社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行的博弈研究*

江穎 夏海鷹

（1.西南大學(xué)，重慶 400715）

（2.四川開放大學(xué)，四川 成都 610073）

（3.國家開放大學(xué)教育信息管理與信息系統(tǒng)研究中心，四川 成都 610073）

隨著社會老齡化的日益加劇，我國老年人群體快速增加，其學(xué)習(xí)需求也日益增長。目前，全民終身教育已成為我國構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會的重要任務(wù)。面對新時代新要求，通過政策創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，加快發(fā)展老年教育，擴大老年教育資源供給，有利于滿足老年人日益增長的學(xué)習(xí)需求和精神文化需求，幫助老年人更好地融入現(xiàn)代生活，促進社會和諧穩(wěn)定。2010年以來，國家出臺了一系列政策推進老年教育向基層街道和社區(qū)“下沉”，增強老年人的獲得感、幸福感和安全感。盡管當(dāng)前國家為社區(qū)老年教育發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的政策支持環(huán)境，但在實際政策執(zhí)行過程中由于多種因素的制約和影響，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差、變通甚至不力，導(dǎo)致社區(qū)老年教育開展困難重重。本研究中的社區(qū)老年教育主要是指發(fā)生在社區(qū)這一范圍內(nèi)，以老年群體為教育對象，整合和利用各方教育資源，為增進老年人社會參與、增強代際理解和溝通、實現(xiàn)自我價值需求和提升生命質(zhì)量而實施的有目的、有組織、有計劃的教育活動。

一、相關(guān)文獻(xiàn)研究

政策實施全過程包括政策制定、政策執(zhí)行和政策評估等多個環(huán)節(jié)。其中，政策執(zhí)行是政策生命周期中最重要的要素，因為政策一旦進入合法化過程并對外公布之后，要對社會發(fā)生作用，就必須付諸實施，并在執(zhí)行中加以檢驗、修正和完善。因此，成功而有效的政策執(zhí)行是達(dá)成預(yù)期政策目標(biāo)，即讓觀念形態(tài)的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果；如果執(zhí)行不力或不當(dāng)，則可能導(dǎo)致政策失效或引發(fā)新問題。[1]因此，宏觀政策和微觀執(zhí)行是一對需要一致性行動的主體。而現(xiàn)實情況是，雖然國家推動老年教育政策的力度很大，但由于基層老年教育業(yè)務(wù)工作者或開展機構(gòu)的執(zhí)行者存在“模糊”認(rèn)識，政策落地難免會出現(xiàn)困難或者偏差。

（一）政策執(zhí)行困境研究

加布里埃爾·A.阿爾蒙德（Gabriel A.Almond）提出，政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中具有決策的自由裁量權(quán)，其往往根據(jù)不同的時間、地點和事件，考慮個別需要，權(quán)衡其輕重，斟酌其緩急，做出各種不同的調(diào)適、反應(yīng)方向以及反應(yīng)程度。[2]龔虹波提出，公共政策執(zhí)行是決策者與執(zhí)行者、執(zhí)行者與執(zhí)行者基于各自利益之上的博弈過程，[3]這些情境在某種程度上會促使政策執(zhí)行者采取變通手段。楊波提出，從宏觀層面來看，政策執(zhí)行困境主要受四種情境影響：一是政策與政策執(zhí)行者利益比較松散，導(dǎo)致政策執(zhí)行或積極，或消極，或異化。二是政策與政策執(zhí)行者利益十分緊密，政策執(zhí)行者會通過權(quán)力再解釋將政策擴大執(zhí)行，從而為自己謀私利。三是政策與部分地方利益緊密關(guān)聯(lián)，政策執(zhí)行出現(xiàn)“試點先行”“運動式治理”或者“專項治理”等。四是政策與政策執(zhí)行者利益緊密關(guān)聯(lián)，政策執(zhí)行者根據(jù)政策內(nèi)容和自身利益的相關(guān)性做出一定的執(zhí)行偏差。從微觀層面來看，政策執(zhí)行困境主要受執(zhí)行人員的執(zhí)行手段、執(zhí)行力度選擇、執(zhí)行者素質(zhì)等影響。[4]

