鄉(xiāng)村振興背景下安置補(bǔ)助費(fèi)在征地補(bǔ)償中的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作
——以2019年新修正的《土地管理法》前后對(duì)比為視角

童 航

[內(nèi)容提要]在目前的征地補(bǔ)償費(fèi)分配結(jié)構(gòu)中，安置補(bǔ)助費(fèi)具有特殊性，是土地保障價(jià)值的轉(zhuǎn)化，承載著社會(huì)保障和就業(yè)保障的雙重功能。2019年新修訂的《土地管理法》確立了統(tǒng)一的“區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，是立法對(duì)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。對(duì)比《土地管理法》2019年修正前后各地區(qū)的安置補(bǔ)助費(fèi)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)除地區(qū)差異外，突出的問題是安置補(bǔ)助費(fèi)的獨(dú)立性問題仍未得到徹底解決，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍依賴于地方，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和約束機(jī)制。在政府和農(nóng)民的博弈結(jié)構(gòu)中，政府在安置補(bǔ)償方案的確定中居主導(dǎo)地位，農(nóng)民憑借基本的道義權(quán)利，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中尋求自身利益的最大化。法官在審理涉及安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛的案件中對(duì)現(xiàn)行規(guī)范進(jìn)行了創(chuàng)造性的解釋與適用，但矯正正義功能的發(fā)揮依舊有所欠缺。

一、問題的提出

安置補(bǔ)助費(fèi)是指征收主體(通常是政府)在征收土地時(shí)，為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活，所給予的補(bǔ)助費(fèi)用(童航，2012)。安置補(bǔ)助費(fèi)給付的初衷是“解決失地農(nóng)民生存、生活問題而設(shè)立的補(bǔ)償費(fèi)用”(關(guān)?？。?010)，由此可知，安置補(bǔ)助費(fèi)對(duì)失地農(nóng)民具有社會(huì)保障的功能，其也關(guān)系到農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問題，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，理應(yīng)得到重視。

在實(shí)踐中，對(duì)征地后所確定的《征地補(bǔ)償安置方案》中有關(guān)安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，不同地域的分配方案不盡相同，甚至有同一地域、同一轄區(qū)出現(xiàn)幾種分配方式的情形。而征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛訴至法院的案件較多，審判實(shí)踐中裁判結(jié)果也多有不同。在這些裁判中，土地補(bǔ)償款的分配，一般尊重村民自治原則，按照本村村民大會(huì)的決議進(jìn)行土地補(bǔ)償款分配①；安置補(bǔ)助費(fèi)的分配則眾說紛紜，裁判不一。本文擬從實(shí)務(wù)層面考察安置補(bǔ)助費(fèi)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作，以期規(guī)范安置補(bǔ)助費(fèi)這一分配制度，實(shí)現(xiàn)該制度應(yīng)然和實(shí)然的對(duì)接。

二、安置補(bǔ)助費(fèi)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的區(qū)域考察

安置補(bǔ)助費(fèi)是一特殊的征地補(bǔ)償費(fèi)，具有鮮明的本土氣息。對(duì)其類型的處理則應(yīng)著眼于現(xiàn)實(shí)的需要，對(duì)其功能的確定則應(yīng)面向未來發(fā)展的需要。

為了更好地考察安置補(bǔ)助費(fèi)在各地區(qū)之間的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作，本文根據(jù)自然資源部所發(fā)布的政府征收利用土地公告中的內(nèi)容，選取了吉林、四川、江蘇、河南、廣西、廣東等省市作為考察對(duì)象(選取時(shí)間段為2012-2021年，為了更好地進(jìn)行對(duì)比分析，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)部分本文統(tǒng)一換算為“萬元/畝”)。為了更好地在不同區(qū)域之間進(jìn)行比較，本文根據(jù)地區(qū)、地類、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、安置方案制作了以下表格。

