未成年人保護法律監(jiān)督規(guī)范發(fā)展的路徑探析＊

文／林曉萌

我國《未成年人保護法》的系統(tǒng)修訂，確立了國家在未成年人保護方面的最終責(zé)任，①宋英輝：《國家親權(quán)：未成年人檢察職能定位的基礎(chǔ)理念》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021年第1期。開啟了“民政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)+檢察法律監(jiān)督”雙引擎的未成年人國家保護格局。②最高人民檢察院第九檢察廳編：《未成年人檢察》（2020年第4輯，總第20輯），中國檢察出版社2020年版。《未成年人保護法》第一百零五條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監(jiān)督?！眹彝ㄟ^法律授權(quán)，將未成年人保護法律監(jiān)督的重任委以檢察機關(guān)，最高人民檢察院適時在全國推開的未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作，啟動的“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監(jiān)督專項行動，則有力保障了法律的落地實施。

未成年人保護法律監(jiān)督，顧名思義，兼具“未成年人保護”和“法律監(jiān)督”兩層含義：前者決定了其應(yīng)遵循未成年人保護的普適規(guī)律，賦予其價值理念方面的特質(zhì)；后者則昭示了其公權(quán)力屬性，為檢察機關(guān)劃定了行權(quán)邊界并提出內(nèi)在要求。少年司法富有改革創(chuàng)新精神，法律監(jiān)督代表著審慎守正的公法立場，二者看似是“火”與“冰”的關(guān)系，實則可以有機統(tǒng)一于未成年人保護法律監(jiān)督之中。

國家治理現(xiàn)代化新發(fā)展格局下，如何發(fā)揮檢察職能奏響未成年人保護和法律監(jiān)督的“冰與火之歌”，推動未成年人保護工作行穩(wěn)致遠，是檢察機關(guān)需要回答的“時代之問”。筆者認為，可以從認識和實踐兩個層面進行把握：在認識層面，應(yīng)當(dāng)從法律監(jiān)督和未成年人保護各自堅持的立場出發(fā)，在法律監(jiān)督基礎(chǔ)理論下厘清檢察機關(guān)職權(quán)界限，并將未成年人保護價值理念嵌入其運行機制中；在實踐層面，以類型化劃分受案范圍為邏輯起點，結(jié)合不同類型的法律監(jiān)督制度的發(fā)展現(xiàn)狀和成熟程度，區(qū)別規(guī)劃發(fā)展路徑。接下來，本文嘗試圍繞上述思路略陳管見，以期對實踐有所裨益。

一、劃界之思：我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督的嬗變與啟示

檢察機關(guān)法律監(jiān)督與未成年人保護法律監(jiān)督屬上下位概念，后者是前者在未成年人保護領(lǐng)域的實踐，二者相輔相成、互相影響：檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督的一般規(guī)律和場域、邊界當(dāng)然對未成年人保護領(lǐng)域產(chǎn)生約束，但未成年人保護領(lǐng)域的實踐也在調(diào)整和豐富著檢察機關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)涵和形式。探尋檢察機關(guān)法律監(jiān)督的演變過程和運行規(guī)律，對于開展未成年人保護法律監(jiān)督具有先導(dǎo)性意義。

（一）我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督制度的歷史演變及省思

新中國成立后，我國檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍經(jīng)歷了從“一般監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”的演變過程，由新中國成立之初的“蘇聯(lián)式”的“一般監(jiān)督”，變?yōu)橐孕淌略V訟監(jiān)督為核心的“法律監(jiān)督”，之后“法律監(jiān)督”又逐步擴展至民事訴訟、行政訴訟領(lǐng)域，并建立了檢察公益訴訟制度。

