政府采購(gòu)三年專項(xiàng)行動(dòng)中提升公立醫(yī)院政府采購(gòu)精細(xì)化管理的路徑

齊 蓓 張 嵐 雷聲?shū)Q

一、背景

當(dāng)前，深化醫(yī)改進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)也進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)遇期。2020 年7 月國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的通知》，要求各預(yù)算單位嚴(yán)格依法采購(gòu)，嚴(yán)格按照程序采購(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)督管理。從2020 年到2022 年開(kāi)展為期3年的規(guī)范和加強(qiáng)政府采購(gòu)管理專項(xiàng)行動(dòng)。針對(duì)采購(gòu)工作中暴露出來(lái)的問(wèn)題、短板和不足，強(qiáng)化依法采購(gòu)，建章立制，強(qiáng)化內(nèi)控，完善監(jiān)管措施，構(gòu)建監(jiān)管體系，形成采購(gòu)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，防范各類風(fēng)險(xiǎn)。努力提升運(yùn)營(yíng)效益和精細(xì)化管理水平，推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。

二、提高認(rèn)識(shí)

醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的各項(xiàng)要求，精心組織實(shí)施政府采購(gòu)專項(xiàng)行動(dòng)，防止政府采購(gòu)工作違法違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題發(fā)生，堅(jiān)決杜絕系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和重大違法違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題出現(xiàn)。圍繞風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加快構(gòu)建有力有效的監(jiān)管體系和監(jiān)管措施，建立完善的政府采購(gòu)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。

三、明確責(zé)任

政府采購(gòu)工作實(shí)行“誰(shuí)采購(gòu)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，各醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)本單位政府采購(gòu)管理承擔(dān)主體責(zé)任，單位主要負(fù)責(zé)同志負(fù)總責(zé)，是第一責(zé)任人。要將政府采購(gòu)工作納入“三重一大”事項(xiàng)集體研究、集體決策。要明確分管領(lǐng)導(dǎo)、牽頭部門(mén)和配合部門(mén)職責(zé)，層層抓落實(shí)，依法依規(guī)及時(shí)研究解決政府采購(gòu)工作中遇到的問(wèn)題。

四、全面規(guī)范政府采購(gòu)行為

(一)構(gòu)建政府采購(gòu)管理制度體系

為了進(jìn)一步規(guī)范我院政府采購(gòu)行為，保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量，提高資金使用效益，促進(jìn)醫(yī)院廉政建設(shè)，按照政府采購(gòu)三年專項(xiàng)行動(dòng)的要求、院領(lǐng)導(dǎo)的部署、三甲復(fù)審的要求及采購(gòu)內(nèi)部控制的要求，招標(biāo)采購(gòu)辦進(jìn)一步完善制度建設(shè)，初步形成了我院政府采購(gòu)管理制度體系：包括醫(yī)院層面的《采購(gòu)管理辦法》；采購(gòu)部門(mén)層面的省平臺(tái)招標(biāo)管理制度及流程圖、競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)管理制度及流程圖、單一來(lái)源采購(gòu)管理制度及流程圖、詢價(jià)采購(gòu)管理制度及流程圖、高值醫(yī)用耗材采購(gòu)管理制度。我院從醫(yī)院層面和采購(gòu)部門(mén)層面研究制訂規(guī)范性制度文件，強(qiáng)化各類采購(gòu)方式和流程的管控，形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的采購(gòu)管理機(jī)制，確保各項(xiàng)采購(gòu)工作依法依規(guī)規(guī)范運(yùn)行。

