科研院所科研經費管理包干制探析

■趙竹明 姜青青

一、引言

科技是立國之本，社會科技進步程度極大地取決于國家創(chuàng)新體系的運作狀況。在我國創(chuàng)新體系中，科研院所居于核心位置，不僅肩負著基礎科學以及前沿理論的主要探索任務，還承擔著轉化科技成果服務社會發(fā)展以及培育科研力量輸送人才資源的職責。開展科研活動離不開經費支撐，但是光有充足的經費卻未匹配科學的管理制度就容易導致成果產出不足、創(chuàng)新效率低下，因此國家重視科技，一方面要加大經費投入，另一方面也要完善經費管理，使資金更好地服務科研，發(fā)揮更大效用。關于科研經費管理，一直以來科研院所采用的基本都是預算制，雖然這種管理更利于財務把控，但與科研活動規(guī)律有所背離。科研有別于其它活動，是對未知的探究，具有極強的復雜性和不可控性，因此過于計劃性與限定性的經費管理明顯和科研特性不符。正是基于這種情況，我國政府自2019 年起開始試點推行包干制，以期能讓科研經費管理更加契合創(chuàng)新活動的規(guī)律，把科研人才從繁縟復雜的財務環(huán)節(jié)中解脫出來，進而形成更為強大的科研活力。包干制在西方國家的大量行業(yè)中已有多年的開展經歷，我國在這方面也早有實踐，尤其是在企業(yè)科研領域應用較多。如果實施得當，包干制將能有效緩解當前科研經費管理的主要矛盾，創(chuàng)造更優(yōu)的科學事業(yè)發(fā)展環(huán)境。

二、我國科研院所當前科研經費管理中存在的問題

由于在管理風格、制度建設以及審查監(jiān)督等方面的不足，導致我國科研經費很多時候不能完全地用到實處，難以最大限度地激發(fā)科研活力，也有損于新生科研力量的培育。

1.經費管理行政風氣過于濃厚。

經費管理中行政風氣過于濃厚，設置了許多有違科研活動特性的管理程序，使得經費使用通常都必須經過相當繁瑣的批復核準環(huán)節(jié)，對科研生產力造成了很大程度的限制。還存在的一個行政弊病，就是經費預算比較剛性，這與科研活動先天的強不確定性不相匹配，管理缺乏該有的靈活性，進而會造成課題進行中的經費調整以及最終的結題審計往往會遇到較多麻煩。

2.經費管理制度不健全。

經費管理還存在經費管理制度不健全的問題。很多單位的預算編制欠缺充分的科學性和嚴謹性，導致課題實際的項目支出數(shù)額與起先的預算設定嚴重不符，還會出現(xiàn)預算科目同后期的核算科目出入較大等問題。此外，在結余經費管理中大多數(shù)科研院所也存在著制度不落實、管理偏松散的現(xiàn)象，導致會出現(xiàn)結題不結賬等問題。

3.經費管理監(jiān)督機制不完善。

在經費監(jiān)督方面，由于部分科研院所未能嚴格審查、盡職把關，使得不規(guī)范經費使用行為屢見不鮮，尤其是虛假報銷現(xiàn)象，經常會發(fā)生與課題無關的差旅費、人員費等劃入課題經費支出的問題。此外，監(jiān)督不完善還會造成經費貪污泛濫，傷害科研根本。

三、包干制管理方式的適用范疇

1.橫向科研經費。

2016 年，國家相關部門頒布了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，其中明確了橫向經費全數(shù)由課題承擔單位自主規(guī)范管理的基本政策。有別于縱向科研項目，在本質意義上橫向科研項目應當劃歸于經濟合同范疇。作為發(fā)包方，社會企業(yè)同科研院所達成項目委托關系，雙方訂立承包合同，對承辦院所負責的具體任務、項目實施期限、各階段指標以及社會企業(yè)需要付給的整體費用金額和具體支付手段做出詳細清楚的約定。之后承辦院所完成項目規(guī)定內容并通過驗收，發(fā)包方履行經濟義務，向承辦院所撥付全部的科研經費，在經過單位管理費用扣除后，經費剩余的部分歸課題組所得，至此合同執(zhí)行完畢?；谏鲜鎏攸c，橫向科研經費管理適用于包干制。

2.具備明確開支標準的經費管理項目。

以科研院所相關人員差旅費為例，《意見》中指出科研院所可以本著高效便捷、節(jié)約為本的精神，依照科研以及管理工作的具體需求，對單位人員在差旅過程中能夠使用的交通方式和住宿條件設定合理的等級標準，事后費用憑票報銷。此外，對于像在偏僻地區(qū)作業(yè)這些確實不能獲取發(fā)票的情況，在核定真實性的基礎上，以所設標準為上限據(jù)實報銷伙食以及交通費用。對于像差旅費這樣具備明確開支標準的經費管理項目也可以實施包干制。

3.有較大彈性空間的費用支出。

（1）會議費。

《意見》中規(guī)定科研院所出于教學探討、學術共建、科研匯報等原因需要開展業(yè)務性會議時，主辦單位可以依據(jù)會議內容及流程設置自主確定會議舉辦的日程、與會人數(shù)以及會場租賃、人員交通食宿等相關支出的標準，但需恪守合乎事實、注重節(jié)約以及方便高效的宗旨。參考上述要求，科研項目所涉的會議費用也可以按照政府及地方給出的會議標準開展包干制。

