟實力強、科技水平高的發(fā)達國家推廣應用。全球二氧化碳捕集能力在40萬噸以上的大規(guī)模CCUS項目美國建成10個，加拿大5個。另外，陸地生態(tài)系統(tǒng)（林業(yè)碳匯）和海洋生態(tài)系統(tǒng)（海洋碳匯）是主要的碳儲庫，具有“絕對固碳”優(yōu)勢，有較大的減排潛力，被稱為“綠色黃金”和“藍色寶藏”，特別受到各國重視。

總體而言，歐洲國家作為全球氣候治理領先者，長期致力于氣候治理和低碳發(fā)展，在碳中和立法、調整能源結構及低碳技術研發(fā)等方面進行了積極的探索，為其他國家開展減排行動提供經(jīng)驗。

四、我國碳中和目標實現(xiàn)的現(xiàn)實困境

要探索適應中國國情的碳減排道路，實現(xiàn)中國碳中和目標，首要任務是摸清實現(xiàn)中國碳中和目標的現(xiàn)實困境。2021年，中共中央、國務院印發(fā)《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確了碳達峰碳中和工作的總體要求、主要目標和舉措。中國碳中和發(fā)展勢頭良好，但在能源轉型、制度和市場化方面尚落后于人。

（一）總量尋峰：能源轉型難度大

一方面，中國呈現(xiàn)出“總量高、單位GDP高、化石能源為主體”的碳排放特點和“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦。英國石油公司（BP）發(fā)布的《2021年世界能源統(tǒng)計年鑒》顯示：2020年中國碳排放總量達到98.99億噸，占全球的30.7%。能源結構方面，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2021年我國天然氣、水電、核電、風電、太陽能發(fā)電等清潔能源消費量占能源消費總量的25.5%，煤炭消費量占能源消費總量的56%，“一煤獨大”嚴重制約了我國碳減排進程。能源強度方面，雖然近十年來我國能源強度逐步下降，2019年碳排放強度比2005年降低48.1%，提前實現(xiàn)了2015年提出的碳排放強度下降40%—45%的目標，但仍高于世界平均水平。可見我國碳排放強度雖然持續(xù)下降，基本遏制了碳排放加速增長的趨勢，但這樣的碳排放特征和能源消費結構很難在短時間內減輕對煤炭的依賴，能源轉型仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)，我國碳中和之路仍面臨巨大的壓力。

另一方面，大多數(shù)發(fā)達國家于21世紀初期已經(jīng)基本實現(xiàn)碳達峰。一些歐洲國家雖受石油危機、環(huán)境政策和天然氣廣泛使用影響，但也是在經(jīng)濟發(fā)展進入成熟階段、人均GDP達到2.5萬—4萬美元左右的自然達峰，中間經(jīng)歷了50—60年過渡期，是一個技術和經(jīng)濟發(fā)展的自然過程。對比來看，我國處于工業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化階段，經(jīng)濟發(fā)展任務艱巨，必然保持能源消費和碳排放的持續(xù)增長，碳達峰到碳中和的過渡時間僅有30年，人均GDP目前只有1.2萬美元左右，顯著低于很多發(fā)達國家達峰時的水平。這意味著中國碳達峰沒有緩沖期，與發(fā)達國家面臨的內外部環(huán)境完全不同，中國減排任務艱巨。

（二）碳中和技術：面臨市場失靈

零碳能源技術方面，我國非常重視零碳能源的發(fā)展，據(jù)國家能源局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2021年底，我國可再生能源裝機容量達10.63億千瓦，其中水電、風電、太陽能發(fā)電做出很大貢獻。另據(jù)中國核能行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，截至2021年底，我國運行核電機組53臺，裝機容量54646.95兆瓦，僅次于美國、法國，位居第三，核電占發(fā)電總量的5.05%，清潔能源在電力供給中的作用進一步提升。但中國仍處于工業(yè)化發(fā)展階段，電力需求還將剛性增加，僅靠可再生能源發(fā)電難以彌補火電的能源消耗。另外，清潔能源儲能成本高，難以擺脫“間歇性”詛咒。相比火電，風能和太陽能間歇性和穩(wěn)定性的問題導致儲能成本昂貴，需要電網(wǎng)具備智能調峰能力，部分地方政府出于GDP因素的考慮，電網(wǎng)對清潔能源的接納積極性并不高，引發(fā)了嚴重的棄風棄光現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，新疆、甘肅、內蒙古三省的棄風率總計達30%。可見，風電和太陽能發(fā)電等清潔能源技術面臨著市場失靈困境。

