基于文本分析的我國農(nóng)作物秸稈綜合利用政策研究

尚雯心 于立芝

（中國農(nóng)業(yè)大學煙臺研究院，山東煙臺 264670）

我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，2020年農(nóng)作物秸稈產(chǎn)生量近8億t。秸稈處置的方式以焚燒為主，容易污染大氣、損害人類健康、引發(fā)火災等[1]。農(nóng)作物秸稈綜合利用是全社會高度關(guān)注和亟待解決的熱點問題，相關(guān)研究主要集中在農(nóng)作物秸稈的燃料化、飼料化、肥料化、原料化以及基料化等方向[2]，研究成果極大地提高了我國農(nóng)作物秸稈綜合利用水平。秸稈利用具有公益屬性，政府非常重視農(nóng)作物秸稈的綜合利用，制定了相應的法律法規(guī)和政策予以支持與引導[3]。許多學者進行了相關(guān)研究，主要有秸稈綜合利用和禁燒管理的法規(guī)綜述[4]、秸稈資源管理政策發(fā)展研究[5-6]、秸稈利用政策演進的階段性特征[7]等。石祖梁等[8]對我國秸稈綜合利用面臨的形勢進行了研究，提出了推進全縣秸稈充分利用、秸稈利用方向分區(qū)發(fā)展、加強政策工具建設(shè)、擴大試點示范培訓范圍等對策。田宜水[1]對我國農(nóng)作物秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)促進政策進行了研究，提出了出臺生態(tài)補償制度、落實耕地地力保護補貼政策、鼓勵終端產(chǎn)品使用和消費的建議。政策工具又稱政府工具，是政府將政治目標轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w行為和方法的一種手段[9-10]，已成為我國政策科學的重要研究領(lǐng)域。宋曉慶等[11]基于政策工具對我國中醫(yī)藥政策進行了研究；石燕捷[12]采用政策工具分析對秸稈飼料化利用政策進行了研究；馬本[13]對北京市生活垃圾分類政策進行了研究，對各類工具的作用和應用過程進行了分析；王荊萱等[14]對逆向國際化企業(yè)轉(zhuǎn)型政策進行了研究，采用政策工具對企業(yè)轉(zhuǎn)型政策進行了內(nèi)容編碼和定量評價；方永恒等[15]對綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策進行了政策文本分析，建立了綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策二維分析框架；侯雅文等[16]結(jié)合已有政策文本探索政府如何從保障供給側(cè)、拉動需求側(cè)和完善產(chǎn)業(yè)環(huán)境側(cè)等3個方向發(fā)力；劉志穎[17]在對西部地區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)政策進行研究時建立了政策工具-控制過程-時間三維政策文本分析框架。借鑒已有的研究方法和研究成果，本文利用政策工具理論的分析方法，對我國2008—2019年的主要農(nóng)作物秸稈綜合利用政策進行研究，探討政策工具分布的均衡性和匹配性，并提出相應的政策建議，以期為我國農(nóng)作物秸稈綜合利用政策的制定與實施提供參考。

1 我國農(nóng)作物秸稈綜合利用政策

選取2008—2019年我國政府及有關(guān)部門發(fā)布實施有關(guān)農(nóng)作物秸稈綜合利用方面的法律、法規(guī)和政策文件作為樣本，進行量化分析和研究，見表1。

2 我國農(nóng)作物秸稈綜合利用政策文本分析

2.1 文本內(nèi)容編碼

2.1.1 編碼類目。以政策工具理論為基礎(chǔ)，借鑒已有的研究成果[1-2]，將基本政策工具按照供給、需求和環(huán)境3種類型編碼分類：供給型政策二級分類包括教育普及與人才培訓、農(nóng)業(yè)技術(shù)與信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施條件、財政資金投入；需求型政策包括成本節(jié)約、政府采購；環(huán)境型政策包括目標規(guī)劃、金融稅收政策、監(jiān)督管理、策略性措施、重要意義。對二級分類進行了類別描述，作為制定編碼的規(guī)則，見表2。

