民航公務(wù)員隊(duì)伍管理與發(fā)展戰(zhàn)略探究

□ 中國(guó)民用航空局 王佳明/文

作為支撐和推動(dòng)中國(guó)民航事業(yè)建設(shè)發(fā)展的一支重要力量，民航公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量，不僅關(guān)系到民航發(fā)展質(zhì)量、民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)，而且關(guān)系到民航業(yè)在推進(jìn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的歷史進(jìn)程中的貢獻(xiàn)大小。因此，加強(qiáng)對(duì)民航公務(wù)員隊(duì)伍管理和研究既是實(shí)踐問(wèn)題，也是戰(zhàn)略問(wèn)題。

管理實(shí)踐存在于無(wú)限的時(shí)間與空間之內(nèi)，發(fā)展也是在時(shí)間與空間之上的延伸和開拓。本文將以此為切入點(diǎn)，對(duì)民航公務(wù)員隊(duì)伍的管理與發(fā)展作一些論述分析。

建好時(shí)間與空間 “兩條軸線”

從時(shí)間和空間兩個(gè)維度認(rèn)識(shí)事物是一種思維方式。民航公務(wù)員隊(duì)伍自我管理與建設(shè)發(fā)展也有其時(shí)間與空間上的特征。把它的時(shí)間特征與空間特征分別看作X軸與Y軸的話，可得到關(guān)于民航公務(wù)員隊(duì)伍一切工作的一組“坐標(biāo)系”（見圖1）。在時(shí)間軸上，是民航公務(wù)員隊(duì)伍隨時(shí)光流逝而發(fā)展變化的過(guò)程，對(duì)應(yīng)到個(gè)體則是每個(gè)公務(wù)員在民航行政機(jī)關(guān)中的進(jìn)與出以及在進(jìn)出之間的短暫或漫長(zhǎng)的公務(wù)員職業(yè)生涯；在空間軸上，是民航公務(wù)員隊(duì)伍與其他不同類型隊(duì)伍（如其他政府機(jī)關(guān)公務(wù)員、企事業(yè)單位人員、社會(huì)團(tuán)體和群眾團(tuán)體人員等）之間的橫向關(guān)系以及基于此構(gòu)成的發(fā)展空間，對(duì)應(yīng)到個(gè)體則是每個(gè)公務(wù)員因?yàn)檗D(zhuǎn)任、調(diào)任、辭職等造成的崗位變化與身份變化。在這樣的由時(shí)間軸與空間軸所圍成的“象限”內(nèi)，不僅存在所有關(guān)于民航公務(wù)員的政策、制度、機(jī)制條件下開展的一切管理工作，也存在著民航公務(wù)員的一切發(fā)展可能。

圖1 ：民航公務(wù)員隊(duì)伍管理時(shí)空“坐標(biāo)系”示意

雖然，就個(gè)人而言，因?yàn)槭艿阶匀灰?guī)律、組織需要、職業(yè)規(guī)劃等諸多因素的影響，每個(gè)人作為民航公務(wù)員的職業(yè)生涯終究是有限的，但是，作為一個(gè)整體的民航公務(wù)員隊(duì)伍，在時(shí)間軸與空間軸圍成的廣闊區(qū)域內(nèi)，不間斷地開展新陳代謝、蓬勃向前，不停息地進(jìn)行自我革新、自我發(fā)展。無(wú)論是公務(wù)員個(gè)人還是集體，都在其間獲得發(fā)展的權(quán)利。而這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，既依靠不斷完善相關(guān)政策、制度、機(jī)制來(lái)保證，也依靠具體到個(gè)體的細(xì)致繁瑣工作來(lái)落實(shí)。

把好時(shí)間軸上的“三個(gè)階段”

民航公務(wù)員隊(duì)伍的新陳代謝功能好不好，取決于在公務(wù)員進(jìn)與出以及進(jìn)出之間這“三個(gè)階段”管理得好不好?！叭齻€(gè)階段”分別對(duì)應(yīng)民航公務(wù)員隊(duì)伍的“入口”管理、“出口”管理和“存量”管理（見圖2）。