新中國成立初期，我國檢察制度設(shè)計取法蘇聯(lián)，通過1954年《憲法》和1954年《人民檢察院組織法》的規(guī)定確立了一般監(jiān)督模式，①1954年頒布的《人民檢察院組織法》第三條規(guī)定：“最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)?！钡谒臈l規(guī)定：“地方各級人民檢察院，依照本法第二章規(guī)定的程序行使下列職權(quán)：（一）對于地方國家機關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督；（二）對于刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴；（三）對于偵查機關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督；（四）對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督；（五）對于刑事案件判決的執(zhí)行和勞動改造機關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督；（六）對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟?！逼浔O(jiān)督的對象既包括作為公主體的國家機關(guān)及其工作人員，也包括作為私主體的公民，既涵蓋訴訟活動也包括特定行政行為。②胡婧：《檢察機關(guān)法律監(jiān)督適用范圍省思》，《天津大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2020年第2期。但1979年頒布的《人民檢察院組織法》以及1982年頒布的《憲法》，將檢察機關(guān)定位于國家法律監(jiān)督機關(guān)，將檢察機關(guān)法律監(jiān)督的場域限定為主要圍繞刑事訴訟活動展開，用刑事訴訟法律監(jiān)督取代了一般監(jiān)督。③1979年頒布的《人民檢察院組織法》第五條規(guī)定：“各級人民檢察院行使下列職權(quán)：……（三）對于公安機關(guān)偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。（五）對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督?！边@之后，法律監(jiān)督的內(nèi)涵又隨著時代的發(fā)展而不斷豐富，民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟制度相繼被納入法律監(jiān)督范圍。比如：2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議修訂的《人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院的職權(quán)包括依照法律規(guī)定提起公益訴訟以及對訴訟活動和監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督等。④2018年頒布的《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定：“人民檢察院行使下列職權(quán)：……（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督；（七）對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督……”由此，三大訴訟監(jiān)督和公益訴訟制度構(gòu)成了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的基礎(chǔ)格局。

對未成年人保護法律監(jiān)督而言，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的發(fā)展嬗變具有重要啟示意義：第一，作為公權(quán)力，法律監(jiān)督必須邊界清晰，否則不僅有違“法無授權(quán)即禁止”的公權(quán)力運行規(guī)則，也不利于自身的規(guī)范、長足發(fā)展。新中國成立初期的“一般監(jiān)督”之所以效果不彰，其主要原因在于過于寬泛的權(quán)力定位使監(jiān)督邊界不明、重點不清，致使實操時讓人感到“無從下手”。第二，法律監(jiān)督的發(fā)展要根據(jù)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理方略的變化而變化。隨著國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制機制的發(fā)展演進，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍也在不斷調(diào)整，以便適應(yīng)國家發(fā)展變化，使國家治理目標(biāo)得以有效實現(xiàn)。

此外，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的原理也為未成年人保護法律監(jiān)督劃定了兩項行權(quán)界限：一是法律監(jiān)督應(yīng)屬于對事監(jiān)督而非對人監(jiān)督，不應(yīng)直接指向公權(quán)力機關(guān)外的其他單位、組織和公民個人，①此處是指將其作為法律監(jiān)督對象的限制，但并不等同于檢察機關(guān)對于其他組織和公民個人未履行未成年人保護責(zé)任的行為不能采取措施。上述情形下檢察機關(guān)依然具備履職和發(fā)揮作用的空間，例如可制發(fā)社會治理類檢察建議，直接督促相關(guān)組織和個人履職盡責(zé)；再如可督促相關(guān)行政管理部門落實監(jiān)管職責(zé)，通過行政活動達成目標(biāo)。其中，前者屬社會治理范疇，后者則仍在廣義的法律監(jiān)督范疇之內(nèi)。且對行政管理活動的法律監(jiān)督也僅限于法律授權(quán)的部分具體行政行為；二是檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，法律監(jiān)督必然與其檢察履職密切相關(guān)，因此法律監(jiān)督線索的來源也應(yīng)為“在履職中發(fā)現(xiàn)”。當(dāng)然，有鑒于少年司法的特殊性，新時代未成年人檢察工作的職權(quán)范圍要更為豐富、廣泛，既包括案件辦理，也涵蓋預(yù)防犯罪和大量社會化工作。

（二）新時代法律監(jiān)督的發(fā)展趨向

近年來，在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，社會治理方略發(fā)生了調(diào)整，監(jiān)察體制改革、司法體制改革等重大體制改革疊加推進，檢察機關(guān)由此把握機遇讓法律監(jiān)督權(quán)得到了新發(fā)展。如今，法律監(jiān)督的對象不再限于訴訟活動已成為各方共識，并呈現(xiàn)出全新特點和發(fā)展趨勢：一是訴訟監(jiān)督格局優(yōu)化，更加注重多元均衡發(fā)展，既往“重刑輕民”的觀念得以扭轉(zhuǎn)，刑事、民事、行政三大領(lǐng)域訴訟監(jiān)督開始“齊頭并進”；二是公益訴訟制度極大豐富了法律監(jiān)督的內(nèi)涵，檢察機關(guān)作為公共利益的代表，通過公益訴訟行使法律監(jiān)督職能，為法律監(jiān)督找到了新的發(fā)展方向，使法律監(jiān)督的范圍向社會治理和公共管理領(lǐng)域擴展。