表2 我國秸稈綜合利用政策編碼分類

2.1.2 內(nèi)容分析單元與文本內(nèi)容編碼。以表1所列13項政策文本中有關(guān)農(nóng)作物秸稈綜合利用的104項條款作為政策工具分析單元，對照政策編碼分類（表2）對內(nèi)容分析單元進行編碼，編碼形式為“政策編號-具體章節(jié)-具體款或項”，形成農(nóng)作物秸稈綜合利用政策工具分配表，見表3。

表3 2008—2019年農(nóng)作物秸稈綜合利用政策工具分配

2.2 農(nóng)作物秸稈綜合利用政策工具類型分布

由表3可以看出，農(nóng)作物秸稈綜合利用政策工具類型分布不均衡，13個政策文件104個內(nèi)容分析單元覆蓋了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具類型。環(huán)境型政策工具類型最多，占54.81%；其次是供給型政策工具類型，占41.34%；需求型政策工具類型最少，占3.85%。

環(huán)境型政策工具類型中，目標規(guī)劃類政策工具占比最大，達38.60%；其次是監(jiān)督管理類，占29.82%；重要意義類和策略性措施分別占14.04%和12.28%；最后是金融稅收政策，僅占5.26%。目標規(guī)劃類政策工具提出較為具體的目標要求和行動規(guī)劃，包括對規(guī)定期限內(nèi)秸稈利用率的要求、行為機制與原則方法等，為秸稈利用指明方向。監(jiān)督管理類政策工具提出責任落實、監(jiān)督機制，有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)的社會價值，50%以上的文件明確規(guī)定了對違法違規(guī)行為的處罰方法、獎懲措施等，有利于政策落實。對安全生產(chǎn)監(jiān)督管制的力度相對較弱，僅有一份文件明確提出了安全生產(chǎn)有關(guān)的管理機制。重要意義類政策工具占14.04%，強調(diào)了秸稈綜合利用工作的重要性和緊迫性，包括對于環(huán)境保護、農(nóng)民節(jié)本增收、清潔能源供給、耕地質(zhì)量提升等方面，增強了文件的指導意義。金融稅收政策類政策工具只有3條，部分明確從信貸和財政政策的角度給予秸稈利用的金融支持，稅收方面僅體現(xiàn)在落實稅收優(yōu)惠產(chǎn)品目錄方面，未從秸稈初加工、流通貿(mào)易等生產(chǎn)經(jīng)營其他環(huán)節(jié)予以政策優(yōu)惠，相關(guān)政策措施的靈活性、實效性受到一定影響。

供給型政策工具類型分布表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)科技與信息支持類工具占比遠大于教育普及與人才培訓類工具，這2項占比分別為74.42%和25.58%，缺乏財政資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施條件方面的政策支持。在信息支持方面，根據(jù)不同地區(qū)種植制度和秸稈分布特征，因地制宜從秸稈的收集、儲存和運輸方面提出具體措施，促進秸稈“五料化”（肥料化、燃料化、飼料化、原料化和基料化）綜合利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提質(zhì)增效。在技術(shù)支持方面的文件多提出如 “秸稈生物炭還田改土技術(shù)（10-2-5）”“秸稈青黃貯飼料技術(shù)（13-2-5）”等具體有效的高新技術(shù)。“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，依靠科技的進步才能切實推進秸稈綜合利用進程。文件中雖有規(guī)定對有關(guān)人員和人民群眾進行培訓和宣傳教育，但內(nèi)容單薄、不夠具體，對培訓主體、培訓經(jīng)費、資質(zhì)認定等并未作出規(guī)定。