(一)區(qū)域考察的列表說明

地區(qū)時(shí)間/年地類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)安置方案其他吉林長春2012建設(shè)用地區(qū)片綜合地價(jià):10.67萬元/畝(土地補(bǔ)償費(fèi)30%,安置補(bǔ)助費(fèi)70%)貨幣+社保安置一類區(qū)2020建設(shè)用地區(qū)片綜合地價(jià):3.33萬元/畝,其中30%是土地補(bǔ)償費(fèi),70%是安置補(bǔ)助費(fèi)貨幣+社保安置七類區(qū)四川綿陽2012耕地(含園地)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值的6倍,非耕地為3倍。貨幣+社保安置2020區(qū)片綜合地價(jià):區(qū)分I、Ⅱ、Ⅲ三類地,分別為5.04萬元/畝、4.75萬元/畝、4.48萬元/畝(游仙區(qū))。其中,30%是土地補(bǔ)償費(fèi),70%是安置補(bǔ)助費(fèi)。貨幣+社保安置江蘇南京2012區(qū)片價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):8.21萬元/畝貨幣+社保安置2020區(qū)片價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):8.21萬元/畝貨幣+社保安置河南焦作2012征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為2.1-3.7萬元/畝(包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))貨幣安置等方法2020農(nóng)用地5.8萬元/畝貨幣補(bǔ)償安置、留地安置、就業(yè)安置等其他安置方式+社保安置廣西柳州2012農(nóng)村宅基地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn):5.53萬元/畝(包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))貨幣安置安置補(bǔ)助費(fèi)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用,需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置,不需要統(tǒng)一安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人2020建設(shè)用地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn):7.05萬元/畝(包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))廣東廣州2012耕地/園地/其他農(nóng)用地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn):16.8675萬元/畝;17.0924萬元/畝;11.245萬元/畝。貨幣補(bǔ)償、留用地和社會(huì)保險(xiǎn)的形式安置建設(shè)用地、未利用地?zé)o安置補(bǔ)助費(fèi)2021農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn):征收農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均為30萬元/畝(含土地補(bǔ)償費(fèi)15萬元/畝,安置補(bǔ)助費(fèi)15萬元/畝)。貨幣補(bǔ)償建設(shè)用地、未利用地也有安置補(bǔ)助費(fèi)浙江紹興2012耕地C(Ⅲ)類區(qū)片綜合地價(jià)2.38萬元/畝貨幣安置只有耕地有安置補(bǔ)助費(fèi)2021耕地I類區(qū)片綜合價(jià)6.8萬元/畝,Ⅲ類區(qū)片綜合價(jià)6.2萬元/畝貨幣安置+社會(huì)養(yǎng)老保障安徽阜陽2013農(nóng)用地/建設(shè)用地統(tǒng)一年產(chǎn)值(1730元/畝)的15倍,即2.595萬元/畝;統(tǒng)一年產(chǎn)值(1730元/畝)的7倍,即1.211萬元/畝采取貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式進(jìn)行

地區(qū)時(shí)間/年地類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)安置方案其他2020區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn):1.Ⅰ類區(qū)域補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)片標(biāo)準(zhǔn)為5.593萬元/畝,其中土地補(bǔ)償費(fèi)2.0974萬元/畝,安置補(bǔ)助費(fèi)3.4956萬元/畝。2.Ⅱ類區(qū)域補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)片標(biāo)準(zhǔn)為5.3萬元/畝,其中土地補(bǔ)償費(fèi)1.9875萬元/畝,安置補(bǔ)助費(fèi)3.3125萬元/畝。采取貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式進(jìn)行湖北黃石2012農(nóng)用地三級(jí)綜合片區(qū)地價(jià)2.431萬元/畝貨幣安置、就業(yè)安置和社保安置2021區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn):Ⅳ級(jí),5.8萬元/畝。其中土地補(bǔ)償費(fèi)占40%、安置補(bǔ)助費(fèi)占60%。貨幣安置、就業(yè)安置和社保安置