（二）老年教育政策執(zhí)行研究

目前，我國已有一些關(guān)于老年教育政策執(zhí)行情況的研究，如張婧對上海市老年教育政策目標(biāo)達(dá)成度、財力資源投入以及環(huán)境因素進行了研究；[5]汪思蒙對黃岡市老年教育政策執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行能力和政策目標(biāo)群體認(rèn)知度進行了研究；[6]李潔對老年教育政策立法根據(jù)、體系和內(nèi)容等方面存在的缺陷進行了分析。[7]回顧既往研究，雖然研究者們非常重視老年教育政策的執(zhí)行問題，但鮮少從宏觀政策和微觀執(zhí)行相結(jié)合的研究角度對老年教育政策執(zhí)行過程進行全方位分析。

在社區(qū)老年教育政策的實施過程中，國家宏觀政策和微觀執(zhí)行之間總是存在著一定的博弈與沖突，即國家視角政策的強制性和群體視角的實踐性之間一直在碰撞和較量。那么，社區(qū)老年教育政策執(zhí)行是如何契合國家層面政策要求的呢？又是如何實現(xiàn)政策調(diào)適的呢？這些問題都值得進一步探討。

二、社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行的博弈審視

博弈論常被稱為對策論（game theory）或者賽局理論，[8]主要研究多個個體或團隊之間在特定條件制約下的對局中利用相關(guān)方的策略，實施具有斗爭或競爭性質(zhì)現(xiàn)象的數(shù)學(xué)理論和方法，其基本思想是利用對方的策略變換自己的對抗策略或進行策略優(yōu)化，達(dá)到取勝的目的?；疽匕司种腥耍╬layers）、策略（strategies）、得失（payoffs）、次序（orders）、均衡（equilibrium）等。[9]在博弈論視域下，本研究對社區(qū)老年教育宏觀政策文本進行解讀，對社區(qū)老年教育實踐者微觀執(zhí)行策略進行實地調(diào)研，旨在審視社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行博弈全貌，促進社區(qū)老年教育國家政策切實落地。

（一）研究設(shè)計

本研究采用案例研究和質(zhì)性研究相混合的方法。一是案例研究方法。該方法適用于對現(xiàn)實情境下某一復(fù)雜事件的現(xiàn)象、成因和機理進行全面、深入而系統(tǒng)的實地考察和研究，特別是針對探索性問題，[10]是構(gòu)建和驗證理論的有效方法。[11]具體使用“歸納型”典型案例抽樣邏輯，選取社區(qū)老年教育的政策執(zhí)行典型案例樣本，以構(gòu)建理論和獲取結(jié)論。二是質(zhì)性研究方法。陳向明認(rèn)為，質(zhì)性研究是采用多種資料收集方法，對研究現(xiàn)象進行深入的整體性探究，從原始資料中形成結(jié)論和理論，通過與研究對象互動，對其行為和意義建構(gòu)獲得解釋性理解。[12]本研究采用半開放式訪談以及分析各類文本或視頻資料等方法，對社區(qū)老年教育政策執(zhí)行情況進行分析。

（二）數(shù)據(jù)獲取

課題組于2020年1月～2022年2月在四川省成都市、綿陽市、廣元市等地開展實地調(diào)查。首先，通過資料搜集了解社區(qū)老年教育政策執(zhí)行情況；然后，通過深度訪談和實地考察等方式，獲得社區(qū)老年教育政策執(zhí)行情況的一手資料。

研究資料分為三類：第一類是個體或焦點群體半結(jié)構(gòu)化深度訪談資料。課題組對20 名來自不同機構(gòu)的老年教育管理者或工作人員進行訪談，獲得約16 萬字的錄音文稿；第二類是文本或視頻資料，課題組搜集了老年教育相關(guān)的政策文件、年終總結(jié)、新聞報道等，獲得60余份約3萬字的文本資料；第三類是實地考察。課題組深入社區(qū)（教育）學(xué)院或老年開放大學(xué)進行現(xiàn)場參觀和實地體驗。