增匯技術方面，我國林業(yè)和海洋資源豐富，森林、草原和海洋等具有“絕對固碳”的減排潛力，被稱為“綠色黃金”和“藍色寶藏”。其中森林碳匯發(fā)展比較成熟，從2004年開始林業(yè)碳匯項目試點，到2021年，中國森林覆蓋率達23.04%，森林面積2.2億公頃，固碳能力和潛力非常顯著。同時，結合“綠水青山就是金山銀山”的特色生態(tài)理念，也不斷出現(xiàn)“生態(tài)銀行”等新業(yè)態(tài)，助推生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。但中國CCER項目中林業(yè)碳匯項目占比小，僅占全國CCER項目6.7億噸年均減排量的1%，林業(yè)碳匯面臨市場失靈。究其原因在于，林業(yè)碳匯項目普遍規(guī)模較小，且日常管護和監(jiān)測成本很高；草地、濕地和農田生態(tài)系統(tǒng)碳匯估算方法不一，給碳匯估算結果帶來了很大的不確定性，缺乏不同途徑的生態(tài)系統(tǒng)碳匯技術和模式，以及統(tǒng)一標準的國家尺度碳匯計量、評估和技術標準體系。由此，導致了林業(yè)碳匯項目供需雙冷的現(xiàn)狀。

（三）碳中和政策：市場激勵機制效果不佳

除了鼓勵清潔能源技術進步外，碳減排市場激勵機制也是落實碳中和愿景的核心工具之一。目前減少碳排放的市場激勵機制主要分為兩類：一類是價格型減排工具（碳稅），另一類是數(shù)量型減排工具（碳排放權交易）。目前，碳稅和碳交易工具作為最主要的市場激勵機制在歐盟、英國和美國等發(fā)達國家已得到廣泛應用。我國于2011年推出七省市碳交易試點，并于2013年下半年相繼開始交易，試點覆蓋的總人口達2.6億，能耗8.3億噸標準煤，GDP達14萬億元，分別占全國19%、27%和23%，2016年新增福建省碳交易市場。截至2020年12月，中國八省市碳市場配額累計成交量4.45億噸，成交額104.31億元，CCER累計成交2.68億噸。2021年推出全國統(tǒng)一碳市場，覆蓋發(fā)電行業(yè)，納入2162家發(fā)電企業(yè)為重點排放單位。截至2022年7月21日，全國碳市場碳配額累計成交量1.94億噸，累計成交額85.05億元。總體而言，我國碳交易試點從規(guī)?？偭可暇哂幸欢ǖ膮⒖純r值，但碳市場減排效應仍有待提升，存在碳市場政策框架不完善、金融屬性不完備、交易不活躍等問題。

首先，中國碳市場交易不活躍，“重履約輕交易”現(xiàn)象較為普遍，碳價低迷，未能充分發(fā)揮碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能。碳市場的長期活躍是保障流動性充足和發(fā)現(xiàn)合理碳價的基礎，但我國各試點區(qū)域的碳排放權價格差異顯著，平均不到30元/噸，沒有形成有效的價格發(fā)現(xiàn)功能以解決經(jīng)濟增長和碳排放之間的平衡問題。原因在于，我國并未將金融功能內置于碳市場，導致減排硬約束效力不足，地方政府和市場主體控碳減排的內在動力不足。其次，碳金融創(chuàng)新不足，參與主體和產(chǎn)品單一。產(chǎn)品結構方面，碳市場主體仍是現(xiàn)貨交易，中國核證自愿減排量較少。雖然部分碳交易試點開放碳基金、碳排放權抵質押融資等碳金融創(chuàng)新產(chǎn)品，但仍處于零星試點狀態(tài)，區(qū)域發(fā)展不均衡，缺乏系統(tǒng)完善的碳金融創(chuàng)新產(chǎn)品。目前的產(chǎn)品結構仍不能滿足控排企業(yè)的碳資產(chǎn)管理需求，更不足以輻射和服務其他區(qū)域的碳交易。交易主體方面，參與主體多為控排企業(yè)，少數(shù)試點允許個人參與，市場活躍度不高，碳交易供給端與市場需求力量失衡，供需失衡的矛盾勢必會壓制碳交易的活躍度。