(二)分析說明

根據(jù)2004年修正的《土地管理法》第47條至50條的規(guī)定可知：(1)征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍?！逼渲校戤a(chǎn)值的計(jì)算，與土地補(bǔ)償費(fèi)年產(chǎn)值的計(jì)算方法相同。被征用單位耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，因人均耕地的數(shù)量和平均年產(chǎn)值多少而不等，人均耕地少，平均單位年產(chǎn)值高，支付的安置補(bǔ)助費(fèi)就高，反之則低。(2)征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。對(duì)征用有收益的非耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，各地一般按該土地年產(chǎn)值乘以略低于鄰近耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)倍數(shù)計(jì)算；對(duì)征用房屋和其他建筑物的地基以及無收益的非耕地，不支付安置補(bǔ)助費(fèi)。省、自治區(qū)、直轄市在制定安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一般是在《土地管理法》規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r，對(duì)耕地和非耕地(如園地、魚塘、藕塘、林地、牧地、草原等)的安置補(bǔ)助費(fèi)作統(tǒng)一規(guī)定。在確定安置補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，被征地單位要有準(zhǔn)確的應(yīng)該享受安置補(bǔ)助費(fèi)的人口數(shù)字。為此，《土地管理法》規(guī)定，人口數(shù)必須按農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，非農(nóng)業(yè)人口不在計(jì)算之中，必須是擬議征地前居住的人口，開始擬議征地后遷入的戶口不包括在內(nèi)。(3)按照以上規(guī)定計(jì)算支付的安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。④國務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)該用于安排因土地被征用而造成的多余勞動(dòng)力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，不得挪作他用，任何單位和個(gè)人不得占用。

然而，在實(shí)踐中，2020年之前有些地區(qū)的安置補(bǔ)助費(fèi)的運(yùn)作方式明顯脫離了《土地管理法》(2004年修正)的規(guī)定。2020年以后，按照《土地管理法》(2019年修正)第48條第3款的一個(gè)很大變化就是改變了之前《土地管理法》所確立的“年產(chǎn)值法”的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而改為“區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。這也是對(duì)之前各地實(shí)踐的立法回應(yīng)，至少從規(guī)范層面提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，至于實(shí)踐運(yùn)行如何，我們通過對(duì)以上表格數(shù)據(jù)結(jié)合相關(guān)背景的分析可知：

第一，安置補(bǔ)助費(fèi)的實(shí)踐運(yùn)行邏輯存在地區(qū)差異性。安置補(bǔ)助費(fèi)的本意是讓失地農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移，因此安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算應(yīng)以當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力平均轉(zhuǎn)移成本為依據(jù)。但現(xiàn)行安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)卻過于注重各地區(qū)的資源察賦，缺乏與當(dāng)?shù)貙?shí)際的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成本的有機(jī)聯(lián)系。上表中明顯可以反映出：東部地區(qū)的安置補(bǔ)償費(fèi)高于西部地區(qū)。對(duì)此，是否應(yīng)在制定各地區(qū)的“片區(qū)綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)將國家土地總體規(guī)劃因素考慮在內(nèi)，值得思考。這就要求自然資源部應(yīng)確立一個(gè)全國性的“國土空間規(guī)劃”影響下的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

第二，2020年之前，安置補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)多樣化；2020年以后，統(tǒng)一為區(qū)片綜合地價(jià)法。2004年修正的《土地管理法》中規(guī)定的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是“統(tǒng)一年產(chǎn)值法”，實(shí)踐中有些地方確實(shí)是如此操作的。但有些地區(qū)的安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算，明顯脫離了《土地管理法》(2004年修正)的規(guī)定，或者將之與土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行捆綁性支付，稱之為“綜合價(jià)”，或者以被征收土地的數(shù)量為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算，而不以所受影響的農(nóng)業(yè)人口為計(jì)算依據(jù)，或者對(duì)“需要安置的農(nóng)業(yè)人口”進(jìn)行人為性夸大或縮小解釋(鐘水映、胡曉峰，2004)。由此可知，安置補(bǔ)助費(fèi)目前的分配并不符合法律的規(guī)定。但我們不能否認(rèn)，綜合價(jià)法所計(jì)算出來的安置補(bǔ)償費(fèi)大于按年產(chǎn)值法所計(jì)算出來的數(shù)額。這一方面反映出當(dāng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)的僵化性和不合理性，地方積極探索符合農(nóng)民利益的補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算方式值得肯定(上文也提到2004年，原國土資源部在統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)外，又增加了征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn))；另一方面這些實(shí)踐操作的標(biāo)準(zhǔn)由于缺乏地區(qū)間的協(xié)調(diào)性，極易在相鄰地區(qū)，因補(bǔ)償費(fèi)的差異而激化矛盾。