受訪者涵蓋了各個管理層，包括省級社區(qū)教育服務(wù)指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)人、管理人員；市（縣）區(qū)部分社區(qū)大學(xué)或社區(qū)學(xué)院負(fù)責(zé)人和管理人員；省級老年大學(xué)副校長等（見表1）。

表1 訪談對象基本情況、時間及方式

（三）抽樣

為選擇適合理論抽樣的樣本，同時考慮逐項復(fù)制和差別復(fù)制的需要，兼顧數(shù)據(jù)的可獲得性，課題組選擇不同區(qū)域、不同層級和不同性質(zhì)的14 個組織作為本次調(diào)研的案例樣本。第一，該地區(qū)社區(qū)老年教育在全國總體處于較高水平，但部分市（縣）區(qū)由于經(jīng)濟水平差異，呈現(xiàn)出發(fā)達(dá)地區(qū)活躍和欠發(fā)達(dá)地區(qū)不活躍的鮮明特征，印證了埃森哈特（Eisenhardt）所提出的極化類型（polar type）原則，有助于更加鮮明地展示構(gòu)念之間的關(guān)系。[13]第二，選取的社區(qū)大學(xué)、社區(qū)教育學(xué)院、社區(qū)老年開放大學(xué)等機構(gòu)是當(dāng)前社區(qū)治理中的重要組成部分，從行政區(qū)級層面來說是專職的教育機構(gòu)，具備了羅伯特·K·殷（Robert K. Yin）提出的逐項復(fù)制（literal replication）的相似性，即保持研究條件和研究對象的大體相同。[14]

（四）信效度

借鑒既有研究成果，遵循規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性原則，本研究采用構(gòu)念效度、內(nèi)部效度、外部效度和信度要素來確保案例和質(zhì)性研究的可行性和真實性（見表2）。

表2 研究的信效度檢驗

三、社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行的博弈結(jié)果分析

（一）社區(qū)老年教育宏觀政策不斷完善

20 世紀(jì)90年代以來，國家越來越關(guān)注老年人福祉和教育，出臺了一系列政策文件對老年教育的定位、性質(zhì)、功能、價值等進行完善和補充，強化多部門及社會各方力量的協(xié)同、參與。

1.不斷加強政策支持與保障

1994年，國家計委、民政部、勞動部等部門聯(lián)合制定了《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》，提出要“把老齡事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃”“各級政府逐步增加對老齡福利事業(yè)的投入”“多渠道籌措老齡事業(yè)發(fā)展資金”。[19]1996年，全國人大常委會發(fā)布《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，提出“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將老齡事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，逐步增加對老年事業(yè)的投入，并鼓勵社會各方面投入，使老年事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展”。[20]進入2000年以來，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強老齡工作的決定》《關(guān)于進一步加強基層文化建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》《關(guān)于加強基層老齡工作的意見》《關(guān)于印發(fā)〈中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃〉的通知》等政策陸續(xù)出臺。2016年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》，強調(diào)“各地區(qū)要采取多種方式努力增加對老年教育的投入，切實拓寬老年教育經(jīng)費投入渠道”。[21]這一系列政策文件的出臺表明老年教育一直是政府工作的重點，政府將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并持續(xù)增加教育經(jīng)費投入。然而多年過去，基層期望的常規(guī)且持續(xù)的老年教育人員配置、物質(zhì)場所、設(shè)施等仍然缺乏有力保障。