法律監(jiān)督的發(fā)展為未成年人保護法律監(jiān)督創(chuàng)造了條件，《未成年人保護法》第一百零五條的規(guī)定“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監(jiān)督”，也為其提供了直接的立法依據(jù)。此外，最高人民檢察院在全國推廣的未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作，打通了“四大檢察”的法律監(jiān)督渠道，使法律監(jiān)督的融合性和緊密度更強。當(dāng)然，未成年人保護法律監(jiān)督的復(fù)合性特征并非“法律監(jiān)督”向“一般監(jiān)督”的復(fù)歸，它只是立足于新時代未成年人保護宏觀格局而進行的制度謀劃，其吸收了國家親權(quán)理論、最有利于未成年人原則等先進價值理念，經(jīng)過理論論證和實踐檢驗，更有助于提升工作效率、發(fā)揮整體功能，達成對未成年人進行全面綜合司法保護的目標(biāo)。

二、理念之辨：少年司法價值觀念的嵌入與引領(lǐng)

理念是實踐的先導(dǎo)。對未成年人保護法律監(jiān)督而言，少年司法和未成年人保護的特殊理念為其提供了運行機制的內(nèi)在邏輯，賦予其靈活性與創(chuàng)新性的特質(zhì)。發(fā)展未成年人保護法律監(jiān)督，既要遵循法律監(jiān)督的運行原理，也要積極踐行和體現(xiàn)對未成年人的特殊保護，以實現(xiàn)未成年人法律監(jiān)督規(guī)范運行和未成年人利益最大化的有機統(tǒng)一。

（一）以“最有利于未成年人原則”統(tǒng)領(lǐng)工作全局

《未成年人保護法》中的最有利于未成年人原則，是兒童利益最大化原則在我國的本土化表達，也是未成年人保護最重要的價值理念之一。檢察機關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督職能，由于檢察業(yè)務(wù)的多樣性和非同質(zhì)性，如何總結(jié)提煉涵攝法律監(jiān)督整體的清晰脈絡(luò)指引，成為一個難題。在未成年人保護法律監(jiān)督領(lǐng)域，最有利于未成年人原則的確立使得這個難題得以迎刃而解。未檢部門采取“捕訴監(jiān)防教”一體化機制，開展未檢業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作，業(yè)務(wù)類型雖然廣泛但“形散而神不散”，以最有利于未成年人原則統(tǒng)領(lǐng)涵攝未成年人保護法律監(jiān)督全局，能夠有效完成法律監(jiān)督工作的整體串并，實現(xiàn)檢察領(lǐng)域?qū)ξ闯赡耆说娜婢C合保護。

從這一角度來看，未成年人檢察工作雖然始于刑事檢察，但在開展民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益訴訟法律監(jiān)督方面更具理念和資源上的優(yōu)勢，這源于未檢檢察官對少年司法理念的熟稔，他們了解未成年人的身心發(fā)展特點，也更能精準(zhǔn)地把握最有利于未成年人原則的核心要義。

《未成年人保護法》第四條將最有利于未成年人原則細化拆分為六項內(nèi)容，有利于增強未檢工作實踐中的可操作性。依據(jù)這些規(guī)定，未檢檢察官在日常的法律監(jiān)督工作中，應(yīng)落實好對未成年人的特殊優(yōu)先保護，順應(yīng)未成年人的身心發(fā)育規(guī)律，做到保護與教育相結(jié)合，尊重未成年人的人格尊嚴(yán)，注重保護未成年人的隱私，善于聽取未成年人的意見，這些就是對最有利于未成年人原則的最好踐行。

（二）堅持督導(dǎo)而不替代的監(jiān)督立場

督導(dǎo)而不替代的立場是由檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位決定的。保護未成年人是國家和社會的共同責(zé)任，涉及眾多職能部門?！段闯赡耆吮Ｗo法》確立了未成年人保護工作的協(xié)調(diào)機制，細化了相關(guān)部門的具體職責(zé)。在今后的工作中，“各司其職、各負其責(zé)”將成為提升未成年人保護工作水平的關(guān)鍵要素，而檢察機關(guān)的使命就是發(fā)揮法律監(jiān)督職能，確保各部門履職到位。

監(jiān)督的要義在于督促對方自行履職糾錯，有鑒于此，針對法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時督促提醒相關(guān)部門人員，并加強事后跟蹤，在必要的情況下協(xié)同推進工作。當(dāng)然，權(quán)利侵害的具體情形有輕重緩急之分，在受損權(quán)利有高度的時效要求、不及時止損或?qū)⒃斐刹豢赡婧蠊奶厥馇闆r下，檢察機關(guān)可先行介入且具有正當(dāng)性。例如，針對因監(jiān)護侵害、監(jiān)護缺失處于高度危困狀態(tài)的未成年人，檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)的同時有必要對其迅速展開監(jiān)護干預(yù)和保護救助，防止損害結(jié)果升級，且事后的督促工作不可或缺。