碳稅和碳交易本質上都是對碳排放定價，理論上政策效果是相同的，均可實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。因此，長遠來看，還需要加快碳稅的落地。但何時開征碳稅以及如何開征碳稅，從而公平有效地助力碳中和目標的實現(xiàn)是中國面臨的現(xiàn)實困境之一。

五、國外碳中和實踐經(jīng)驗

近年來，許多發(fā)達國家基于碳中和目標開展氣候治理，部分國家取得顯著成效，基于此，本文選取具有代表性的英國、德國、芬蘭、澳大利亞為研究樣本，總結其碳中和實踐路徑，為中國減排提供經(jīng)驗借鑒。

（一）英國：政策和制度化引領碳中和

1.制定和出臺相關法律法規(guī)。英國是碳中和行動的先驅者，是全球首個專門立法設立碳減排目標的國家。英國通過碳中和的法律法規(guī)，制定和分解了國家碳中和目標，明確碳中和的監(jiān)管體系。其立法歷程見表1。

表1 英國碳中和的法律法規(guī)

2.強化行政約束手段。英國是首個推出國際性碳中和制度和標準的國家，通過制度標準保障碳中和主體的權益。2008年，英國標準協(xié)會（BSI）提出全球首個產(chǎn)品碳足跡認證標準（PAS 2050），為溫室氣體排放管理提供方法學基礎。2009年，能源和氣候變遷部實施《碳中和指南》，規(guī)定碳排放計算、削減和抵消三個階段的規(guī)范。2010年，英國標準協(xié)會（BSI）在PAS 2050基礎上制定碳中和宣告標準（PAS 2060）。該標準提出溫室氣體的量化、還原和補償方式，明確規(guī)定經(jīng)濟主體如何宣告碳中和，以及如何證明其實現(xiàn)碳中和承諾，幫助甄別碳中和主體是否存在“漂綠”行為，是目前全球最權威的碳中和標準。可見，英國通過完善的碳中和標準和規(guī)范約束高碳行業(yè)，此舉已走在全球前列。

3.“碳市場+氣候變化稅”政策支撐。英國致力于長期減排激勵政策，通過“碳市場”引導大中企業(yè)、“碳稅”引導小型企業(yè)的混合激勵政策減少溫室氣體排放。碳市場方面，2019年宣布碳中和目標后，英國碳市場擴大碳定價范圍，對森林碳匯等負碳技術項目加大支持力度。氣候變化稅方面，包括涉及電力、煤炭、液化石油氣和天然氣的工商業(yè)和農業(yè)等部門，稅基是能源消耗量，氣候變化稅收用于清潔能源技術開發(fā)，為可再生能源提供資金渠道。英國還存在稅收減免環(huán)節(jié)，企業(yè)與政府簽訂減排協(xié)議，達到協(xié)議規(guī)定的能源效率提高目標，企業(yè)可獲得最高80%的稅收減免。除氣候變化稅外，英國還啟動“地板碳價”，地板碳價=碳市場配額價格+碳支撐價格。當碳市場配額價格低于地板碳價時，電力公司需要補交碳支撐價格，發(fā)揮碳市場和碳稅的協(xié)同互補優(yōu)勢。實施“地板碳價”后，英國的煤炭發(fā)電量驟減，截至2018年底，英國只有6個還在運作的煤電廠。