（二）加強(qiáng)采購(gòu)需求調(diào)查

2021 年7 月1 日財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)需求管理辦法》，要求對(duì)以下采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行采購(gòu)需求調(diào)查：（一）1000 萬(wàn)元以上的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，3000 萬(wàn)元以上的工程采購(gòu)項(xiàng)目；（二）需定制開(kāi)發(fā)的信息化建設(shè)項(xiàng)目、采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的項(xiàng)目。招標(biāo)采購(gòu)辦通過(guò)召開(kāi)產(chǎn)品說(shuō)明會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、泰茂云價(jià)格查詢及與供應(yīng)商溝通咨詢等方式對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，深入細(xì)致地把握采購(gòu)項(xiàng)目具體配置。在面向市場(chǎng)主體開(kāi)展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3 個(gè)，且調(diào)查對(duì)象具有代表性。通過(guò)采購(gòu)需求調(diào)查，了解采購(gòu)項(xiàng)目的主流品牌、具體配置、全國(guó)歷史成交價(jià)格、質(zhì)保期限、質(zhì)保期后運(yùn)行維護(hù)、軟件升級(jí)、備品備件等采購(gòu)項(xiàng)目的各方面信息，做到全方位把控項(xiàng)目的采購(gòu)需求。

（三）完善政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃

財(cái)政部發(fā)布的《政府采購(gòu)需求管理辦法》要求：采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)編制采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃。自2021.7.1 針對(duì)每個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目，我院招標(biāo)采購(gòu)辦均完善了政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的內(nèi)容。招標(biāo)采購(gòu)辦歸納制定了《政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃》如下表所示，從以下七個(gè)方面落實(shí)采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的要求。

（四）完善政府采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的審查

財(cái)政部發(fā)布的《政府采購(gòu)需求管理辦法》要求：采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)建立審查工作機(jī)制，在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，針對(duì)采購(gòu)需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查，審查分為一般性審查和重點(diǎn)審查。自2021.7.1 針對(duì)每個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目，我院招標(biāo)采購(gòu)辦均完善了采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的審查工作。

表1 Z醫(yī)院政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃簡(jiǎn)表

（五）完善招標(biāo)文件復(fù)核論證

按照河南省衛(wèi)健委政府采購(gòu)三年專項(xiàng)行動(dòng)的要求完善政府采購(gòu)招文論證工作。對(duì)政府采購(gòu)招標(biāo)文件組織專家進(jìn)行復(fù)核論證。專家組由院外專家5 人組成，其中包含1 名法律專家，4 名技術(shù)專家。根據(jù)專家復(fù)核論證意見(jiàn)完善招標(biāo)文件，嚴(yán)禁招標(biāo)文件中設(shè)立排他性指向性技術(shù)參數(shù)和評(píng)分辦法，嚴(yán)禁設(shè)置不合理和歧視性準(zhǔn)入條件排斥潛在供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)。確保政府采購(gòu)工作合法合規(guī)、公平、公正、公開(kāi)，確保政府采購(gòu)形成充分競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)廉政建設(shè)。

（六）加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理

1.健全政府采購(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制。我院健全了政府采購(gòu)決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)三者分離的內(nèi)控機(jī)制。醫(yī)院采購(gòu)決策機(jī)構(gòu)是采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員組成。招標(biāo)采購(gòu)辦公室作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體采購(gòu)工作。監(jiān)督小組由醫(yī)院監(jiān)察科、審計(jì)科人員共同組成，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督，三者之間相互制衡。

2.政府采購(gòu)歸口管理。我院將原來(lái)分散在醫(yī)學(xué)裝備科、綜合采控辦、房產(chǎn)基建科、水電管理科的招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)集中起來(lái)，成立招標(biāo)采購(gòu)辦公室，所有招標(biāo)采購(gòu)工作歸口管理，促使政府采購(gòu)工作更具集中性、規(guī)范性和專業(yè)性。避免了采購(gòu)需求與采購(gòu)執(zhí)行職能的重疊，避免了多頭采購(gòu)、簽署合同所帶來(lái)的政府采購(gòu)內(nèi)部控制重大缺陷的發(fā)生。