2.不斷強化政府多部門協(xié)同聯(lián)動

老年教育既屬于教育事業(yè)，也屬于老齡事業(yè)和衛(wèi)生事業(yè)，這意味著老年教育工作的開展需要政府多部門配合和協(xié)同。在20 世紀(jì)，我國老年教育舉辦者基本為老干局和民政部，隨著人口老齡化加劇，老年教育受眾基數(shù)不斷增加，教育部門也介入其中，老年教育的多頭管理性質(zhì)更為明顯。進入21 世紀(jì)后，國家非常重視協(xié)同聯(lián)動問題，倡導(dǎo)多個部門要發(fā)揮不同職能，通過決策咨詢、參謀、研究和輔助管理服務(wù)、財政政策、物價政策和基礎(chǔ)辦學(xué)經(jīng)費支持、信息平臺和技術(shù)支持等來發(fā)展老年教育。[22]2002年，文化部（原）發(fā)布《關(guān)于進一步活躍基層群眾文化生活的通知》，鼓勵各系統(tǒng)、各部門開展老年教育活動。[23]2016年，《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關(guān)部門共同參與的老年教育管理體制”“各相關(guān)部門要按照職責(zé)分工，加強溝通協(xié)調(diào)”。[24]2020年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》，提出要“積極發(fā)揮多方合力”。[25]這些政策措施說明，強化多部門協(xié)同聯(lián)動來發(fā)展老年教育是國家宏觀政策的愿景，但我國老年教育也面臨著執(zhí)行部門條塊分割的結(jié)構(gòu)性困境，如擁有不同利益與目標(biāo)的各個部門在政策實施過程中往往對“條條”用“塊塊”的要求來搪塞，對“塊塊”用“條條”的規(guī)定來制約。[26]

3.不斷激勵社會各方力量參與

老年教育是一項復(fù)雜又系統(tǒng)的社會民生工程和現(xiàn)代公共事務(wù)，還需要社會各方力量的參與。1996年，全國人大常委會發(fā)布《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，提及“鼓勵社會辦好各類老年學(xué)校”。[27]1999年，文化部（原）印發(fā)《關(guān)于加強老年文化工作的意見》，提出“逐步推進老年教育的產(chǎn)業(yè)化”。[28]2000年，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加強老齡工作的決定》，明確指出要使老年服務(wù)業(yè)的發(fā)展“走社會化、產(chǎn)業(yè)化的道路。鼓勵和引導(dǎo)社會各方面力量積極參與、共同發(fā)展老年服務(wù)業(yè)”。[29]2001年，國務(wù)院頒布《關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要的通知》，提出“動員社會力量，因地制宜辦好老年教育”。[30]2011年，國務(wù)院印發(fā)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》，進一步明確要“發(fā)揮市場機制在資源配置上的基礎(chǔ)性作用，充分調(diào)動社會各方面力量積極參與老齡事業(yè)發(fā)展”。[31]2016年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》，提出“激發(fā)社會活力，繼續(xù)探索和完善政府購買服務(wù)機制，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“鼓勵社會力量參與老年教育”，[32]用鼓勵社會力量獨資、合資、合作等形式加大支持力度，希望促進老年教育與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》，提出要“推動擴大老年教育資源供給”“采取促進有條件的學(xué)校開展老年教育、支持社會力量舉辦老年大學(xué)（學(xué)校）等辦法”，[33]可以看出，近年來，國家不斷提高老年教育的社會開放度，鼓勵各類社會力量通過多種形式舉辦或參與老年教育。然而，雖然國家政策一直強調(diào)社會力量的參與和介入，但在實際執(zhí)行過程中，基層由于對社區(qū)老年教育政策的認(rèn)識模糊，社會各方力量參與老年教育特別是與公辦機構(gòu)合作的效果往往不盡如人意。

（二）社區(qū)老年教育微觀執(zhí)行策略靈活多變

聯(lián)系緊密、政策保障良好所體現(xiàn)出的政策執(zhí)行良好狀態(tài)應(yīng)該是社區(qū)老年教育開展時最理想狀態(tài)，但是在當(dāng)前我國老年教育復(fù)雜的管理體制機制下，這種狀態(tài)幾乎難以完美實現(xiàn)，在現(xiàn)實中總是存在不同的問題。因此，本研究主要探究的是當(dāng)前我國社區(qū)老年教育宏觀政策和微觀執(zhí)行之間存在的三種博弈，即政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行變通以及政策執(zhí)行不力時體現(xiàn)出的困境和解決方案。社區(qū)老年教育國家宏觀政策和微觀執(zhí)行之間呈現(xiàn)出不同的博弈表征（見圖1）。