圖2 ：民航公務(wù)員隊(duì)伍管理的“三個(gè)階段”

（一）嚴(yán)格把好“入口關(guān)”

問(wèn)渠那得清如許，為有源頭活水來(lái)?！叭肟凇本褪敲窈焦珓?wù)員隊(duì)伍的“源頭活水”，既為這支隊(duì)伍增加了新鮮力量，又推動(dòng)增強(qiáng)了這支隊(duì)伍的內(nèi)部活躍性、健康性，對(duì)促進(jìn)隊(duì)伍的“活”與“清”極為重要，所以要嚴(yán)格把好“入口關(guān)”。

民航系統(tǒng)行政機(jī)關(guān)由民航局、民航地區(qū)管理局、民航安全監(jiān)督管理局和安全運(yùn)行監(jiān)督管理辦公室三級(jí)構(gòu)成。從整體來(lái)源來(lái)看，進(jìn)入民航公務(wù)員隊(duì)伍的途徑主要有五種：一是應(yīng)屆畢業(yè)生、企事業(yè)員工等不具有公務(wù)員身份、也不參照公務(wù)員法管理的人員通過(guò)考試錄用成為民航公務(wù)員，在實(shí)際工作中，民航局機(jī)關(guān)和民航地區(qū)管理局機(jī)關(guān)一般錄用具有兩年以上基層工作經(jīng)歷的人員，民航安全監(jiān)督管理局和安全運(yùn)行監(jiān)督管理辦公室以錄用應(yīng)屆畢業(yè)生為主、錄用其他人員為輔；二是從國(guó)有企事業(yè)單位調(diào)入民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)，主要是面向有關(guān)單位擔(dān)任相當(dāng)于處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或四級(jí)調(diào)研員以上職級(jí)的管理人員，或者是擔(dān)任高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員，按照一定程序擇優(yōu)選調(diào)；三是已經(jīng)具有公務(wù)員身份的人員，通過(guò)公務(wù)員轉(zhuǎn)任程序，進(jìn)入民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作；四是一種特殊的轉(zhuǎn)任方式，即上級(jí)機(jī)關(guān)面向基層公務(wù)員進(jìn)行公開遴選，由民航局根據(jù)干部隊(duì)伍建設(shè)需要從行業(yè)內(nèi)外基層行政機(jī)構(gòu)選拔公務(wù)員到局機(jī)關(guān)工作；五是接收安置軍轉(zhuǎn)干部。在上述五種途徑中，近年來(lái)，通過(guò)考試錄用的民航公務(wù)員是最多的（一般占每年新增公務(wù)員總數(shù)的80%以上），其余則通過(guò)調(diào)任、轉(zhuǎn)任和遴選、接收安置軍轉(zhuǎn)干部等方式成為民航公務(wù)員的。但應(yīng)當(dāng)注意到，通過(guò)考試錄用公務(wù)員所針對(duì)的都是一級(jí)主任科員以下崗位人員，而通過(guò)其他途徑錄用的公務(wù)員中很多都是擔(dān)任處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或四級(jí)調(diào)研員以上職級(jí)的人員。因此，嚴(yán)把公務(wù)員“入口關(guān)”，既要從數(shù)量上考慮，著力加強(qiáng)公務(wù)員錄用工作，通過(guò)科學(xué)制定錄用計(jì)劃、職位條件以及精心組織面試、嚴(yán)格進(jìn)行考察和體檢等工作，切實(shí)提高錄用年輕民航公務(wù)員的質(zhì)量；同時(shí)，還要從分量上考慮，在選調(diào)各種干部進(jìn)入民航行政機(jī)關(guān)時(shí)，堅(jiān)持以政治合格為首要標(biāo)準(zhǔn)，按照好干部標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格考察、精挑細(xì)選，確保干部素質(zhì)過(guò)硬。