4.從供給側推動電力改革。碳減排路徑上，2010年英國開始專注于解決電力部門的碳排放，推動電力改革。2020年再次對核能、海上風能等清潔發(fā)電技術重點進行詳細部署，具體路徑包括：（1）增加先進生物燃料的研發(fā)投入，發(fā)展生物質電力，目前英國已成為大型燃煤電廠生物質耦合發(fā)電領域的全球領導國家。（2）發(fā)揮其海島國家的自然優(yōu)勢，注重海洋資源開發(fā)（海上風能、海藻能源、核能等），如英國政府投入1.2億英鎊發(fā)展海上風能，增加海上風電的安裝率；鼓勵能源公共事業(yè)公司投資建立新核電站。（3）2020年開始重點挖掘運輸和供暖中的低碳潛力，如供暖方面，對安裝清潔能源設備的家庭給予補貼；交通運輸方面，提出2030年前禁售汽油和柴油新車，并制定電動汽車具體政策，包括稅收優(yōu)惠、建設充電式停車場、提供免檢和免費停車服務等。（4）負碳技術方面，開發(fā)碳捕獲與封存技術，收集大型發(fā)電廠的碳排放，將單位發(fā)電的碳排放量減少85%—90%。

綜上所述，英國已形成了一套較為完善的政策和制度框架。以立法限制作為法律約束保障，市場化激勵手段提供經(jīng)濟保障，電力行業(yè)改革作為能源結構重塑的核心，技術創(chuàng)新與推廣應用通向終極之路，形成一整套相輔相成、較為完備的碳中和路徑（如圖4所示）。一方面，通過立法限制高污染、高排放和高耗能的企業(yè)發(fā)展；另一方面，運用市場化激勵手段引導企業(yè)主動采取措施減少溫室氣體排放。英國實施的政策、制度和標準取得了積極的成效。一是有效降低煤炭消費。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，英國的煤炭發(fā)電量驟減，英國只有6個還在運作的煤電廠。大規(guī)模的煤炭發(fā)電被太陽能、風能等清潔能源所取代。據(jù)統(tǒng)計，政策實施后，2012—2020年英國電力部門的碳排放量減少一半，風電和太陽能發(fā)電量占比從2%增長到28%。二是通過碳定價機制加速能源轉型。2010—2020年英國在可再生能源、核能、碳捕獲和儲存等方面的投資已超過420億英鎊，2020年，英國的可再生能源發(fā)電量首次超過化石燃料達到43%。

圖4 英國碳中和目標實現(xiàn)路徑機理

（二）德國：聚焦能源轉型推動碳中和

德國是歐洲的電力生產(chǎn)及消費大國，早在1990年之前就實現(xiàn)了碳達峰，領先于其他國家，是能源轉型方面的先行者。在多年發(fā)展中，德國出臺了多項政策與法律法規(guī)，不斷加大碳減排力度，積累了豐富的經(jīng)驗，對中國具有重要借鑒意義。

1.多途徑促進能源供應清潔化。德國先于世界其他國家制定了碳中和戰(zhàn)略，比如《德國適應氣候變化戰(zhàn)略》《氣候行動計劃2030》《氣候保護計劃2050》等。這些戰(zhàn)略制定了統(tǒng)一的碳減排目標，進一步推動能源供應清潔化。主要分為“兩步走”戰(zhàn)略：一方面，德國制定《燃煤電廠淘汰法案》和《礦區(qū)結構調整法案》，爭取在2030年前分階段淘汰燃煤電站，并對褐煤發(fā)電廠、硬煤發(fā)電廠關停時間和補貼金額進行了明確規(guī)定，明確了能源應用端轉型方向；另一方面，德國從2000年啟動《可再生能源法》后不斷進行修訂，明確可再生能源的減排目標（見表2）。