3.政府采購(gòu)不相容崗位相互分離。我院確定的九組政府采購(gòu)不相容崗位有：①采購(gòu)申請(qǐng)（各需求科室）與采購(gòu)審批（各主管職能科室）、②采購(gòu)項(xiàng)目參數(shù)的初定（各需求科室）與采購(gòu)項(xiàng)目參數(shù)的確定（各主管職能科室）、③采購(gòu)項(xiàng)目參數(shù)的確定（各主管職能科室）與采購(gòu)文件的編制（招標(biāo)采購(gòu)辦公室）、④采購(gòu)文件的編制（招標(biāo)采購(gòu)辦公室）與采購(gòu)文件的審核（審計(jì)科）、⑤采購(gòu)方式的確定（招標(biāo)采購(gòu)辦公室）與采購(gòu)方式的審核（審計(jì)科）、⑥采購(gòu)執(zhí)行（招標(biāo)采購(gòu)辦公室）與采購(gòu)驗(yàn)收（各主管職能科室牽頭）、⑦采購(gòu)合同起草（招標(biāo)采購(gòu)辦公室）與采購(gòu)合同的審核（審計(jì)科、各職能科室）⑧采購(gòu)驗(yàn)收（各主管職能科室牽頭）與采購(gòu)入庫(kù)登記（各主管職能部門(mén)庫(kù)管員）⑨采購(gòu)付款發(fā)起（招標(biāo)采購(gòu)辦公室）與采購(gòu)付款的執(zhí)行（財(cái)務(wù)科）。我院新的采購(gòu)管理辦法對(duì)政府采購(gòu)九組不相容崗位分離作出了規(guī)定并在采購(gòu)全過(guò)程落實(shí)，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。

表2 Z醫(yī)院采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的審查內(nèi)容簡(jiǎn)表

五、梳理分析問(wèn)題，及時(shí)整改堵塞漏洞

我院認(rèn)真梳理此前各類審計(jì)、督察、檢查等外部監(jiān)管工作發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)行為等突出問(wèn)題，以及內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)管理短板、弱項(xiàng)，及時(shí)整改落實(shí)到位。

（一）“三重一大”采購(gòu)項(xiàng)目審批存在漏洞

對(duì)策：加強(qiáng)采購(gòu)審批環(huán)節(jié)的的管理

措施：1.以制度的形式規(guī)范重大項(xiàng)目采購(gòu)審批活動(dòng)。在新頒布的《采購(gòu)管理辦法》中明確：凡預(yù)算50 萬(wàn)元以上的采購(gòu)項(xiàng)目，均須經(jīng)黨委會(huì)集體討論審批。2.妥善保管采購(gòu)審批文件。招標(biāo)采購(gòu)辦將收到的黨委會(huì)會(huì)議紀(jì)要、院長(zhǎng)辦公會(huì)決議進(jìn)行編號(hào)并掃描保存，以便備查。尤其是將“三重一大100 萬(wàn)元以上采購(gòu)事項(xiàng)”的審批文件作為重點(diǎn)妥善保存。

（二）后勤服務(wù)餐廳招標(biāo)后未及時(shí)簽訂協(xié)議

對(duì)策：加強(qiáng)采購(gòu)需求環(huán)節(jié)的管理

措施：某些項(xiàng)目，比如食堂服務(wù)、物業(yè)服務(wù)等人員、設(shè)備密集的項(xiàng)目的招標(biāo)事宜，應(yīng)事先及時(shí)告知現(xiàn)服務(wù)單位，以便其根據(jù)招標(biāo)結(jié)果繼續(xù)做好服務(wù)或另謀其他安排；也可以就這類項(xiàng)目在服務(wù)期限到期前發(fā)布采購(gòu)需求公告，提前廣而告之，防止現(xiàn)服務(wù)單位以員工租房協(xié)議已簽訂等等為理由拒絕退出，造成新的中標(biāo)人無(wú)法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂合同。

