健全公立醫(yī)院基層黨組織議事決策機(jī)制

○高 穎

黨的十八大以來，黨中央高度重視科學(xué)、民主、依法決策。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序……構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度。中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》指出，要充分發(fā)揮公立醫(yī)院黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，健全醫(yī)院黨委議事決策制度。因此，健全公立醫(yī)院黨委議事機(jī)制，對(duì)提高議事決策質(zhì)量，促進(jìn)科學(xué)、民主、依法決策，加強(qiáng)院黨委把方向、管大局、作決策、促改革、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者分析上海市公立醫(yī)院黨委議事決策現(xiàn)狀，提出如何健全公立醫(yī)院議事決策機(jī)制。

一、公立醫(yī)院基層黨組織議事決策機(jī)制內(nèi)涵

《中國共產(chǎn)黨章程》對(duì)不同類型基層黨組織的職責(zé)作了規(guī)定，其中，明確實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中，黨的基層黨組織對(duì)重大問題進(jìn)行討論和作出決定，同時(shí)保證行政領(lǐng)導(dǎo)人充分行使自己的職權(quán)。

我國公立醫(yī)院自 1997 年起實(shí)行院長負(fù)責(zé)制，院長對(duì)醫(yī)院行政、業(yè)務(wù)工作全權(quán)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行使指揮權(quán)與決策權(quán)。醫(yī)院黨委是醫(yī)院的政治核心，主要發(fā)揮決策輔助支撐作用，黨委會(huì)僅討論決策部分專項(xiàng)黨務(wù)事務(wù)。2018 年在全面加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)的背景下，公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)體制由“院長負(fù)責(zé)制”調(diào)整為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制”。院長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)醫(yī)院醫(yī)療、教學(xué)、科研、行政管理工作。自此，醫(yī)院黨委轉(zhuǎn)為醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)核心，黨委會(huì)對(duì)重大事務(wù)作出決策，同時(shí)院長要以行政首長負(fù)責(zé)制對(duì)行政事務(wù)作出決策。醫(yī)院黨委會(huì)要堅(jiān)持民主集中制，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨委集體討論作出決定。在這一重大轉(zhuǎn)變下，健全黨委議事決策機(jī)制要考慮三個(gè)方面：一是明確決策事項(xiàng)，哪些事項(xiàng)屬于重大事務(wù)，必須由黨委會(huì)集體決策。二是劃分決策權(quán)限，既要防止越權(quán)擅權(quán)，又要防止不擔(dān)當(dāng)、不作為。三是制定議事規(guī)則，規(guī)則必須貫穿決策前的調(diào)查研究、決策中的民主集中、決策后的執(zhí)行問責(zé)等整個(gè)流程，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策。

二、公立醫(yī)院基層黨組織議事決策現(xiàn)狀

（一）決策事項(xiàng)要進(jìn)一步明確，大事要事進(jìn)一步研 究

醫(yī)院黨建工作、醫(yī)院改革發(fā)展穩(wěn)定、干部隊(duì)伍建設(shè)和人才工作和醫(yī)院醫(yī)療、教學(xué)、科研、管理工作等是醫(yī)院黨委會(huì)討論最多的重要事項(xiàng)。由于部分領(lǐng)導(dǎo)的慣性思維，不敢擔(dān)當(dāng)，同時(shí)由于制度存在漏洞，決策內(nèi)容邊界不夠清晰，對(duì)上會(huì)議題把關(guān)不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致一些應(yīng)該由院長辦公會(huì)研究決定的事務(wù)性事項(xiàng)也由黨委會(huì)研究，占據(jù)了黨委會(huì)大量的時(shí)間和精力，議題過多過細(xì)。例如，有的醫(yī)院研究討論的大額度資金使用，多數(shù)為按流程、合同等約定進(jìn)行付款，或經(jīng)各專家委員會(huì)評(píng)議后，確定購買服務(wù)、設(shè)備采購等項(xiàng)目評(píng)標(biāo)、中標(biāo)情況；年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)立和安排方案類議題，主要審議內(nèi)容為項(xiàng)目資格審查、開標(biāo)、回標(biāo)分析，項(xiàng)目方案匯報(bào)、依照工作進(jìn)度支付款項(xiàng)等，此類議題特點(diǎn)為金額較大、專業(yè)性強(qiáng)、決策性弱，屬于通報(bào)性質(zhì)議題。相比之下，黨委會(huì)對(duì)諸如學(xué)科建設(shè)、人才規(guī)劃等事關(guān)醫(yī)院改革發(fā)展的重大問題研究較少，呈現(xiàn)出“大事議不透、小事議不完”的現(xiàn)象。