圖1 社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行的博弈表征

1.聯(lián)系緊密、政策保障不足時的博弈——政策執(zhí)行偏差

社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行之間的聯(lián)系比較緊密，國家政策能夠被較好地上傳下達(dá)，并成為地方政府的行動綱領(lǐng)，但由于其未被及時細(xì)化，缺乏操作性配套措施，導(dǎo)致社區(qū)老年教育政策執(zhí)行發(fā)生偏差（見圖2），具體表現(xiàn)如下：

圖2 聯(lián)系緊密、政策保障不足時的博弈

（1）迂回曲折前行。當(dāng)前國家出臺的一系列政策文件都強調(diào)老年教育的重要性，同時也鼓勵各地頒布地方終身教育或者繼續(xù)教育法規(guī)條例，老年教育開展得較好的地區(qū)如福建省、天津市和上海市，分別出臺了《終身教育促進條例》《天津市老年人教育條例》《上海市終身教育促進條例》，促進了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)老年教育事業(yè)迅速發(fā)展。然而，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、重視程度、思想觀念等諸多因素的影響，絕大部分地區(qū)始終難以出臺老年教育法規(guī)和條例，謝宇認(rèn)為，我國地方政府從政策層面明確了推進老年教育發(fā)展的相關(guān)要求，但未建立健全老年教育領(lǐng)導(dǎo)體制、管理運行機制和常態(tài)性財政經(jīng)費投入保障機制，造成區(qū)域老年教育發(fā)展困難重重。[34]為了讓老年教育能夠持續(xù)發(fā)展，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層實踐者往往采取“曲線救國”或者迂回前行的方式，形成了不同的社區(qū)老年教育形式：第一種是由社區(qū)（教育）學(xué)院舉辦老年教育，屬于公辦或公益性質(zhì)的二類單位，政府每年劃撥一定的專項經(jīng)費，學(xué)?？梢允召M，辦學(xué)活力較好；第二種是社區(qū)（教育）學(xué)院和老年大學(xué)牌子并掛，屬于公辦或公益性質(zhì)的一類單位，不能收費，只能依靠政府每年專項撥款，導(dǎo)致學(xué)位和場地有限；第三種是由民政局全權(quán)委托社會組織設(shè)立老年大學(xué)開展老年教育，屬于全民營性質(zhì)，收取學(xué)費，辦學(xué)活力很強；第四種是先由市開放大學(xué)（原廣播電視大學(xué)）成立附屬辦公室，在人財物均沒有任何政府保障的情況下，自行艱辛摸索，最終獲得政府授予社區(qū)大學(xué)掛牌并開展老年教育；第五種是老年教育發(fā)展極為遲滯，由老年大學(xué)及分校辦學(xué)，不少社區(qū)中只有一些零散的老年學(xué)習(xí)班。這些社區(qū)老年教育辦學(xué)形式均是在缺乏立法保障的情況下開展的，“先上馬后備鞍”“摸著石頭過河”成為他們改革創(chuàng)新的常態(tài)。

（2）自下而上爭取。老年教育是終身教育的重要組成部分，對學(xué)習(xí)型社會建設(shè)和社會和諧發(fā)展具有重要意義，然而由于經(jīng)濟條件限制，地方政府往往認(rèn)為老年教育與其他傳統(tǒng)類型的教育相比，并不具備急迫性，在要不要支持老年教育上舉棋不定；受“經(jīng)濟理性”主義思想的影響，地方政府認(rèn)為與其他形式投資相比，社區(qū)老年教育見效周期慢、投資長線回報率低，收益與投資不成正比，出現(xiàn)重部署輕落實、重傳達(dá)輕操作的“消極怠工”現(xiàn)象，或“上有政策、下有對策”，使政策執(zhí)行流于表面。