（三）評(píng)標(biāo)過(guò)程中存在瑕疵，供應(yīng)商選擇不謹(jǐn)慎

東莞市思拓空氣凈化設(shè)備安裝有限公司等投標(biāo)單位提出質(zhì)疑，訴裝飾工程中標(biāo)單位南通金典裝飾工程有限公司因拖欠民工工資，于2013 年被清退出杭州建筑市場(chǎng)一年，2015 年1 月28 日因信用度低、經(jīng)濟(jì)實(shí)力差被退出濟(jì)南建筑市場(chǎng)。

對(duì)策：加強(qiáng)招標(biāo)評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)的管理

措施：1.評(píng)標(biāo)過(guò)程中評(píng)標(biāo)專家要嚴(yán)格落實(shí)“投標(biāo)人被列入失信懲戒對(duì)象、失信被執(zhí)行人和重大案件記錄名單的，不得參加本次投標(biāo)活動(dòng)”。2.招標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)對(duì)投標(biāo)人商業(yè)信譽(yù)質(zhì)疑的，采購(gòu)人要嚴(yán)格核實(shí)質(zhì)疑事項(xiàng)，禁止商業(yè)信譽(yù)不符合資格條件要求的投標(biāo)人繼續(xù)參與投標(biāo)活動(dòng)。

（四）醫(yī)用耗材器械未簽訂采購(gòu)合同

2017 年前，器械耗材供貨商簽訂的是承兌購(gòu)銷合同與廉潔合同，未簽訂采購(gòu)合同；采購(gòu)合同及醫(yī)用耗材承兌購(gòu)銷合同，未附供應(yīng)商供貨目錄及中標(biāo)價(jià)、未對(duì)付款期限進(jìn)行說(shuō)明。

對(duì)策：每年定期簽訂醫(yī)用耗材采購(gòu)合同和承兌合同

措施：每年年底開(kāi)始簽訂下一年的醫(yī)用耗材采購(gòu)合同和承兌合同，在合同中載明供應(yīng)商供貨目錄及價(jià)格，并約定付款期限。采購(gòu)合同保存期限為10 年。

（五）投標(biāo)單位不足三家未重新招標(biāo)，這種做法不符合《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》“第二十八條投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)?！钡囊?guī)定。

對(duì)策：加強(qiáng)政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)

措施：不足3 家供應(yīng)商能夠開(kāi)標(biāo)的情況只有以下兩種情況：1.《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第27條規(guī)定：提交投標(biāo)文件或?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)。2.《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第21 條規(guī)定：符合本辦法第3 條第4 項(xiàng)（市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目）的，提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商可以為2 家。

六、改革創(chuàng)新強(qiáng)化監(jiān)管，健全長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

（一）建立協(xié)同監(jiān)督體系

該體系由招標(biāo)采購(gòu)部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)部門(mén)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和社會(huì)各界（包括投標(biāo)供應(yīng)商、上級(jí)主管單位）監(jiān)督組成，使各項(xiàng)監(jiān)督形成合力。全方位多層次的監(jiān)督體系，為政府采購(gòu)有序開(kāi)展保駕護(hù)航。

（二）建立醫(yī)院政府采購(gòu)內(nèi)控評(píng)價(jià)體系

我院指定監(jiān)督小組牽頭實(shí)施政府采購(gòu)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作。“以評(píng)促建”使我院政府采購(gòu)內(nèi)部控制形成閉環(huán)管理模式。不斷提升醫(yī)院的政府采購(gòu)內(nèi)部控制水平。

公立醫(yī)院政府采購(gòu)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、流程嚴(yán)、步驟多，風(fēng)險(xiǎn)性大的工作，醫(yī)療機(jī)構(gòu)政府采購(gòu)人員需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷探索和研究。醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)以政府采購(gòu)管理目標(biāo)為導(dǎo)向，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，健全長(zhǎng)效管理、監(jiān)督機(jī)制，不斷完善政府采購(gòu)流程再造，并根據(jù)流程設(shè)計(jì)政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理的精細(xì)化水平。