（二）應(yīng)加強(qiáng)決策前的調(diào)查研究，提高議題質(zhì)量

《關(guān)于印發(fā)公立醫(yī)院黨委會(huì)會(huì)議和院長辦公會(huì)議議事規(guī)則示范文本的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，對(duì)專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)的重要事項(xiàng)、涉及醫(yī)療、教學(xué)、科研業(yè)務(wù)的重要事項(xiàng)、涉及職工切身利益的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)深入開展調(diào)查研究，充分聽取各方面意見，視情況進(jìn)行合法合規(guī)性審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。醫(yī)院黨委會(huì)會(huì)前應(yīng)對(duì)擬研究討論的重要事項(xiàng)進(jìn)行論證。論證的事項(xiàng)包括醫(yī)院重大決策、主要人事任免及涉及職工福利待遇的相關(guān)事項(xiàng)。議題論證方式按比例排序依次為專業(yè)委員會(huì)意見征求、專家評(píng)估、相關(guān)部門意見征求、調(diào)查研究、合法合規(guī)性審查等。

此外，在實(shí)踐中，由于議題申請(qǐng)部門負(fù)責(zé)人對(duì)議題內(nèi)容研究不透徹，一些分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)議題內(nèi)容把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)黨委會(huì)要討論的議題材料未作出明確規(guī)定，提交的部分議題材料質(zhì)量不高，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人對(duì)議題的匯報(bào)不充分，導(dǎo)致黨委會(huì)會(huì)議題暫能不形成決議，影響了黨委會(huì)議事決策的效率和質(zhì)量。

（三）決策中的民主集中制存在薄弱環(huán)節(jié)

《通知》要求，黨委會(huì)議事和決策實(shí)行民主集中制，在充分討論的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成決議或決定。當(dāng)前，醫(yī)院普遍能落實(shí)民主集中制，黨委委員先發(fā)表意見，黨委書記最后表態(tài)。然而，對(duì)照充分討論的要求，黨委委員議事過程中，發(fā)言質(zhì)量不高、議事本領(lǐng)不強(qiáng)的現(xiàn)象均不同程度地存在。尤其表現(xiàn)在部分黨委委員對(duì)于不屬于分管范圍內(nèi)的事項(xiàng)，發(fā)言過于簡單，僅僅表示同意或沒意見，未就事項(xiàng)展開充分討論，集體智慧凝聚不夠。原因有以下三點(diǎn)：一是議題材料未提前印發(fā)給黨委委員，致使研究時(shí)委員對(duì)討論事項(xiàng)了解不充分。二是專業(yè)素質(zhì)跟不上形勢發(fā)展要求。由于需經(jīng)黨委決策的領(lǐng)域不斷拓寬，要求決策的技術(shù)含量大幅提高，一些黨委委員因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)專業(yè)知識(shí)，在議事決策時(shí)處于“失語狀態(tài)”。三是黨性修養(yǎng)仍需提升。黨委議事決策質(zhì)量一定程度上也是黨委委員黨性修養(yǎng)的體現(xiàn)。部分黨委委員思想認(rèn)識(shí)不夠，僅僅重視分管業(yè)務(wù)條線的事項(xiàng)，對(duì)于不屬于分管范疇的議題不重視不關(guān)心。一些黨委委員存在“老好人”思想，導(dǎo)致決策的科學(xué)性下降。

（四）決策后的評(píng)價(jià)反饋考核機(jī)制有待完善

加強(qiáng)對(duì)黨委會(huì)議定事項(xiàng)執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督、評(píng)估反饋、考核問責(zé)，保證決策得到正確貫徹執(zhí)行。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督。建立了督查評(píng)估和反饋機(jī)制。督查評(píng)估和反饋考核方式主要包括書面督辦、紀(jì)委監(jiān)督等、定期通報(bào)黨委會(huì)決議落實(shí)情況。雖然多數(shù)醫(yī)院建立了督查評(píng)估和反饋機(jī)制，但是當(dāng)前考核與問責(zé)機(jī)制仍還不夠有效，存在決策評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制不完善、決策失誤問責(zé)機(jī)制不健全等問題。尤其是黨委會(huì)決議涉及多部門落實(shí)時(shí)，牽頭部門對(duì)議定事項(xiàng)的推進(jìn)力度往往不夠足，影響了決策執(zhí)行效率。