此外，實(shí)踐中有的地區(qū)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不區(qū)分土地的類型，如湖北黃石，吉林長春等地區(qū)；有的地方是區(qū)分土地類型的，如安徽阜陽、廣東廣州等地區(qū)。2020年之前，廣東廣州規(guī)定建設(shè)用地和未利用地?zé)o安置補(bǔ)償費(fèi)，這估計(jì)是考慮到了在這些土地上可能不存在需要安置的人口；2020年之后有安置補(bǔ)助費(fèi)，這主要是受到區(qū)片綜合地價(jià)的影響。

第三，2020年之前安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，不能明顯改善生活水平；2020年之后，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但各地存在差異，某些地方甚至依舊采用2010年的標(biāo)準(zhǔn)。《土地管理法》(2019年修正)之前規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來進(jìn)行測算，這種測算辦法，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值。按重慶市政府[2008]45號(hào)文件，土地補(bǔ)償費(fèi)最高每畝1.6萬元，安置補(bǔ)助費(fèi)每人2.8萬元，這兩項(xiàng)費(fèi)用還要用于交納養(yǎng)老保險(xiǎn)，用完之后，其生活將面臨困境②。欣喜的是，十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：要“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”，“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，“完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”等內(nèi)容。

2019年修正的《土地管理法》對(duì)這一問題進(jìn)行了回應(yīng)，在第48條確立了“片區(qū)綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，提高了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(含安置補(bǔ)助費(fèi))。但在實(shí)踐運(yùn)行中，我們發(fā)現(xiàn)大部分地區(qū)根據(jù)《土地管理法》(2019年修正)的要求，頒布了最新的各地方“片區(qū)綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，但仍有個(gè)別地區(qū)仍然適用之前的標(biāo)準(zhǔn)。如吉林長春，10年之間(2010年至2020年)沒有任何變化。這明顯是違背《土地管理法》(2019年修正)的規(guī)定的，該法要求區(qū)片綜合地價(jià)的公布周期，從原有的五年縮短為三年。

第四，安置補(bǔ)償人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，有的按照農(nóng)民戶口認(rèn)定，有的按照是否享有承包地認(rèn)定，有的還考慮是否在本村居住。這一問題的核心是“農(nóng)民成員權(quán)”問題，在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)和行使與集體經(jīng)濟(jì)組織常年糾纏不清，有待從立法上予以理清(陳小君，2014)。對(duì)此，本文認(rèn)為需安置補(bǔ)償人員的認(rèn)定，對(duì)于確定集體土地征收土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及落實(shí)有關(guān)基本生活保障意義重大。在認(rèn)定被征地農(nóng)民資格和名單時(shí)，應(yīng)以村民戶口為基本標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)考慮一些特殊情況。一是因在大中專以上院校就讀、應(yīng)征義務(wù)兵、勞改勞教等原因而遷出戶口的人員，在征地報(bào)批前回到原籍，要求恢復(fù)集體經(jīng)濟(jì)組織身份并享有征地補(bǔ)償安置的，人民法院應(yīng)予支持；二是在土地承包期內(nèi)全家遷入小城鎮(zhèn)落戶但保留其土地承包經(jīng)營權(quán)的人員，如其戶口遷出符合農(nóng)村土地承包法第二十六條第二款的規(guī)定，對(duì)其要求享有征地補(bǔ)償安置的請(qǐng)求應(yīng)予支持；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在籍人員應(yīng)視為需要安置的農(nóng)業(yè)人口，但與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就其村民待遇有約定的，從其約定③。

第五，實(shí)踐突破了規(guī)范中單一“貨幣安置”的限制，發(fā)展出就業(yè)安置、留用地安置和社會(huì)安置等多種安置方式，是對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)功能的多方面體現(xiàn)。通過上表，我們發(fā)現(xiàn)，目前的征地安置實(shí)踐已經(jīng)很少僅僅進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，而是多種安置方式的組合。其中，以“貨幣安置+社保安置”為多，但筆者認(rèn)為還需要加上就業(yè)安置。如此，理想的安置方式應(yīng)是“貨幣補(bǔ)償+社保安置+就業(yè)安置”的組合，貨幣補(bǔ)償著重失地農(nóng)民的臨時(shí)性救濟(jì)，社保安置著眼于安置補(bǔ)助費(fèi)的社會(huì)功能，就業(yè)安置是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的體現(xiàn)。關(guān)于社保安置又存在多種形式，實(shí)踐中探索出“被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、為被征地農(nóng)民建立獨(dú)立開放的養(yǎng)老保障和政府+商業(yè)保險(xiǎn)三種主要養(yǎng)老保障模式”(陳正光、駱正清，2009)，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，并考慮失地農(nóng)民的選擇權(quán)來選擇合適的社保安置模式。