表2 德國《可再生能源法》的修正時間及內容目標

2.應用新技術加快行業(yè)減排脫碳?！堵?lián)邦氣候保護法》確定了有力度的中長期減排目標，其核心目標是到2020年比2019年減少碳排放40%，2030年減少碳排放55%，2040年減少碳排放70%，到2050年減少碳排放80%—95%，具體各行業(yè)減排目標見表3。為了加快行業(yè)減排脫碳，德國從以下方面展開治理：（1）建筑與住房方面，可再生能源的新供暖系統(tǒng)代替原有的供暖系統(tǒng)，德國聯(lián)邦政府與銀行聯(lián)合設立聯(lián)邦節(jié)能建筑基金，為建筑節(jié)能改造提供信貸支持。目前，德國的建筑節(jié)能已走在世界前列。（2）工業(yè)方面，一方面，德國聯(lián)邦政府為工業(yè)企業(yè)投入大量資金，試圖鼓勵企業(yè)開發(fā)新技術，減少能源消耗，提高能效；另一方面，設立產(chǎn)業(yè)基金，鼓勵企業(yè)在碳捕集、利用與封存技術，移動和固定式儲能系統(tǒng)電池技術，材料節(jié)約型和資源節(jié)約型的循環(huán)經(jīng)濟技術等領域進行創(chuàng)新。（3）交通運輸方面，一方面鼓勵消費端購買電動汽車，購買電動汽車最高可獲得6000歐元的補貼，對2021年后購買燃油汽車按照公里碳排放征收車輛稅；另一方面鼓勵企業(yè)端研發(fā)替代燃料技術，為推動企業(yè)公交電動化投資10億歐元；此外，政府為鐵路試點電氣化、智能化改造與升級投入860億歐元。（4）農林業(yè)方面，一方面提高有機農業(yè)用地比例，從9.7%提升至2030年的20%，到2030年將農業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的碳排放減少1400萬噸；另一方面加大對森林和木材使用的保護和管理。

表3 《聯(lián)邦氣候保護法》規(guī)定的各主要部門與1990年相比的減排進展和中期目標

綜上所述，德國積極開發(fā)再生能源，推動能源轉型，建立了完善的能源與氣候保護治理體系。從2000年到2019年，德國的碳排放量減少了近20%，從8.544億噸降至6.838億噸，可再生能源發(fā)電量占其總發(fā)電量的46%?？梢?，德國在實現(xiàn)碳中和目標進程中取得了顯著的碳減排成效。

（三）芬蘭：發(fā)展清潔技術助力碳中和

芬蘭人口密度大、經(jīng)濟發(fā)達、能源密集型企業(yè)多，是歐盟人均二氧化碳排放量最高的國家。能源結構中煤炭、石油和天然氣占比達到92%，主要用于熱力和電力部門，與中國能源結構相似。為實現(xiàn)碳中和目標，芬蘭制定了一系列重要舉措（見表4）。

表4 芬蘭碳中和實現(xiàn)的具體路徑

1.大力發(fā)展清潔能源技術。芬蘭是北歐能源轉型實踐成果最豐富的國家，為支持清潔能源發(fā)展，要求到2030年逐步淘汰煤炭，石油進口減少50%。對此，芬蘭從能源供應和能源應用兩方面實施減排路徑。一是減少化石能源使用，具體實施措施包括：關閉國家所有化石燃料工廠，包括關閉煤炭熱電聯(lián)產(chǎn)和煤炭鍋爐；使用生物質能鍋爐，增加熱泵使用；對使用石油鍋爐的碳排放峰值進行重新確定。二是開發(fā)并出口清潔能源。芬蘭優(yōu)先利用林業(yè)生物質能源作為過渡，對林業(yè)生物質能源和其他清潔能源（核能和風能）制定激勵措施。具體實施措施包括：因化石能源主要用于建筑、交通行業(yè)和工業(yè)，對此芬蘭強調在交通系統(tǒng)和建筑住宅中使用清潔燃料，增加太陽能設備、引進地熱和空氣源熱泵等，促進建筑和交通中的清潔能源利用。

2.借力“碳稅+電價補貼”的組合激勵。芬蘭是全球第一個推行碳稅的國家。一方面，推行“碳稅+補貼”的市場工具組合。碳稅征收依據(jù)由能源中含碳量修改為完全根據(jù)二氧化碳排放征收，促進了碳稅全面發(fā)揮減排潛力，激勵碳排放企業(yè)加快轉型。另一方面，實施上網(wǎng)電價補貼。符合要求的風電廠、沼氣發(fā)電廠及生物質發(fā)電廠可享受長達12年的最低電價補貼（83.5歐元/兆瓦時）作為保障。