三、健全基層黨組織議事決策機(jī)制對(duì)策

決策是一個(gè)復(fù)雜的過程，必須著眼于全局性和系統(tǒng)性，從決策前、進(jìn)行中和決策后等環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)完善決策程序，提高議事決策質(zhì)量和效率。

（一）健全職責(zé)分工制度，厘清決策邊界

決策邊界是否清晰明確，關(guān)系到黨委能否充分發(fā)揮職能，又能把權(quán)力限定在合理范圍之內(nèi)。在實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制背景下，黨委會(huì)會(huì)議研究和決定醫(yī)院重大問題；院長辦公會(huì)議是醫(yī)院行政、業(yè)務(wù)議事決策機(jī)構(gòu)，具體部署、落實(shí)黨委決議的有關(guān)措施，研究處理醫(yī)院日常運(yùn)行工作。因此，要緊扣職責(zé)，對(duì)黨委會(huì)會(huì)議和院長辦公會(huì)議的決策事項(xiàng)和范圍進(jìn)行明確劃分，對(duì)重要事項(xiàng)應(yīng)作出明確定義，有效解決責(zé)權(quán)范圍的界定問題，不僅要突出黨委會(huì)議要事的功能，還要合理避開人為因素影響，避免黨委會(huì)討論事務(wù)性、過程性事項(xiàng)過多。研究年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目（采購項(xiàng)目）的設(shè)立和安排方案，包含各類基本建設(shè)、大修改造及修繕，以及各類工程配套服務(wù)項(xiàng)目，超過制度規(guī)定金額的醫(yī)療設(shè)備、器械、耗材及外包服務(wù)的采購，目錄品種變更。在實(shí)際執(zhí)行中，年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目與其下設(shè)子項(xiàng)目如何區(qū)分，下設(shè)子項(xiàng)目是否需逐條提交黨委會(huì)審議，項(xiàng)目每個(gè)環(huán)節(jié)是否都需提交黨委會(huì)審議，等等，都是制度執(zhí)行中的難點(diǎn)。

（二）健全調(diào)查研究制度，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策

習(xí)近平曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)。”正確的決策，需要立足于扎實(shí)的第一手基礎(chǔ)資料，而第一手基礎(chǔ)資料的取得，很重要來源于深入基層的調(diào)查研究。調(diào)查研究包括職工參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法合規(guī)性審查等四個(gè)方面，必須不折不扣地落到實(shí)處。一要擴(kuò)大參與決策人員的覆蓋面。對(duì)關(guān)系到職工切身利益的重大決策事項(xiàng)，必須廣泛聽取職工的意見，保障職工多種途徑參與決策，提高決策的民主化程度。二要廣泛開展專家論證活動(dòng)。對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大決策事項(xiàng)，必須組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證評(píng)估，提高決策的科學(xué)化程度。涉及醫(yī)療、教學(xué)、科研業(yè)務(wù)的重要事項(xiàng)，要充分聽取醫(yī)院專業(yè)委員會(huì)意見，發(fā)揮智庫作用。三要認(rèn)真組織決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。要提前研判，哪些重大決策事項(xiàng)可能影響穩(wěn)定。對(duì)于這些事項(xiàng)，必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。凡是經(jīng)評(píng)估認(rèn)定存在較大風(fēng)險(xiǎn)的，一律不得提交會(huì)議討論研究。四要嚴(yán)格開展合法合規(guī)性審查。醫(yī)院法務(wù)部門要重點(diǎn)審查決策內(nèi)容是否與法律法規(guī)、政策規(guī)定相抵觸，決策程序是否合法合規(guī)等。

（三）規(guī)范會(huì)前準(zhǔn)備工作，提高議題質(zhì)量

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。抓好會(huì)前準(zhǔn)備工作，對(duì)提高議題質(zhì)量，提升黨委會(huì)議事決策質(zhì)量和效率非常重要。一要規(guī)范上會(huì)材料。對(duì)材料報(bào)送格式、類型、時(shí)間做好規(guī)定，并督促申請(qǐng)部門認(rèn)真準(zhǔn)備相應(yīng)材料，對(duì)不符合要求的材料，退回相關(guān)部門修改補(bǔ)充。二要規(guī)范議題審批流程。制定議題報(bào)批申請(qǐng)單，申請(qǐng)部門如是行政部門，上會(huì)議題及材料須分別經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)、院長審核，最后由黨委書記確定是否上會(huì)；申請(qǐng)部門如是黨務(wù)部門，上會(huì)議題及材料須經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審核后，再由黨委書記確定是否上會(huì)。三是確定議題后，要至少提前一天將材料送至參會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，使領(lǐng)導(dǎo)能盡早熟悉相關(guān)材料，為充分討論、發(fā)表意見做好準(zhǔn)備。四要充分溝通。對(duì)于重要事項(xiàng)，黨委書記、院長應(yīng)在會(huì)前充分溝通，取得共識(shí)。