（三）遵循比例原則優(yōu)化監(jiān)督方式

未成年人保護法律監(jiān)督中，監(jiān)督內(nèi)容的多樣性和監(jiān)督方式的多樣性兼而有之，堅持比例原則，符合提高司法效率和節(jié)約司法資源的雙重要求。對未成年人保護而言，及時修補受損權(quán)益尤為重要。針對法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的未成年人權(quán)益保護問題，在符合法律規(guī)定的前提下，檢察機關(guān)應(yīng)依據(jù)比例原則優(yōu)化監(jiān)督方式，盡量將對未成年人的傷害降至最小，以更加高效地達成權(quán)利保障的目標(biāo)。

從檢察機關(guān)法律監(jiān)督的總體狀況看，剛性監(jiān)督方式的效果通常更好，但程序往往煩瑣，辦理周期也長。未成年人保護工作強調(diào)合作，因此檢察機關(guān)與其他職能部門在社會化工作中建立了聯(lián)系，形成了協(xié)調(diào)機制，為用柔性監(jiān)督方式高效解決問題創(chuàng)造了有利條件。

具體而言，在進行未成年人保護法律監(jiān)督工作中，對于能夠快速處理落實的輕微監(jiān)督事項，檢察機關(guān)可以充分發(fā)揮工作協(xié)調(diào)、情況通報、檢察關(guān)注函的作用從快處理。舉例來說：在公益訴訟中，檢察機關(guān)可積極通過訴前檢察建議將問題解決在程序前端；在偵查監(jiān)督中，鑒于糾正違法通知書的違法性要求更強，而糾正違法類檢察建議相對柔性且更具提示性意義，檢察機關(guān)可結(jié)合具體情形選擇適用；在審判監(jiān)督中，檢察機關(guān)應(yīng)積極構(gòu)建“以抗訴為中心”的多元化審判監(jiān)督格局，綜合運用糾正違法通知書、檢察建議等手段，實現(xiàn)法律監(jiān)督適當(dāng)性與效率性的有機統(tǒng)一。

（四）注重溝通協(xié)調(diào)與凝聚合力

傳統(tǒng)法律監(jiān)督以訴訟監(jiān)督為主，來源于司法活動，運作于訴訟程序，監(jiān)督對象也較為固定，呈現(xiàn)出封閉性特征。但是，未成年人保護卻具有顯著的社會治理屬性，需要各方通力協(xié)作。因此，未成年人保護法律監(jiān)督的一大特點，便是由強調(diào)訴訟監(jiān)督向注重溝通配合和凝聚各方力量的法律監(jiān)督轉(zhuǎn)變，①最高人民檢察院第九檢察廳編：《未成年人檢察》（2020年第4輯，總第20輯），中國檢察出版社2020年版。無論是發(fā)現(xiàn)線索還是解決問題，都有賴于各方凝聚的合力。綜上，檢察機關(guān)在未成年人保護法律監(jiān)督工作中，有必要主動加強與公安、法院及相關(guān)政府職能部門及共青團、婦聯(lián)等單位的合作，完善信息共享、線索移送、聯(lián)合調(diào)查、情況通報等機制。此外，在檢察機關(guān)內(nèi)部，未檢部門也應(yīng)當(dāng)強化與控告申訴部門、公益訴訟部門、刑事執(zhí)行部門等的溝通協(xié)作，建立健全線索轉(zhuǎn)交、信息共享等機制，通過內(nèi)部高效的銜接提升監(jiān)督的質(zhì)量和效果。在未檢業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理的起步階段，檢察機關(guān)還應(yīng)積極開展案件會商、業(yè)務(wù)研討、聯(lián)合培訓(xùn)等工作，補足未檢檢察官在行政訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、公益訴訟法律監(jiān)督方面的專業(yè)短板，提升其履職能力。

三、基點規(guī)范：未成年人保護法律監(jiān)督范圍的類型化劃分

《未成年人保護法》將未成年人權(quán)益概括為“生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)”四大項，具體內(nèi)容涉及未成年人生活的方方面面。從全面保護的立場出發(fā)，將涉及未成年人權(quán)益的內(nèi)容一攬子納入未成年人保護法律監(jiān)督范疇，具有重要且積極的意義。其中，科學(xué)劃分受案范圍是推動未成年人保護法律監(jiān)督規(guī)范、長足發(fā)展的邏輯起點。同時，受案范圍的確定應(yīng)堅持原則性與靈活性相統(tǒng)一，既不能逾越未成年人保護法律監(jiān)督權(quán)力的邊界，也需充分關(guān)注未成年人權(quán)益保護的現(xiàn)實需要，確保在關(guān)鍵領(lǐng)域的工作與職責(zé)不缺位。