（2）出國（境）和培訓費。

科研項目如果需要人員進行外出國際交流和培訓，這中間產生的出國（境）和培訓費也適用于包干制，而具體的標準則可以參照國家留學生公派以及一些地方關于科研院所人才出國研修所制定的標準執(zhí)行。比如，教育部規(guī)定的公派留學生資助額度上限為3 萬美元/ 年，江蘇省對高校教師人才出國研修實施的資助標準為14 萬元/ 年。

（3）科研人員薪酬。

科研人員有別于一般職業(yè)從事的是十分艱辛且極富創(chuàng)造性以及開拓性的綜合勞動，是整個科研事業(yè)的主體，因其重要性政府一直重申要提高科研群體待遇水平。許多學者認為應當增加科研經費各項支出中人員薪酬以及智力所得的預算占比，給科研人員創(chuàng)建安穩(wěn)的經濟條件，使之將精力全心投入到科研探索和創(chuàng)新中，真正地實現(xiàn)以人為本并突出科研人才作為國家創(chuàng)新核心力量的價值。對于科研經費中的這部分支出也可以引入包干制。

四、包干制實施的優(yōu)化建議

1.秉承柔性約束的管理原則。

柔性約束的基本機制是賦予約束對象相當?shù)淖杂啥?，但需維持在一定的限度范圍內。這樣的經費管理方式更契合科研活動的天然規(guī)律，一方面劃定大致的經費使用范圍，以限制和約束財務不規(guī)范行為，另一方面又給與課題負責人很大程度的自主權，讓其根據(jù)實際所需權宜使用經費。具體來說：首先是要賦予科研團隊更寬泛的經費使用權限，通過開展包干制增強經費執(zhí)行管理的靈活度，使課題組有權基于科研需要自主裁奪經費使用方式，打破預算制下科目比例僵化、經費調整困難等諸多弊病，激發(fā)出更強大的科研動能，達成由過去注重財務程序性向之后注重使用效果性的轉變。其次是要更為深入地確立科研經費支出中包干制的適用范圍以及具體的執(zhí)行標準，設立負面清單。包干制雖好，但再優(yōu)秀的制度也只有在定好規(guī)矩的基礎上才能發(fā)揮作用。因此，要明確經費中哪些支出項目可以包干，哪些項目不能包干，在對科研人員價值進行肯定的同時也要防范資金濫用。另外，對于像國際合作交流以及境內出差這樣的已經具有官方統(tǒng)一費用標準的活動可以依照規(guī)定先開展包干，還有諸如舉辦會議以及培訓人才之類的活動，在具備有效支撐材料的前提下也可以依據(jù)政府標準實施包干。

2.創(chuàng)建科研誠信評價體系。

科研工作者是人類認知世界的探索者以及精神財富的創(chuàng)造者，但不斷爆出的科研腐敗案例已經表明，面對現(xiàn)實誘惑，科研人員不一定能把持得住。為了防范包干制演化成“變味”的創(chuàng)收捷徑，非常有必要加強對科研人員的監(jiān)督，而創(chuàng)建誠信評價體系就是一條可行之道。英美兩國進行這方面的實踐已有二十多年的歷史，法國自2018 年起也創(chuàng)辦了相似的科研誠信機構。我國也完全可以效仿上述做法，針對科研領域設立專門的誠信評價體系以及相應的管理機構，同時上升到法律層面去維護科研凈土。一旦查實課題負責人或者組內人員確有違規(guī)使用經費、破壞科研誠信的事件，那么直接記入個人信用評價系統(tǒng)，并追究其責任。通過這樣的制度安排，敦促科研人員提升自律性，確保經費使用得當。

3.健全科研成果評級及轉化機制。

近些年國家科研經費改革奉行的基本原則都是激勵與信任，開展包干制的初衷也是為了進一步釋放科研活力，深層次地提升創(chuàng)新效率?；诖?，科研院所應該強化對課題進程的合理監(jiān)督和最終成果的嚴格自查，確保經費的高產出以及成果的優(yōu)質性。此外，經費管理還要把健全人才培育、促進成果轉化作為重要目標，這不僅關乎科研課題能否通過驗收，也是科研院所服務社會、實踐國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的職責所在。

五、結束語

科研經費管理事關國家科學大業(yè)，盡可能地增加投入產出，建設適合創(chuàng)新的科研生態(tài)環(huán)境是經費管理的本質目的。對科研院所來說，現(xiàn)有課題經費管理中存在行政風氣過于濃厚、制度層面不完善以及監(jiān)督偏松散等問題。國家基于改善不良現(xiàn)狀，進一步解放科研生產力的考慮，推出了科研經費包干制。作為一項新的改革探索，包干制比較適用于橫向科研課題、具備明確開支標準的經費管理項目以及有較大彈性空間的費用支出。在具體的實施層面，包干制應當秉承柔性約束的管理原則，同時還應創(chuàng)建科研誠信評價體系以及健全科研成果評級和轉化機制。