總之，要以滿足民航公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和實(shí)際工作需要為根本需求，以崗位勝任為重要條件，以程序規(guī)范為基本要求，把好民航公務(wù)員隊(duì)伍“入口關(guān)”，切實(shí)防止“帶病進(jìn)人”，從源頭上確保民航公務(wù)員隊(duì)伍“水澈河清”。

（二）妥善用好“出口關(guān)”

公務(wù)員的“出口”主要有以下幾種：退休以及因交流、辭去公職、處理處分等原因離開民航公務(wù)員隊(duì)伍。如果說(shuō)“入口”是民航公務(wù)員隊(duì)伍的“源頭活水”，那么“出口”就是“分流降淤”的通道，妥善用好“出口關(guān)”同樣能為這支隊(duì)伍保持健康活力發(fā)揮重要作用。

退休是黨和國(guó)家對(duì)公務(wù)員管理的重要制度性安排。從民航公務(wù)員隊(duì)伍的現(xiàn)況估計(jì)，未來(lái)10～20年將要退休的公務(wù)員總體上呈增加趨勢(shì)，并將形成兩個(gè)退休高峰。這就要求在做好公務(wù)員退休工作的同時(shí)，也要提早對(duì)民航公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行未來(lái)規(guī)劃。對(duì)于退休公務(wù)員而言，一方面要圍繞落實(shí)其政治待遇、生活待遇，提供相關(guān)服務(wù)保障；另一方面要鼓勵(lì)其發(fā)揮個(gè)人專長(zhǎng)、參與社會(huì)發(fā)展。如一些符合政策條件的退休公務(wù)員，經(jīng)過(guò)組織審批同意，還在有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、高校、科研院所等兼職。對(duì)于這些兼職的退休公務(wù)員，既要按照確實(shí)工作需要的原則堅(jiān)持嚴(yán)格審批、從嚴(yán)把握，也要加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)督管理，確保在合規(guī)條件下發(fā)揮積極作用。

對(duì)于因各種原因離開民航公務(wù)員隊(duì)伍的，應(yīng)區(qū)分不同情況，妥善做好有關(guān)工作。一種是因?yàn)楣ぷ餍枰蚴歉刹筷?duì)伍建設(shè)總體需要，由組織安排交流到其他行政機(jī)關(guān)或國(guó)有企事業(yè)單位等任職的。對(duì)此，要按照組織要求和相關(guān)程序辦理調(diào)動(dòng)手續(xù)，及時(shí)轉(zhuǎn)移公務(wù)員本人的行政、工資關(guān)系和干部人事檔案等。組織上對(duì)于交流的干部、尤其是異地交流的干部還應(yīng)給予關(guān)心，充分了解他們的實(shí)際困難，力所能及地幫助解除后顧之憂。另一種是因?yàn)楣珓?wù)員個(gè)人原因提出辭去公職的，對(duì)此要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格審核審批。審核的重點(diǎn)是公務(wù)員本人是否具有不得辭職或辭職后的從業(yè)限制情形，主動(dòng)提醒其必須嚴(yán)格遵守有關(guān)從業(yè)限制規(guī)定以及違規(guī)從業(yè)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，同時(shí)還要征求紀(jì)檢監(jiān)察部門、保密等部門意見，確保符合有關(guān)廉潔要求和保密義務(wù)。還有一種是因?yàn)檗o退、受到開除處分等原因，依法解除公務(wù)員與所在行政機(jī)關(guān)的任用關(guān)系。對(duì)于因各種法定原因被辭退的公務(wù)員，要認(rèn)真履行辭退程序，如有因公致殘或在規(guī)定的患病負(fù)傷醫(yī)療期、女性公務(wù)員孕產(chǎn)期等法定不得辭退情形的，要依法保護(hù)公務(wù)員合法權(quán)益。對(duì)于因違紀(jì)違法行為而應(yīng)受到行政開除處分的，要在事實(shí)清楚、依據(jù)充分、程序規(guī)范的基礎(chǔ)上依法做出處分決定，并按照規(guī)定解除其與民航行政機(jī)關(guān)的人事關(guān)系，保證民航公務(wù)員隊(duì)伍的純潔性。