（一）訴訟監(jiān)督

訴訟監(jiān)督是法律監(jiān)督的核心內(nèi)容，包括刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督等。其中，刑事訴訟監(jiān)督內(nèi)涵最為豐富，處于檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的中心位置并且還向其他訴訟方向進行延伸，涵蓋了刑事訴訟全流程，包括對公安機關(guān)的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督，對法院的審判監(jiān)督以及刑事執(zhí)行監(jiān)督、刑事申訴監(jiān)督等。而民事和行政訴訟監(jiān)督經(jīng)過發(fā)展，也涵蓋了對審判、執(zhí)行和調(diào)解活動的監(jiān)督，其監(jiān)督范圍也很廣泛。

未成年人檢察業(yè)務(wù)的特征決定了未成年人訴訟監(jiān)督的特殊性：一是范圍更廣。作為唯一以訴訟對象劃分的業(yè)務(wù)類型，未成年人訴訟監(jiān)督同時涵蓋刑事、民事、行政三大訴訟領(lǐng)域。二是內(nèi)涵更豐富。《刑事訴訟法》設(shè)專章規(guī)定了包含合適成年人到場、社會調(diào)查、法律援助等在內(nèi)的未成年人刑事案件訴訟程序，《社區(qū)矯正法》也設(shè)置了專章“未成年人社區(qū)矯正特別規(guī)定”，這些特別程序與規(guī)定豐富了訴訟監(jiān)督的內(nèi)涵。三是形式更多樣。除“檢察建議、糾正違法、抗訴”等常見形式外，未成年人訴訟監(jiān)督還包括2020年修訂的《未成年人保護法》中增加的“督促、支持起訴”，以及更具靈活性的工作協(xié)調(diào)、情況通報、檢察關(guān)注函等，這是未檢業(yè)務(wù)對發(fā)展法律監(jiān)督工作所作的貢獻，也是推動未成年人保護法律監(jiān)督規(guī)范長足發(fā)展的體現(xiàn)。

（二）公益訴訟

公益訴訟是法律監(jiān)督的重要組成部分，它的確立進一步豐富了法律監(jiān)督的內(nèi)涵，對既往以刑事檢察和訴訟監(jiān)督為主的傳統(tǒng)檢察職能在監(jiān)督對象的范圍、監(jiān)督途徑的方式兩個方面都有所拓展。①胡衛(wèi)列：《中國檢察公益訴訟基本特征和理論制度構(gòu)建》，《人民檢察》2019年第15期。傳統(tǒng)公益訴訟主要集中在“4+1”②即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓和英烈權(quán)益保護等。領(lǐng)域，《未成年人保護法》明確規(guī)定，未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?？梢钥闯觯闯赡耆斯嬖V訟正式完成了由“等外”到“等內(nèi)”的“正名”。

雖然未成年人保護全領(lǐng)域的公益訴訟檢察工作已經(jīng)全面放開，但發(fā)展初期檢察機關(guān)在開展各項具體工作時仍應(yīng)量力而行，比起事無巨細、事必躬親，不如提綱挈領(lǐng)、集中精力突破那些具有普遍性、重點性的問題，進而形成“辦理一案、治理一片”“拓展一項、成熟一類”的社會成效。

“公益”概念帶有模糊性，容易泛化，因此必須牢牢把握“公益”中權(quán)益的延展性和涉及對象的不特定性，來對未成年人公益訴訟的公益范圍進行區(qū)分識別。類型化的未成年人公益訴訟領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)包含以下幾種：一是未成年人人身安全領(lǐng)域，如交通安全、校園安全、活動場所安全和設(shè)施安全等；二是未成年人網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)益領(lǐng)域，如隱私權(quán)保護、個人信息安全等；三是未成年人商品和服務(wù)領(lǐng)域，例如食品藥品安全、玩具文具質(zhì)量保障等；四是未成年人文化和發(fā)展領(lǐng)域，例如出版物和音視頻的內(nèi)容安全、禁煙酒、禁入網(wǎng)吧和KTV、文身管理等。這些領(lǐng)域暴露的問題通常具有普遍性，且多為社會治理的痛點與難點，符合公益訴訟對象不特定性和權(quán)益延展性的基本特征，應(yīng)當(dāng)成為檢察機關(guān)公益訴訟的重點關(guān)注對象。