三、司法實(shí)務(wù)層面：安置補(bǔ)助費(fèi)分配糾紛的表現(xiàn)

本文通過對(duì)相關(guān)案例的梳理，認(rèn)為安置補(bǔ)助費(fèi)在司法裁判層面主要體現(xiàn)為以下兩方面。

(一)安置補(bǔ)償方案不確定或者對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)等沒有作出約定，法院能否不受理?

土地補(bǔ)償款歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，這是2014年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第26條予以明確的。但畢竟土地對(duì)于農(nóng)民來說，其社會(huì)保障功能在現(xiàn)階段是不容置疑的，如果集體經(jīng)濟(jì)組織遲遲不作出安置補(bǔ)償方案或者安置補(bǔ)償方案不合理，集體成員能否提起訴訟，這一問題同樣至關(guān)重要，需要予以回應(yīng)。

在“上訴人李永印因與被上訴人衛(wèi)輝市后河鎮(zhèn)大辛莊村村民委員會(huì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛一案”(以下簡稱“李永印案”)中，一審法院認(rèn)為：安置方案不確定(或者說安置補(bǔ)償方案沒有做出)的情況下，人民法院認(rèn)為不屬于民事案件的受理范圍，理由是土地補(bǔ)償費(fèi)的分配由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決定，即此類糾紛屬于村民自治的范疇，人民法院不應(yīng)干涉④。在“上訴人尉剛因與被上訴人北京市房山區(qū)閻村鎮(zhèn)南梨園村合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社(以下簡稱南梨園經(jīng)聯(lián)社)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛一案”(以下簡稱“尉剛案”)中，二審法院依舊將其歸為村民自治的范疇而不予受理⑤。

但是，安置補(bǔ)償費(fèi)是國家在征用土地時(shí)，為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活，所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。也就是說，安置補(bǔ)償費(fèi)就其性質(zhì)來說，是對(duì)失去土地的農(nóng)民進(jìn)行安置的補(bǔ)助費(fèi)用，起到社會(huì)保障的功能，將其簡單地歸為村民自治的范疇是不妥的。而且，《土地管理法》(2019年修正)第48條對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出了明確的規(guī)定，其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是比較明確的。

在司法實(shí)踐中，人民法院對(duì)安置補(bǔ)償方案沒有作出或者對(duì)某些補(bǔ)償費(fèi)用沒有作出約定的情況下，一概將其劃為村民自治的范圍。也就是說，在承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用糾紛中，現(xiàn)行的司法裁判邏輯是以明確的安置方案為前提的。本文認(rèn)為，這是對(duì)村民合法權(quán)益的漠視，是一種形而上學(xué)的司法裁判方式，對(duì)此類案件應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。第一，安置補(bǔ)償方案還沒有作出，人民法院不予受理是合理的。因?yàn)槲覀冎腊仓醚a(bǔ)償方案的作出是需要經(jīng)過一系列的程序，方案確定后，有關(guān)地方人民政府還應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。對(duì)于安置補(bǔ)償方案有意見可以通過行政復(fù)議或者信訪途徑尋求救濟(jì)，司法救濟(jì)有其自身的秉性。第二，安置補(bǔ)償方案中沒有對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)的分配作出規(guī)定，就救濟(jì)方式的選擇來說，村民的確也可以通過非司法途徑尋求救濟(jì)。那么，這是否意味著法院對(duì)此類案件就不應(yīng)受理？并非如此。理由是安置補(bǔ)償費(fèi)關(guān)系到失地村民的切身利益，而且《土地管理法》對(duì)分配的標(biāo)準(zhǔn)等作出了明確的規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)屬于法釋〔2005〕6號(hào)第一條規(guī)定的“承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛”，人民法院應(yīng)當(dāng)受理⑥。