（三）切實(shí)管好“存量”

對(duì)正在民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)崗位上履職的存量公務(wù)員的管理，是民航公務(wù)員工作的重中之重。在保證民航公務(wù)員隊(duì)伍“入口”嚴(yán)、“出口”通的同時(shí)，綜合運(yùn)用職務(wù)職級(jí)、培訓(xùn)教育、監(jiān)督管理、考核獎(jiǎng)懲等政策措施，切實(shí)加強(qiáng)存量管理，盤活用好存量資源。

一是運(yùn)用好公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度，是深化公務(wù)員分類改革、完善中國(guó)特色公務(wù)員制度的重要舉措，對(duì)于健全公務(wù)員激勵(lì)保障機(jī)制，激勵(lì)公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為，推動(dòng)建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍，具有十分重要的意義。民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)自2019年起實(shí)施職務(wù)與職級(jí)并行制度，堅(jiān)持好干部標(biāo)準(zhǔn)，在選拔任用好擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的同時(shí)，按照有關(guān)資格條件擇優(yōu)晉升公務(wù)員職級(jí)，既進(jìn)一步暢通、拓展了民航公務(wù)員的上升空間，又進(jìn)一步樹立了鮮明用人導(dǎo)向，獲得了良好的改革效果。下一步，還需繼續(xù)做好這項(xiàng)工作，用足、用好改革之利，激勵(lì)民航公務(wù)員在建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中做出新貢獻(xiàn)。

二是運(yùn)用好公務(wù)員培訓(xùn)制度。培訓(xùn)是學(xué)習(xí)的重要方式，建設(shè)學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)、高素質(zhì)隊(duì)伍，需要高質(zhì)量抓好民航公務(wù)員培訓(xùn)工作，加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，著力提高民航公務(wù)員的能力本領(lǐng)，推進(jìn)建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的民航公務(wù)員隊(duì)伍。分類分級(jí)開展好民航公務(wù)員的初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、在職培訓(xùn)等，做好培訓(xùn)計(jì)劃，保證培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，以組織調(diào)訓(xùn)和個(gè)人在職自學(xué)相結(jié)合的方式，推動(dòng)培訓(xùn)工作開展。著力加強(qiáng)民航局黨校、民航安全學(xué)院、民航監(jiān)察員學(xué)院等民航干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分利用民航高等院校教育教學(xué)資源，協(xié)調(diào)借助其他各類干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和院校資源，滿足民航公務(wù)員培訓(xùn)需要。

三是運(yùn)用好公務(wù)員考核制度?？己耸菧?zhǔn)確評(píng)價(jià)公務(wù)員德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)的重要途徑。從考核方式看，對(duì)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員主要進(jìn)行年度考核、任期考核，對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員主要進(jìn)行平時(shí)考核、年度考核，必要時(shí)，也可以根據(jù)公務(wù)員承擔(dān)的重要專項(xiàng)工作進(jìn)行專項(xiàng)考核。近年來(lái)，民航公務(wù)員考核的一個(gè)重要改革舉措是推廣實(shí)施平時(shí)考核，民航局機(jī)關(guān)以及各地區(qū)管理局、各地監(jiān)管局都根據(jù)有關(guān)規(guī)定并結(jié)合自身實(shí)際情況，制定實(shí)施了相應(yīng)的平時(shí)考核辦法，將大多數(shù)民航公務(wù)員納入了平時(shí)考核范圍。平時(shí)考核的實(shí)施，進(jìn)一步豐富了民航公務(wù)員考核的內(nèi)容和形式，改變了原來(lái)只靠年度考核“一票定成績(jī)、一考定結(jié)果”的單一考核方式，使考核工作分階段貫穿全年，更加系統(tǒng)完善；同時(shí)，平時(shí)考核也貫徹落實(shí)了新時(shí)期黨的干部工作所強(qiáng)調(diào)的“把考察功夫用在平時(shí)、注重干部一貫表現(xiàn)”的要求，為組織上了解掌握干部平時(shí)表現(xiàn)，尤其是考核工作實(shí)績(jī)開辟了一個(gè)新的途徑。