綜上所述，芬蘭實施“退煤，退油”方案并開發(fā)清潔能源，優(yōu)先使用林業(yè)生物質能，并大力開發(fā)核電等清潔能源，同時運用“行政+市場”多元化的政策工具，形成相互補充、相互促進之勢，使其能源使用效率處于世界前列。截至2020年，芬蘭生物質能在清潔能源中占比達75%，市場機制的碳減排貢獻占比達43%。

（四）澳大利亞：多主體嵌入?yún)⑴c機制促進碳中和

澳大利亞是發(fā)達國家中人均碳排放量高的國家之一，但其自愿碳市場和碳中和認證發(fā)展非常成熟。2021年澳大利亞發(fā)布“零排放凈額戰(zhàn)略”（ZNE Strategy），提出“30%減排+70%碳補償”戰(zhàn)略，戰(zhàn)略的核心是依賴生產(chǎn)者和消費者推動碳中和目標（如圖5所示）。

圖5 澳大利亞碳中和目標實現(xiàn)路徑

碳減排路徑方面，主要從建筑、工業(yè)、運輸和廢物管理等方面制定目標，聚焦電力能源和運輸?shù)碾姎饣?。建筑和工業(yè)上，居民建筑在實施計劃的第一年建立基線并制定長期目標，商業(yè)建筑每棟建設的能源效率提高40%。運輸行業(yè)上，提高往返澳大利亞的所有出行方式使用可再生能源的比例到60%。廢物管理上，每位居民填埋的廢物減少5%。

相比碳減排路徑，澳大利亞更依賴碳補償路徑。通過完善的自愿碳市場和碳中和認證，讓生產(chǎn)者與消費者感知到低碳消費的效益和效用，從而形成多主體嵌入?yún)⑴c的碳中和生產(chǎn)消費體系。首先，2001年澳大利亞通過為產(chǎn)品制定溫室友好標簽，給出碳中和認證步驟，為企業(yè)和公眾參與自愿碳市場提供有效途徑。其次，2009年制定國家碳補償標準（NCOS），2012年發(fā)布國家碳補償標準（NCOS）升級版，其中主要包括碳中和參考標準、碳補償、碳足跡核算等，以提高消費者對碳中和產(chǎn)品的信賴度，幫助企業(yè)確定其產(chǎn)品碳足跡符合消費者期望并確保他們購買，為澳大利亞自愿碳市場提供全國一致性標準。此外，澳大利亞通過限制碳減排量單位來確保補償?shù)馁|量，目前可以使用的碳減排量單位包括澳大利亞碳抵消信用（ACCUs）、CDM經(jīng)核證減排量（CERs）、自愿減排量VERs（黃金標準GSVER、VCS-VER），以及土地利用變化和林業(yè)活動發(fā)放的減排量（RMU）。最后，澳大利亞要求企業(yè)和居民發(fā)布關于其碳排放和碳補償?shù)墓_披露聲明。

綜上所述，澳大利亞依賴碳補償手段，借助自愿碳市場和碳中和認證形成“低碳采購—低碳生產(chǎn)—低碳消費”的碳中和生產(chǎn)消費體系。

六、研究結論與路徑啟示

通過分析以上國家碳中和實踐經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，各國依據(jù)碳排放特征和資源稟賦制定了法制化、標準化、技術化、電氣化、市場化、行政化等多元化的碳中和路徑。中國應借鑒以上國家經(jīng)驗，按照“控源、交易、轉型、調控”的總體思路實現(xiàn)碳中和目標（如圖6所示）。