(二)接受統(tǒng)一安置是否還享有安置補(bǔ)助費(fèi)的分配資格？

根據(jù)2014年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第26條第2款(即2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第3條第4款)的規(guī)定，征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

法院在受理此類糾紛時(shí)，并未觸及安置補(bǔ)助費(fèi)的根源，只是對(duì)最終的數(shù)額如何分配進(jìn)行裁判。如在“上訴人文昌益家庭承包經(jīng)營戶(以下簡稱文昌益承包戶)與被上訴人武隆縣巷口鎮(zhèn)柏楊村紅坡村民小組(以下簡稱紅坡村民小組)征地安置補(bǔ)助費(fèi)用分配糾紛一案”(以下簡稱“文昌益案”)中，一審法院認(rèn)為：安置補(bǔ)助費(fèi)的管理和使用，按照2014年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第26條第2款的規(guī)定，需要根據(jù)不同的安置方式來確定。二審則認(rèn)為：只有在放棄統(tǒng)一安置時(shí)，其請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，方能予以支持⑦。該案所透露出的的信息是需要安置的集體成員在放棄同意安置的情形下，才能獲得安置補(bǔ)助費(fèi)的貨幣性補(bǔ)償。其背后的法理是由安置補(bǔ)助費(fèi)的性質(zhì)所決定的，即社會(huì)保障功能和就業(yè)保障功能。換言之，接受統(tǒng)一安置，就不再享有安置補(bǔ)助費(fèi)的分配資格。這對(duì)于固定安置補(bǔ)助費(fèi)的分配是沒有問題的，但不能因此剝奪臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)的分配資格。因?yàn)檫@是兩種不同的安置補(bǔ)助費(fèi)類型，在征地補(bǔ)償中所體現(xiàn)的功能是不同的。后者著眼于臨時(shí)性，是過渡性救濟(jì)，應(yīng)以期限性的貨幣補(bǔ)償予以體現(xiàn)和保障。

那么緊接著的問題就是，承包地被依法征收的農(nóng)戶在接受調(diào)整土地和要求補(bǔ)償之間是否具有選擇權(quán)？我們還是先來看一則案例，在“費(fèi)先久等六原告與被告梨樹縣梨樹鄉(xiāng)東平安村村民委員會(huì)土地征用補(bǔ)償糾紛一案”中，法官肯定了農(nóng)民在土地安置和貨幣補(bǔ)償上，失地農(nóng)民具有選擇權(quán)，是對(duì)現(xiàn)行規(guī)范的嚴(yán)格解讀⑧。這屬于司法的進(jìn)步。此外，應(yīng)當(dāng)明確的是，由于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的廣泛施行，為滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織各成員的主要生產(chǎn)資料及其生活來源的基本保障，土地作為該兩種要素的必要載體，均是通過集體經(jīng)濟(jì)組織各成員以戶為單位，在法定期限內(nèi)承包集體土地的形式予以實(shí)現(xiàn)。因此，在土地征收過程中，只有承包地被依法征收的農(nóng)戶，才真正成為因喪失主要生產(chǎn)資料及其基本生活來源的多余勞動(dòng)力，而因此獲得統(tǒng)一安置或在放棄統(tǒng)一安置的前提下取得安置費(fèi)用的權(quán)利。

四、結(jié)論

本文通過以上論述，得出以下結(jié)論：

1．安置補(bǔ)助費(fèi)作為一特殊的征地補(bǔ)償費(fèi)，其具有雙重功能——社會(huì)保障和就業(yè)保障功能。社會(huì)保障功能在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)應(yīng)是最主要的功能，但隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善而發(fā)生變化，未來的安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)僅具有就業(yè)保障功能。強(qiáng)調(diào)安置補(bǔ)助費(fèi)的就業(yè)保障功能是重建“農(nóng)村社會(huì)公共性”(武中哲、韓清懷，2016)的內(nèi)在要求，有助于完善農(nóng)村土地增值收益分配制度的規(guī)范條文設(shè)計(jì)。此外，完善農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度有助于農(nóng)村的穩(wěn)定，也有利于集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)。