（四）堅(jiān)持民主集中制度，強(qiáng)化黨性修養(yǎng)，提高決策水平

堅(jiān)持民主集中制是完善黨委會(huì)議事決策制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在議事決策中，黨委書記要提高引導(dǎo)能力，善于啟發(fā)黨委委員圍繞議題暢所欲言，充分發(fā)表意見；善于及時(shí)糾正偏題傾向，使討論不偏離正題；善于引導(dǎo)黨委委員求同存異，不在枝節(jié)問題上糾纏；善于審時(shí)度勢，準(zhǔn)確歸納，果斷拍板，防止“議而不決”。黨委委員要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，站在黨性立場上觀察、分析問題，本著對(duì)醫(yī)院建設(shè)發(fā)展和黨委決策高度負(fù)責(zé)的精神，積極思考、踴躍發(fā)言，不搞隨聲附和、人云亦云；要敢于堅(jiān)持觀點(diǎn)、勇于發(fā)表意見，真正找準(zhǔn)和解決問題，切實(shí)增強(qiáng)參與決策的使命感責(zé)任感，不斷提高黨委議事決策質(zhì)量。同時(shí)，黨委委員要不斷加強(qiáng)政治修養(yǎng)、理論修養(yǎng)，著力提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力；強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對(duì)工作的研究，著力提高專業(yè)素養(yǎng)，對(duì)相關(guān)規(guī)章制度、工作運(yùn)行規(guī)律做到真知真懂。

（五）完善督查反饋和責(zé)任追究制度，確保決策落實(shí)

一分部署、九分落實(shí)。要高度重視決策執(zhí)行、反饋、評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，形成管理閉環(huán)，把跟蹤問效貫穿于抓落實(shí)的全過程，避免重部署輕落實(shí)。一要建立良好的跟蹤反饋制度。黨委會(huì)議定的事項(xiàng)，按照集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的原則執(zhí)行落實(shí)，凡涉及單一職能部門的事項(xiàng)，由相應(yīng)職能部門具體負(fù)責(zé)，承辦科室要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)反饋貫徹執(zhí)行情況; 對(duì)涉及多個(gè)職能部門的事項(xiàng)，由分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確牽頭部門和配合部門，定責(zé)任、定進(jìn)度、定要求。黨委辦公室要做好對(duì)議定事項(xiàng)的轉(zhuǎn)辦、督辦和反饋工作。每次黨委會(huì)會(huì)議召開前，黨委辦公室應(yīng)對(duì)上一次會(huì)議重大決定事項(xiàng)的貫徹落實(shí)情況收集匯總并書面報(bào)告黨委會(huì)。黨委會(huì)應(yīng)對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估分析，對(duì)落實(shí)有偏差的，及時(shí)糾正；對(duì)落實(shí)有困難的，積極協(xié)助解決;對(duì)效果不明顯的，認(rèn)真分析原因，杜絕因推諉扯皮造成決而不行、行而不力；對(duì)確需作出重大調(diào)整的，必須重新履行相關(guān)程序進(jìn)行調(diào)整。二要建立決策執(zhí)行責(zé)任追究制度。將決策執(zhí)行情況納入干部考核，對(duì)因主觀原因執(zhí)行決議不力的，未經(jīng)集體討論決定而由個(gè)人決策、擅自改變集體決定的，以及超越職權(quán)擅自處理或未向領(lǐng)導(dǎo)班子提供真實(shí)情況而造成錯(cuò)誤決定的責(zé)任人，要依法依紀(jì)追究責(zé)任。

①《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社，2017年版，第43-47頁。

②陳清江、姚冰洋：《新時(shí)代高校附屬醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制核心內(nèi)涵與實(shí)施策略》，《中國醫(yī)院管理》2018年第12期。

③王晨、鄭陸林、王怡蓓：《基于黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制的公立醫(yī)院議事決策制度研究》，《中國醫(yī)院管理》2021年第2期。

④中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會(huì)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第191頁。