四是運(yùn)用好公務(wù)員監(jiān)督管理制度。對(duì)行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的監(jiān)督大體可分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩方面：外部監(jiān)督主要有代表權(quán)力機(jī)關(guān)的人大監(jiān)督，法院、檢察院實(shí)施的司法監(jiān)督，以及人民群眾、社會(huì)團(tuán)體和媒體輿論進(jìn)行的社會(huì)監(jiān)督等；內(nèi)部監(jiān)督主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部開展的政務(wù)督查、審計(jì)、行政監(jiān)察等。這些內(nèi)、外部監(jiān)督制度構(gòu)成了廣義上的公務(wù)員監(jiān)督體系。此處主要探討的是對(duì)公務(wù)員紀(jì)律約束為主的監(jiān)察監(jiān)督。在2018年國(guó)家監(jiān)察體制改革后，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)公權(quán)力監(jiān)督和反腐敗的全覆蓋、無(wú)死角。公務(wù)員是行使公權(quán)力的主體，自然是監(jiān)察監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，以促進(jìn)秉公用權(quán)、廉潔從政。公務(wù)員法和黨紀(jì)黨規(guī)都有對(duì)公務(wù)員行為的具體規(guī)范要求，主要包括了涉及政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、廉潔紀(jì)律等五個(gè)方面的條款。政治標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)公務(wù)員的第一要求，因而政治監(jiān)督是首要的監(jiān)督，要把公務(wù)員是否做政治上的明白人，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)持“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”、捍衛(wèi)“兩個(gè)確立”作為監(jiān)督重點(diǎn)，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，查嚴(yán)查實(shí)政治表現(xiàn)。廉潔從政是對(duì)公務(wù)員的基本要求，是公務(wù)員政治操守的表現(xiàn)，但也是容易站不穩(wěn)、摔跟頭的地方。因此，對(duì)公務(wù)員的廉潔要求以及對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的防范，從來(lái)都是監(jiān)督管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。從客觀方面講，需要通過(guò)各種監(jiān)督方式來(lái)強(qiáng)化外在約束，建立不敢腐、不能腐的制度機(jī)制；從主觀層面看，還要堅(jiān)持教育與監(jiān)督并重，促使公務(wù)員牢牢繃緊廉潔從政這根弦，尤其在與行政相對(duì)人的交往中始終注意保持“親、清”的政商關(guān)系，樹立不想腐的自覺(jué)，做到行不逾矩。此外，還要通過(guò)監(jiān)督，督促公務(wù)員嚴(yán)格遵守組織紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律，以嚴(yán)肅作風(fēng)紀(jì)律，加強(qiáng)民航公務(wù)員隊(duì)伍管理。

五是運(yùn)用好公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度?！坝泄Ρ刭p，有罪必罰，則為善者日進(jìn)，為惡者日止”。如果說(shuō)對(duì)公務(wù)員的紀(jì)律約束主要是通過(guò)“罰罪”來(lái)“止惡”的話，那么對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)的目的就主要在于通過(guò)“賞功”來(lái)“勸善”。近年來(lái)，民航局高度重視獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)激勵(lì)公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)的“正能量”導(dǎo)向作用，按照有關(guān)規(guī)定積極組織開展民航公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)工作。一方面，對(duì)在年度考核中取得優(yōu)秀等次的公務(wù)員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面，按照中央部署推薦申報(bào)有關(guān)重大表彰獎(jiǎng)勵(lì)或根據(jù)民航重大專項(xiàng)工作完成情況申請(qǐng)開展及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)。這些獎(jiǎng)勵(lì)工作的實(shí)施，都極大鼓舞了民航公務(wù)員的干事創(chuàng)業(yè)精神，推動(dòng)營(yíng)造了鼓足干勁、力爭(zhēng)上游的干事環(huán)境。