圖6 中國碳中和目標實現(xiàn)路徑圖

（一）戰(zhàn)略謀劃：強化碳中和的頂層設計

1.加快立法約束保障。2021年10月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，是碳中和頂層指導方案，該文件表明碳中和目標致力于長期減排，因此有必要通過立法約束增強執(zhí)行能力。一方面，在2030年前將碳排放管控納入法律，通過對生產(chǎn)端和消費端的碳排放行為進行法律約束，將碳中和目標轉化為個人和企業(yè)的行動共識。另一方面，通過相關法律法規(guī)確定碳中和總體時間表和路線圖，確定中短期的碳排放總量要求，以及工業(yè)、交通、建設等各行業(yè)的碳中和政策的時間節(jié)點，例如何時禁止燃煤電廠建設、禁止燃油車銷售、氫能規(guī)模化發(fā)展等；建立碳減排目標分配和責任體系，引導各行業(yè)和能源企業(yè)在碳中和領域積極布局；確定碳中和路徑的法律原則，為碳中和提供管理體制和強有力保障。

2.完善碳中和制度保障。實現(xiàn)碳中和目標離不開溫室氣體排放管理的制度創(chuàng)新和政策發(fā)展。因此，需建立統(tǒng)計制度和排放標準、補齊排放清單等關鍵領域短板，借鑒英國的PAS 2060標準，加快碳中和標準體系建設。通過制定環(huán)境信息披露規(guī)范，加強對企業(yè)、項目等碳排放主體的監(jiān)督，引導碳排放主體采用低碳技術。

3.為實現(xiàn)碳中和提供政策環(huán)境。建立“碳中和試點”政策，率先對重點區(qū)域實施減排措施，實現(xiàn)碳中和目標。例如對經(jīng)濟發(fā)展水平高地區(qū)，如京津冀、長三角和與粵港澳大灣區(qū)，在新能源技術方面提供政策保障；對可再生能源豐富地區(qū)，通過政策傾斜支持清潔能源發(fā)展以滿足能源需求；對資源型城市、經(jīng)濟發(fā)展水平不高的地區(qū)，學習英國提供碳中和專項資金，助力其實現(xiàn)能源轉型。

（二）關鍵手段：推進碳中和技術應用

1.構建細化、清潔的、高效的能源體系。實現(xiàn)碳中和的關鍵就是要減少碳排放，治本之策就是轉變發(fā)展方式，因此需要制定“兩步走”的方案：第一步確定二氧化碳達峰增量和碳中和總量，第二步儲備碳中和技術。中國屬于高煤之國，各行業(yè)的“去煤炭化”和“零碳電力”成為中國能源轉型的關鍵路徑。因此，可以按照“盡早達峰、快速減排和全面中和”三階段制定能源轉型行業(yè)表和時間表。中短期內，考慮到清潔能源的季節(jié)性波動或技術不穩(wěn)定等問題，國家可保留一定比例的火電作為托底和保障，產(chǎn)生的碳排放量通過負碳技術抵消，長期內，宣布停止審批不采取有效減碳措施的新建燃煤電站。此外，還可以利用地理優(yōu)勢和資源稟賦制定清潔能源規(guī)劃，如在西部發(fā)展風能、太陽能，東部海域地區(qū)發(fā)展海上風電和核電，長江流域水能資源豐富的地區(qū)發(fā)展水電。

2.打造“零碳電力”發(fā)展戰(zhàn)略。我國處于工業(yè)化發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展任務艱巨，電力需求還將剛性增長，因此電力行業(yè)要在能源供應端和應用端加快各行業(yè)零碳電力替代，推行綠色城市基礎建設。一方面，在綠色交通、綠色建筑、電氣化供暖等方面采用低碳節(jié)能新技術，用清潔能源生產(chǎn)的電力滿足交通、建筑和供暖領域的能源需求。加快推進工業(yè)電能替代，推廣電鍋爐、熱泵等，同時在試點城市進行電價制度轉型，確保成本低的清潔發(fā)電能源在調度上優(yōu)先于成本高且污染較重的化石能源。另一方面，加大對技術創(chuàng)新中心及其他重點實驗室的支持力度，為零碳技術創(chuàng)新提供強有力的硬軟件支持。由以上“兩步走”戰(zhàn)略形成與綠色低碳發(fā)展相適應的電力市場發(fā)展機制。