（三）適度拓展的涉未成年人社會治理法律監(jiān)督① 廣義上講，未成年人檢察行政公益訴訟也涉及檢察機關(guān)對行政機關(guān)履職的監(jiān)督，同樣屬于涉未成年人社會治理法律監(jiān)督范疇。本部分所指涉未成年人社會治理法律監(jiān)督，是指行政公益訴訟外的其他社會治理法律監(jiān)督活動，主要涵蓋兩方面內(nèi)容：一是對關(guān)系特定未成年人權(quán)益、不涉及公共利益的案件、事件的監(jiān)督；二是不直接涉及具體的未成年人權(quán)益，而是對法律規(guī)定的未成年人保護重要制度、機制中履職情況的監(jiān)督。

檢察監(jiān)督向行政執(zhí)法活動適度延伸，是新時代檢察權(quán)的重要特征，②苗生明：《新時代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》，《中國法學(xué)》2019年第6期。這是行政權(quán)廣泛覆蓋社會結(jié)構(gòu)中權(quán)力制衡的必然結(jié)果，也為社會治理領(lǐng)域的涉未成年人法律監(jiān)督活動提供了正當(dāng)性理論基礎(chǔ)。

在我國未成年人保護“雙引擎”驅(qū)動的基本架構(gòu)中，檢察機關(guān)負有最終的監(jiān)督職責(zé)。③宋英輝：《國家親權(quán)：未成年人檢察職能定位的基礎(chǔ)理念》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021年第1期?！段闯赡耆吮Ｗo法》第一百零五條“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監(jiān)督”的表述，從立法層面為法律監(jiān)督范圍的拓展提供了依據(jù)。因此，檢察機關(guān)對行政管理領(lǐng)域的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)適度擴展，立足法律授權(quán)的職權(quán)范圍，依據(jù)《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《民法典》《義務(wù)教育法》《社區(qū)矯正法》等法律中有關(guān)未成年人權(quán)益保護的具體規(guī)定，科學(xué)確定重點監(jiān)督范圍：一是對專門矯治教育行政決定及執(zhí)行情況進行法律監(jiān)督。隨著《刑法修正案（十一）》和《預(yù)防未成年人犯罪法》的施行，專門矯治教育的行政化運作模式已基本成形，且因?qū)ｉT矯治教育的行政決定涉及未成年人重大權(quán)利處分，所以其應(yīng)成為法律監(jiān)督的重點關(guān)注對象。此外，專門矯治教育行政決定作為對低齡未成年人罪錯行為的重要的干預(yù)措施，對其執(zhí)行情況的強化監(jiān)督也勢在必行。二是對強制報告、入職查詢、督促支持起訴、“一站式”詢問救助等重點制度落實情況的法律監(jiān)督。這些制度發(fā)軔于檢察機關(guān)對未成年人保護突出問題的總結(jié)與探索并試圖使其被法律吸收固化，因此推動其落實、落地對于維護未成年人權(quán)益同樣有著重要意義。三是對未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制的法律監(jiān)督。長期以來，責(zé)任分散、權(quán)責(zé)不明是導(dǎo)致未成年人權(quán)益保護不到位的重要原因。在《未成年人保護法》明確要求建立未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上，圍繞其開展及具體工作的落實情況進行法律監(jiān)督，可以更好地防患于未然，使問題在前端就得到解決。

四、發(fā)展趨勢：未成年人保護法律監(jiān)督的路徑規(guī)劃

在未成年人保護法律監(jiān)督項下，訴訟監(jiān)督、公益訴訟和社會治理法律監(jiān)督的發(fā)展水平和成熟程度不一，但從規(guī)范發(fā)展角度講，三者有需要強化的共性內(nèi)容：一方面，要強化檢察審查。新時代檢察權(quán)呈現(xiàn)出以檢察審查為核心內(nèi)容的樣態(tài)，這是所有檢察職權(quán)的“最大公約數(shù)”。①苗生明：《新時代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》，《中國法學(xué)》2019年第6期。因此，未成年人保護法律監(jiān)督必須全過程強化檢察審查屬性，特別是加強公益訴訟調(diào)查取證工作和社會治理法律監(jiān)督中的調(diào)查核實工作，通過確鑿的事實保障法律監(jiān)督的具體內(nèi)容可以被依法準(zhǔn)確推進，由此凸顯其嚴(yán)肅性和正規(guī)性；另一方面，要加強案件化塑造。檢察機關(guān)是司法機關(guān)，法律監(jiān)督屬司法職能，履職方式和履職思維的法治化、事實證據(jù)和履職過程的規(guī)范化都是檢察機關(guān)加強案件化塑造的題中應(yīng)有之義。特別是針對社會治理法律監(jiān)督事項，更應(yīng)積極地探索重大事項案件化辦理機制。