對于社區(qū)老年教育執(zhí)行者來說，消極等待并不能促進老年教育的發(fā)展，因此，他們始終努力推動老年教育的法律法規(guī)條例出臺。如S省社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心前副主任說，“我們已經(jīng)草擬了《S省繼續(xù)教育條例》，從2019年就開始向省人大爭取，力爭把老年教育納入終身教育體系，通過立法明確老年大學(xué)和其他老年教育機構(gòu)的法律地位、規(guī)劃、編制、預(yù)算以及辦學(xué)宗旨、功能定位、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、管理體制等方面內(nèi)容。”S省老年大學(xué)副校長、C市J 區(qū)老年開放大學(xué)校長、M 市社區(qū)大學(xué)主任均提到老年教育在“十四五”規(guī)劃中的重要性，希望“十四五”時期社區(qū)老年教育人員隊伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政資金投入能夠得到有效保障。

（3）靈活使用經(jīng)費。目前，不少地區(qū)并未將老年教育經(jīng)費支持納入地方政府財政預(yù)算，即使有的地方將老年教育經(jīng)費支持納入地方政府財政預(yù)算，也受地方經(jīng)濟發(fā)展“晴雨表”、發(fā)展水平差異或是政府重視程度等因素的制約。[35]調(diào)研資料顯示，M市政府從2018年開始每年劃撥100萬專項經(jīng)費到該市社區(qū)大學(xué)，但這筆經(jīng)費覆蓋全市3 個區(qū)、1 個縣級市、5 個縣（含1 個少數(shù)民族自治縣）所有市（縣）區(qū)的社區(qū)教育，包括了業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資源建設(shè)、項目孵化以及師資聘請等內(nèi)容，老年教育只是社區(qū)教育當(dāng)中的一部分。為解決社區(qū)老年教育經(jīng)費問題，執(zhí)行者只能以靈活的方式舉辦老年教育，如靈活使用社區(qū)治理基金或者共用社區(qū)文化教育經(jīng)費，顯然這種經(jīng)費使用方式是存在問題的。

（4）一員一崗多責(zé)。社區(qū)中的老年教育機構(gòu)往往不屬于獨立實體建制機構(gòu)，再加上老年教育政策并未對其中的人員配備等作出明確而精細(xì)的規(guī)定，老年教育機構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)“沒有名分”的情況，[36]因此，社區(qū)在實施老年教育時，通常沒有將老年學(xué)校或教學(xué)點視為一個獨立建制機構(gòu)，而這些機構(gòu)的管理者就是社區(qū)本身的工作人員，他們普遍是一員一崗多責(zé)，如M 市社區(qū)大學(xué)管理人員表示說，“下面的社區(qū)很多都沒有專門的人來做（老年教育），基本都算兼職”。

2.聯(lián)系松散、政策保障良好時的博弈——政策執(zhí)行變通

雖然地方政府較為重視老年教育發(fā)展，同時也承擔(dān)了一定的職責(zé)，但由于多個管理部門，導(dǎo)致宏觀政策與微觀執(zhí)行未形成一脈相承的上下線，執(zhí)行者在開展老年教育時往往會出現(xiàn)一些政策執(zhí)行變通行為（見圖3）。