3.應用負碳技術進行深度脫碳。長期來看，在可再生能源、儲能、氫能等技術實現(xiàn)商業(yè)化應用后，可以對無法控制的碳排放應用CCUS技術、BECCS（生物能源碳捕獲與封存）技術及生態(tài)系統(tǒng)碳匯交易實現(xiàn)碳中和。一方面，借鑒英國等發(fā)達國家經(jīng)驗，制定CCUS的稅收優(yōu)惠和補貼激勵政策及標準體系，將CCUS技術與地質、化工、生物等領域利用技術結合，形成附加值較高的終端商業(yè)產(chǎn)品。另一方面，充分發(fā)揮我國“綠色黃金”和“藍色寶藏”優(yōu)勢，加強保護現(xiàn)有碳庫資源與生物多樣性，提高整體生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和服務功能，進一步推動森林資源和海洋資源的市場化和價值化，提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。

（三）政策支撐：完善多主體嵌入?yún)⑴c機制

1.通過“碳市場+碳稅”組合促進生產(chǎn)者低碳轉型。一方面，充分借鑒英國在碳交易市場的管理經(jīng)驗，完善中國碳市場交易機制。首先，2021年7月上線的全國統(tǒng)一碳市場減排效應仍有很大提升空間，需兼顧區(qū)域差異和行業(yè)差異，完善碳排放的總量設定與配額分配方法體系，適當擴大碳排放權交易的行業(yè)覆蓋范圍，逐步納入建材、交通等高耗能行業(yè)，充分調動企業(yè)參與碳交易的積極性和主動性，進而增加碳交易量。其次，碳市場的長期活躍是保障流動性充足和發(fā)現(xiàn)合理碳價的基礎。我國碳市場試點啟動后活躍度有限，因此需要引入更多的參與者，逐步允許金融機構和各類投資者參與交易，增加市場流動性。還需要豐富碳金融產(chǎn)品，學習英國創(chuàng)新碳金融產(chǎn)品，引入碳期貨，研究制定碳期貨等衍生品的時間表和路線表，有效提高碳排放權交易的有效性，促進碳市場效率。另一方面，要立足中國碳排放實況，把握碳稅的開征時機。僅靠碳市場可能不足以實現(xiàn)碳中和目標，長遠來看還需要碳稅政策的落地。因此，要借鑒芬蘭等碳稅機制完善的國家經(jīng)驗，制定合理的碳稅政策，完善減免稅制，發(fā)揮“碳市場+碳稅”多元化組合的市場激勵作用。此外，還可以建立碳稅與碳交易的碳地板價相關協(xié)調機制，通過市場的“無形之手”，使以價格信號為主的碳交易機制和以碳稅為導向的財稅機制共同發(fā)揮作用，積極引導整個社會向低碳化方向發(fā)展。

2.以自愿碳市場促進消費者低碳轉型。相比于生產(chǎn)活動的碳中和，消費端的碳中和更為重要，所以如何鼓勵消費者助力碳中和成為重要一環(huán)。首先，不斷強化低碳文化宣傳，從消費側強化低碳消費觀念，培養(yǎng)低碳生活意識，引導和鼓勵居民購買節(jié)能低碳產(chǎn)品和使用智能化技術，進而促進消費者轉變消費方式，進行低碳行為決策。只有消費者同步認可綠色低碳理念，愿意為低碳生活支付更高的成本，才能完成從生產(chǎn)到消費的產(chǎn)業(yè)結構綠色轉化。其次，設計消費端的減排政策，將自愿碳市場和碳中和產(chǎn)品認證作為我國消費端碳中和發(fā)展體系的重要組成部分。一方面，依托各省特色的自愿碳市場平臺，比如“貴州省單株碳匯精準扶貧服務平臺”“廣州碳普惠平臺”等提高消費者綠色低碳意識，讓消費者感知低碳消費的效用。另一方面，建立碳中和產(chǎn)品認證標準，確定碳中和參考標準、碳足跡核算等，保障消費端的碳抵消質量水平。通過兩者協(xié)同發(fā)展形成綠色低碳消費的正向引導機制和激勵機制，帶動形成低碳發(fā)展的社會氛圍。