（一）優(yōu)化未成年人訴訟監(jiān)督工作格局

我國未成年人保護訴訟監(jiān)督工作起步最早、成熟度最高，從發(fā)展趨勢看，檢察機關(guān)應(yīng)將關(guān)注重點由“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，持續(xù)深化未成年人訴訟監(jiān)督工作實效。同時，補足民事和行政訴訟監(jiān)督的短板，努力形成刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督“三足鼎立”的均衡發(fā)展局面。

檢察機關(guān)對刑事訴訟監(jiān)督的工作重心仍應(yīng)聚焦于未成年人刑事訴訟特殊程序的落實，并由完成任務(wù)向提升實效轉(zhuǎn)變，推動解決社會調(diào)查流于形式、犯罪記錄封存不規(guī)范、法律援助工作不到位等問題。在刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督方面，檢察機關(guān)應(yīng)著力加強對未成年人社區(qū)矯正特別規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督，除分管分押等常規(guī)監(jiān)督內(nèi)容外，還應(yīng)著重考查監(jiān)管期內(nèi)教育矯治工作開展的情況及效果。

在民事、行政訴訟監(jiān)督方面，檢察機關(guān)對涉及未成年人監(jiān)護、繼承、教育、救助的案件，要加強審判監(jiān)督力度，關(guān)注其中是否存在涉及未成年人利益的訴訟請求、是否存在侵害未成年人權(quán)益的情況，并善于從中發(fā)現(xiàn)涉及農(nóng)村留守兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童等弱勢群體維護權(quán)益的重點案件。從監(jiān)督方式上講，可以采取以下三種：一是立足案件開展監(jiān)督，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案；二是通過法律監(jiān)督專項行動等方式，開展系統(tǒng)性案件排查；三是依托信息化手段，通過訴訟監(jiān)督專項平臺等實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和動態(tài)監(jiān)控。

在履行訴訟監(jiān)督職責(zé)的同時，檢察機關(guān)還應(yīng)用足用好案件資源這個“富礦”，為未成年人公益訴訟和社會治理法律監(jiān)督工作“開源”，推動未成年人保護法律監(jiān)督工作進一步發(fā)展。

（二）加強未成年人公益訴訟規(guī)范化構(gòu)造

公益訴訟雖名曰訴訟，但其重心實際在訴前，因此通過訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護公共利益的目標(biāo)才是最優(yōu)選擇，這在未成年人保護領(lǐng)域同樣概莫能外。因此，遵循“案件受理—訴前調(diào)查—檢察建議—提起訴訟”的流程，檢察機關(guān)可考慮從以下方面深化公益訴訟制度功能：一是暢通線索發(fā)現(xiàn)渠道。首先，充分利用未成年人檢察一體化辦案優(yōu)勢，在案件辦理中深挖公益訴訟線索，同時借助法治宣講、強制報告、入職查詢等手段加強線索收集工作；其次，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)與團委、婦聯(lián)及其他相關(guān)職能部門加強協(xié)作，通過聯(lián)合專項行動、信息化平臺共建等，做好線索共享工作；最后，檢察機關(guān)還可利用“12355”青少年服務(wù)臺、共青團司法社會工作服務(wù)中心、“12309”檢察服務(wù)熱線（電話）等平臺，暢通社會舉報途徑。二是為便于確定訴訟對象，要提前掌握職能分工。明確責(zé)任部門、確定訴訟對象是既往公益訴訟工作中面臨的一大難題。修訂后的《未成年人保護法》細化了各職能部門的職責(zé)，為解決這一問題提供了法律依據(jù)。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身在未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制中的作用，聯(lián)合其他職能部門制定符合所在地域?qū)嶋H的未成年人保護責(zé)任清單，推動自身職責(zé)落實、落地的同時，也為公益訴訟工作奠定前期基礎(chǔ)。三是降低調(diào)查取證的難度。檢察公益訴訟普遍面臨調(diào)查取證缺乏系統(tǒng)性配套措施的難題，因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮未檢社會支持體系作用，并探索通過政府購買服務(wù)等方式開展專業(yè)損害評估認定、司法鑒定等調(diào)查取證工作。四是規(guī)范訴前檢察建議。檢察機關(guān)可按照立法有限的授權(quán)精神和固定訴訟程序要求，增強檢察建議內(nèi)容的可訴性和針對性。①王廣聰：《未成年人公益訴訟規(guī)范發(fā)展的思考》，《人民檢察》2020年第23期。