需求型政策工具類型占比很小且政策工具單一，100%為成本節(jié)約，主要體現(xiàn)在政府補貼的用地、用電政策等。這種政府讓利的價格制度能夠給產(chǎn)業(yè)帶來一定的保障，但內(nèi)容單薄，尚未形成確定的“目標價格”，無法切實保證補貼程度。同時，內(nèi)容多為原則性條款，在實施方面仍然存在一定難度，并且缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，在落實方面存在阻礙，無法解決目前秸稈利用主體不多、競爭力不強、效益不高的問題。

3 建議

3.1 優(yōu)化環(huán)境型政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)

在環(huán)境型政策工具中，金融稅收類政策較為缺乏且角度單一，不能從秸稈產(chǎn)生到處理流通各方面給予制度保障；其他類型政策結(jié)構(gòu)較為合理。在原有激勵政策的基礎(chǔ)上繼續(xù)調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)作物秸稈綜合利用的積極性。降低企業(yè)優(yōu)惠門檻，鼓勵民間資本及社會力量向農(nóng)作物秸稈綜合利用流動，打破產(chǎn)品流通瓶頸，順利實現(xiàn)其產(chǎn)品價值。在監(jiān)督管制方面，應建立安全生產(chǎn)責任制。

3.2 加大供給型政策使用導向

政府應當通過財政資金投入主導農(nóng)作物秸稈綜合利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的使用，發(fā)展節(jié)約型、智能型、集約型現(xiàn)代農(nóng)作物秸稈綜合利用模式。支持研究開發(fā)項目、節(jié)約型機械投入使用，開辟新的保管場所，為秸稈的儲存位置和方式提供更好的建議和幫助。在教育普及與人才培訓方面，應充分利用各種輿論手段進行宣傳，使群眾意識到秸稈就地焚燒的危害，采取一定的措施培養(yǎng)農(nóng)作物秸稈綜合利用技術(shù)、管理和應用人才，定期對核心技術(shù)人員和農(nóng)戶進行培訓。

3.3 增加需求型政策

通過成本節(jié)約和政府采購增加秸稈資源化利用的需求，農(nóng)作物秸稈肥料化、燃料化、飼料化等生產(chǎn)過程中需要較高的用水、用電、用地等成本，政府可予以一定的優(yōu)惠與補貼政策。充分利用市場調(diào)節(jié)機制，擴大農(nóng)作物秸稈加工產(chǎn)品的市場，加大產(chǎn)品宣傳力度，提高社會對產(chǎn)品的重視程度。建立產(chǎn)品應用補貼制度，對生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)電價予以優(yōu)惠。采取適當?shù)拇胧┰黾邮袌鲂枨?，進一步拓寬農(nóng)作物秸稈產(chǎn)品利用的渠道。

4 結(jié)語

我國正處于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民仍是我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)主體，也是農(nóng)作物秸稈綜合利用的主體，需要政府在政策方面制定清晰明確的扶持制度，促進農(nóng)作物秸稈綜合利用的可持續(xù)發(fā)展。供給型政策工具主要體現(xiàn)政策的推動力，環(huán)境型政策工具主要體現(xiàn)政策的影響力，需求型政策工具主要體現(xiàn)拉動力，“三力合一”才能更好地發(fā)揮政策的激勵作用[17]。目前，農(nóng)作物秸稈綜合利用政策工具類型分布不均衡，環(huán)境型政策工具類型占比最大，為54.81%。政策工具類目豐富，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)需進一步優(yōu)化。其次是供給型政策工具類型，為41.34%。其中，農(nóng)業(yè)技術(shù)與信息支持方面的政策工具占比最高，財政資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施條件方面的政策支持相對缺乏。需求型政策占比很小，為3.85%。政策工具單一，僅有成本節(jié)約政策工具。因此，應因地制宜地根據(jù)供給、環(huán)境和需求對農(nóng)作物秸稈綜合利用政策進行調(diào)整和優(yōu)化，保持政策工具選擇和使用的平衡性和匹配性，推動我國農(nóng)作物秸稈綜合利用水平邁上新臺階。