圖3 聯(lián)系松散、政策保障良好時的博弈

（1）建立聯(lián)席會或分會。從我國老年教育推進實踐情況來看，老年教育政策執(zhí)行部門之間存在銜接不暢的困境，地方各行政部門對老年教育開展缺乏統(tǒng)一認(rèn)識和有效溝通，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，難以用全局的眼光對老年教育未來發(fā)展進行科學(xué)規(guī)范的頂層設(shè)計和總體籌劃，[37]在這種多頭管理、多方制約的情況下，基層社區(qū)老年教育執(zhí)行者只能自己主動出擊，通過聯(lián)席會的方式慢慢推進老年教育發(fā)展。比如，盡管沒有出臺市級層面的老年教育法規(guī)條例，但通過C 市老年開放大學(xué)的努力，于2017年推動成立了C市學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與社區(qū)教育聯(lián)席會，由市委、市政府牽頭，依托C市開放大學(xué)，于2014年設(shè)立了C市終身教育促進辦公室，同時還建立了學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與社區(qū)教育聯(lián)席會議制度，將辦公室設(shè)在C市教育局。同時，以C市老年開放大學(xué)為龍頭，在管轄區(qū)內(nèi)掛牌分校，構(gòu)建社區(qū)老年教育系統(tǒng)，著重推廣社區(qū)老年教育。正如C市終身教育促進辦公室Z 主任說，“我們這個聯(lián)席會議制度，級別高，原則上代表著市政府，聯(lián)席會中也有二十幾個成員單位，平時發(fā)文件，都是同時給23個管轄區(qū)下發(fā)，相關(guān)的市屬高校、直屬學(xué)校也能收到文件”。到了C市的J區(qū)，仿照C市的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與社區(qū)教育聯(lián)席會制度，建立了J區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與社區(qū)教育聯(lián)席會議制度，下面成立老年教育分會，由分管區(qū)長作為聯(lián)席會議召集人，統(tǒng)籌全區(qū)27 個部門13 個街道工作組，形成了自身的部門聯(lián)動機制，可以看出，通過地方聯(lián)席會的方式，也能將社區(qū)老年教育慢慢向前推進。

（2）建立指導(dǎo)和服務(wù)中心。在缺乏牽頭部門的情況下，政策執(zhí)行者主動負(fù)擔(dān)起社區(qū)老年教育的牽線責(zé)任，以省級或市級指導(dǎo)和服務(wù)中心的方式將各個不同“條塊”的老年教育機構(gòu)統(tǒng)合起來，將不同管轄部門下的老年教育機構(gòu)資源有效整合起來，不斷提高社區(qū)老年教育質(zhì)量，促進社區(qū)老年教育良性發(fā)展。如S省依托省級開放大學(xué)成立的半官方性質(zhì)的“S 省社區(qū)教育服務(wù)指導(dǎo)中心”，一直在積極爭取S省老年開放大學(xué)的掛牌，同時也在推動省政府辦公廳統(tǒng)籌、教育主管部門牽頭成立民政、財政、老齡委、文化、體育等相關(guān)部門組成老年教育促進委員會，動員全省系統(tǒng)開展老年開放大學(xué)建設(shè)試點和老年教育體驗基地的建設(shè)。同時，每年也開展S省社區(qū)教育評優(yōu)工作，將老年教育作為評選內(nèi)容，包括對基層開展項目的評審、優(yōu)秀集體和個人的評選等，參選的作品和項目涵蓋了全省從老年大學(xué)到社區(qū)學(xué)院再到民營老年教育機構(gòu)和普通高校中的老年培訓(xùn)等。這樣一來，在很大程度上承擔(dān)了部分政府行政部門工作。

3.聯(lián)系松散、政策保障不足時的博弈——政策執(zhí)行不力

政府主導(dǎo)的管理模式和供給體制與社會資本的介入始終存在著一定的矛盾，再加上政府的“兜底”服務(wù)難以滿足廣大老年人的學(xué)習(xí)需求，在這種情形下，開展老年教育時必然難以前行，執(zhí)行也難以有成效。

雖然國家政策鼓勵社會力量積極參與老年教育，但現(xiàn)行政策中缺乏社會力量參與老年教育的財政稅收、土地使用、場所設(shè)施使用等優(yōu)惠政策，也沒有制定促進社會企業(yè)、非政府組織、非營利組織、社會團體、基金會等積極參與老年教育事業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。[38]導(dǎo)致政府、市場與社會無法建立有效、系統(tǒng)的合作網(wǎng)絡(luò)，社會組織的資本潛力得不到充分發(fā)揮，[39]嚴(yán)重影響了社會力量參與老年教育的積極性。同時，由于缺乏明確的政策指導(dǎo)意見，基層人員在與社會力量開展合作的時候，不得不考慮自身可能承擔(dān)的經(jīng)濟和法律風(fēng)險，導(dǎo)致他們更愿意在一種政府推行的“理想化”的老年教育模式中規(guī)矩前行。也有一些執(zhí)行者發(fā)揮自主積極性尋求法律支撐，通過與律師事務(wù)所的法務(wù)接觸，引入市場機制，“既做到收費合理，又讓收費變成官方的”，從而規(guī)避法律風(fēng)險（見圖4）。