（三）探索重大社會治理法律監(jiān)督事項案件化辦理模式

因《未成年人保護法》的明確授權(quán)，檢察機關(guān)要承擔(dān)起未成年人保護社會治理的法律監(jiān)督工作?？紤]到未成年人保護“點多面廣”的實際情況，檢察機關(guān)在法律監(jiān)督過程中應(yīng)注重繁簡分流：在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的輕微問題，特別是易于執(zhí)行、改進的，應(yīng)靈活運用“軟手段”進行處理，提高辦理效率；對于重大監(jiān)督事項，則要積極探索“案件化”辦理模式，將“辦事模式”向“辦案模式”轉(zhuǎn)變—因為“辦事模式”缺乏明確的程序和證據(jù)要求，監(jiān)督過程也缺少留痕，導(dǎo)致監(jiān)督質(zhì)量難以評價，難免被詬病具有選擇性和隨意性，這樣既違背法律監(jiān)督職權(quán)的嚴(yán)肅性與規(guī)范性，也不利于法律監(jiān)督提升實效。

重大監(jiān)督事項可先行界定在以下范圍內(nèi)：一是對未成年人專門矯治教育行政決定和執(zhí)行情況的監(jiān)督，二是對未履行強制報告、入職查詢等法定職責(zé)造成未成年人權(quán)益損害事項的監(jiān)督，三是對其他因履職不到位造成未成年人權(quán)益嚴(yán)重損害或引發(fā)惡劣社會影響的行政管理事項的監(jiān)督。對于上述監(jiān)督事項，可從以下方面進行結(jié)構(gòu)性重塑：在實體要素方面，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)細化具體標(biāo)準(zhǔn)并將其作為認定依據(jù)，例如針對專門矯治教育的監(jiān)督，如何認定其決定、執(zhí)行不適當(dāng)或確有錯誤，可從適用對象、考查標(biāo)準(zhǔn)、決定流程、是否履行了權(quán)利救濟程序等方面進行評判，制定兼具實體與程序的認定標(biāo)準(zhǔn)，從而增強實操指導(dǎo)性，確保執(zhí)行尺度的統(tǒng)一。在證據(jù)要素方面，要突出調(diào)查核實工作，注重調(diào)查材料“證據(jù)化”運用。督促履職的前提是明確不履職或不當(dāng)履職及權(quán)益侵害事實的存在，為此，責(zé)任主體為誰、主體不作為或不當(dāng)作為、未成年人權(quán)益損害后果及其因果關(guān)系等重要問題，都需要予以證明。只有經(jīng)過嚴(yán)格的調(diào)查核實程序，形成確鑿、充分的證據(jù)材料，才能使監(jiān)督更具權(quán)威性和說服力。調(diào)查核實的過程既是監(jiān)督的內(nèi)容，也是加強與被監(jiān)督對象溝通、發(fā)揮案件親歷者優(yōu)勢的有效手段。在程序要素方面，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)參照案件辦理工作，從案件受理、啟動、審查到作出決定，全部樹立明確的程序意識，制作必要節(jié)點性文書，注重留痕，使全案材料形成紙質(zhì)案卷或電子案卷并做好文件歸檔備查工作。

在“案件化”辦理過程中，發(fā)現(xiàn)需整改的問題，檢察機關(guān)可采用檢察建議結(jié)案，督促相關(guān)職能部門履職。有觀點認為，社會治理類檢察建議不具有法律監(jiān)督屬性，但筆者認為，在未成年人保護法律監(jiān)督視域下，對此問題應(yīng)當(dāng)重新審視。重大事項“案件化”辦理中制發(fā)的檢察建議，內(nèi)容雖未超出社會治理范疇，但制發(fā)依據(jù)為《未成年人保護法》對法律監(jiān)督的明確授權(quán)，其經(jīng)過嚴(yán)格的調(diào)查核實程序，旨在“督促履職”而非“簡要提示”，因此剛性更強，檢察機關(guān)的參與度和決定性也更明顯。這與一般意義上作為辦案末端環(huán)節(jié)的“錦上添花”、僅對行政管理部門起提示作用、法院等其他機關(guān)也能具有同類職能的社會治理檢察建議相比，顯然有本質(zhì)上的不同。因此，重大監(jiān)督事項辦理中制發(fā)的檢察建議，雖仍屬社會治理類檢察建議，但體現(xiàn)出了法律的監(jiān)督屬性，因此檢察機關(guān)在制發(fā)此類檢察建議時應(yīng)增強規(guī)范性和說理性，從而切實發(fā)揮法律監(jiān)督功效。