2．在目前征地補(bǔ)償費(fèi)結(jié)構(gòu)中，安置補(bǔ)助費(fèi)不同于土地補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)著眼于集體土地的所有權(quán)，安置補(bǔ)助費(fèi)著眼于土地所承載的保障價(jià)值的轉(zhuǎn)化。故而，以技術(shù)手段將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合并確定為一綜合價(jià)是不當(dāng)?shù)?，這不僅違背法律精細(xì)化的要求，也不符合分配正義的宗旨?！锻恋毓芾矸ā?2019年修正)以后，各地在“區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”中明確了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配比例，說明了立法者認(rèn)識(shí)到了兩者在功能上的差異性。但本文仍建議將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)徹底分離(即明確征地區(qū)片綜合地價(jià)中人均農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)數(shù)據(jù))，同一縣(市、區(qū))內(nèi)采用相同的農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以真正實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)、同人同標(biāo)準(zhǔn)、地有級(jí)差，人無等級(jí)”(謝巧巧，2021)。

3．安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面存在地域性差異。這一地域性差異具有合理性，其實(shí)質(zhì)是各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異；但在統(tǒng)一地區(qū)實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)則違反制度的內(nèi)在正當(dāng)性要求。為此，應(yīng)在各地區(qū)實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)“區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”的計(jì)算方式(屈茂輝、周志芳，2009)，并通過規(guī)范性文件予以明確。

4．安置補(bǔ)助方案的多元化是政府和農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中博弈的結(jié)果。地方政府基于任期政績的考慮，往往會(huì)以超出自身支付能力來透支土地資源；而農(nóng)民在這現(xiàn)實(shí)背景之下，期望分享土地的增值價(jià)值(程雪陽，2014)，而在于地方政府協(xié)商、談判和爭議中獲得一定比例土地的建設(shè)用地使用權(quán)。

5．司法實(shí)務(wù)層面并未在安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛裁判中很好的發(fā)揮矯正正義的作用，只是確立了被征用土地的農(nóng)民在接受安置和要求補(bǔ)償上擁有選擇權(quán)。也就是說，安置補(bǔ)助費(fèi)的應(yīng)然價(jià)值和實(shí)然價(jià)值之間存在斷層，這是這一費(fèi)用分配存在糾紛的根源之一。此外，在村民自治之下，安置補(bǔ)助費(fèi)的分配在具體數(shù)額上與其他征地補(bǔ)償費(fèi)共同成為此類糾紛的訴訟標(biāo)的。

注 釋：

①可參見昆明市中級(jí)人民法院(2009)昆民一終字第17號(hào)民事裁定書；河南省平頂山市中級(jí)人民法院(2010)平民二終字第656號(hào)民事裁定書；海南省三亞市中級(jí)人民法院(2008)三亞民一終字第53號(hào)民事裁定書；等等。

②參見吳佳斌、杜利等：《規(guī)范土地征收行為 促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧——重慶北碚法院關(guān)于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地糾紛的調(diào)研報(bào)告》，載《人民法院報(bào)》2012年3月22日星期四第08版。

③江蘇省高級(jí)人民法院行政審判庭課題組：“積極尋求問題應(yīng)對(duì)方案 促進(jìn)土地資源公平分配——江蘇高院關(guān)于農(nóng)村集體土地征收行政案件審理的調(diào)研報(bào)告”，載《人民法院報(bào)》2011年3月17日星期四第08版。

④參見灑南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院(2010)新中民四終字第409號(hào)民事裁定書。

⑤參見北京市第一中級(jí)人民法院(2009)一中民終字第15062號(hào)民事裁定書。

⑥最新的判例有所變化，參見百色市中級(jí)人民法院(2020)桂10民再25號(hào)二審民事判決書【一審法院認(rèn)為：關(guān)于本案安由以及是否屬于人民法院受理案件范圍。本案系原告開荒地被征收后作為被告集體組織成員對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用分配不服提起的訴訟，應(yīng)屬于人民法院受理民事案件范圍，且本案案由應(yīng)定為侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案】。

⑦參見重慶市第三中級(jí)人民法院(2007)渝三中民終字第367號(hào)民事判決書。

⑧參見吉林省梨樹縣人民法院(2000)梨經(jīng)初字第66號(hào)民事判決書。