圖4 聯(lián)系松散、政策保障不足時的博弈

四、社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行的博弈解決策略

隨著我國老齡化程度的加深，社區(qū)老年教育需要借力國家層面頂層設(shè)計和基層智慧來矯正上述博弈中出現(xiàn)的問題。

（一）變通執(zhí)行條件

在宏觀政策引導(dǎo)下，社區(qū)老年教育微觀執(zhí)行需根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際，采取博弈論中的“偏差”“變通”“不力”等方式完成政策目標(biāo)，具體路徑包括：一是因地制宜創(chuàng)造條件。各地根據(jù)地方財力和實際情況，選擇適合的執(zhí)行條件創(chuàng)造性地執(zhí)行國家政策，如鼓勵不同地區(qū)根據(jù)區(qū)域具體情況和實際需要創(chuàng)新老年教育實施模式，包括建立社區(qū)老年教育師資資源協(xié)同聯(lián)盟、課程資源標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)盟或者設(shè)施資源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，統(tǒng)籌有形資源與無形資源關(guān)鍵要素，將學(xué)校、行業(yè)企業(yè)和民間不同領(lǐng)域和不同資源納入社區(qū)老年教育中，互聯(lián)互通，開放共享，促使公共服務(wù)資源的合理流動和效益最大化，實現(xiàn)老年教育向廣大基層老年人的輻射和覆蓋。二是實行由點到面推廣。在充分理解國家老年教育政策的基礎(chǔ)上，在條件優(yōu)良的地區(qū)開展先行先試，配備較強的師資、人員、場地和硬件，從而完成國家政策目標(biāo)；待中后期有了一定經(jīng)驗和成績后，將執(zhí)行成果逐步由點到面進行推廣。

（二）細(xì)化地方政策

國家應(yīng)該進一步鼓勵地方政府逐步完善、細(xì)化老年教育政策目標(biāo)，比如，各地可在細(xì)化上位法基礎(chǔ)上和立法權(quán)限內(nèi)，配套出臺各種實施意見等，強化細(xì)化制度供給，明確操作具體標(biāo)準(zhǔn)。也可以先納入規(guī)劃綱要，出臺工作意見，在領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、實施主體、責(zé)任分工、工作流程（申辦條件、審批流程等）、教育內(nèi)容、經(jīng)費預(yù)算、師資建設(shè)、設(shè)施配備、服務(wù)手段、社會組織管理、績效考核流程等方面制定明確的政策標(biāo)準(zhǔn)和具體細(xì)則，在政策文件上予以說明保證其切實可行。還可以采用柔性政策的方式，對法律法規(guī)或政策中比較模糊或者中性的內(nèi)容，通過授權(quán)的方式如章程等加以補充和細(xì)化，優(yōu)化老年教育服務(wù)供給模式，[40]助推社區(qū)老年教育的發(fā)展。

（三）加強監(jiān)督評價

建立完備的社區(qū)老年教育監(jiān)督評價體系，并將其納入政府政績考核中，有利于提升基層政府對老年教育的重視程度。社區(qū)老年教育監(jiān)督評價可從兩個方面去加強：一是內(nèi)部監(jiān)督評價。制訂老年教育辦學(xué)機構(gòu)建設(shè)和運行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范：設(shè)立準(zhǔn)入性評估、中期性評估指標(biāo)體系；建立老年教育實時監(jiān)測指標(biāo)體系，對老年教育的學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)服務(wù)、學(xué)習(xí)行為、學(xué)習(xí)效果和社會效益等進行評價；建立教育部門以外其他政府部門參與發(fā)展老年教育的責(zé)任清單。[41]二是外部監(jiān)督評價。邀請受眾群體、新聞媒介和專家學(xué)者等利益相關(guān)方參與；利用第三方機構(gòu)優(yōu)勢為老年教育政策制定主體與執(zhí)行主體提供信息收集、整理、評估和反饋等。