六是注重統(tǒng)籌民航公務(wù)員隊(duì)伍年齡梯次結(jié)構(gòu)。年齡結(jié)構(gòu)是民航公務(wù)員隊(duì)伍在時(shí)間維度上的一個(gè)基本屬性。根據(jù)民航局統(tǒng)計(jì)，按照每十年一個(gè)年齡段分，50歲年齡段、40歲年齡段、30歲年齡段、20歲年齡段的公務(wù)員人數(shù)分別占到民航公務(wù)員總數(shù)的25%、30%、37%、8%，平均年齡為42歲，總體較為均衡。按照每五年一個(gè)年齡段分，則46至50歲、36至40歲這兩個(gè)年齡段的公務(wù)員人數(shù)相較前、后年齡段的人數(shù)多（見圖3）。

根據(jù)圖3民航公務(wù)員隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)，考慮到公務(wù)員隊(duì)伍的總體穩(wěn)定性，在將來(lái)某幾段時(shí)間內(nèi)會(huì)出現(xiàn)公務(wù)員退休相對(duì)集中的狀況；同時(shí)，在公務(wù)員的任用管理上，也可能會(huì)出現(xiàn)某些年齡段公務(wù)員在崗位沉淀較多，而某些年齡段公務(wù)員又接不上的狀況。對(duì)此，可以在公務(wù)員調(diào)任、轉(zhuǎn)任等進(jìn)出管理上，適當(dāng)考慮有關(guān)干部年齡層次問(wèn)題，促進(jìn)“削峰填谷”，以減輕相關(guān)矛盾和壓力。另外，結(jié)合國(guó)家和民航的五年發(fā)展規(guī)劃以及一般換屆規(guī)律，應(yīng)著眼于以五年短周期和十年長(zhǎng)周期為目標(biāo)，統(tǒng)籌有序抓好民航公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，合理錄用新公務(wù)員，有計(jì)劃地加強(qiáng)公務(wù)員交流使用，在用好各年齡段公務(wù)員的同時(shí)，加強(qiáng)從優(yōu)秀年輕公務(wù)員中選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部。

圖3 ：民航公務(wù)員隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)比例

用好空間軸上的“四個(gè)圈層”

以民航系統(tǒng)為中心，由內(nèi)向外形成了四個(gè)主要的公務(wù)員交流圈（見圖4），通過(guò)分析研究，找到有效暢通民航公務(wù)員在這“四個(gè)圈”的交流保持合理流動(dòng)的方法。

圖4 ：民航公務(wù)員隊(duì)伍交流圈示意

一是最內(nèi)層的民航系統(tǒng)圈。這個(gè)圈層包括了民航三級(jí)行政機(jī)關(guān)及其所屬企事業(yè)單位，是民航公務(wù)員交流的核心范圍和主要范圍。在這個(gè)圈層中，又含有兩種交流關(guān)系和形式：一種是公務(wù)員在民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或上下級(jí)機(jī)構(gòu)間通過(guò)轉(zhuǎn)任、遴選等方式轉(zhuǎn)換工作崗位，但是沒(méi)有改變公務(wù)員的身份；另一種則是公務(wù)員離開民航行政機(jī)關(guān)，到所屬國(guó)有企事業(yè)單位工作，從而不再具有公務(wù)員的身份。當(dāng)然，后一種交流形式在反方向上也是成立的，即符合相應(yīng)資格條件的所屬國(guó)有企事業(yè)單位人員通過(guò)錄用、調(diào)任等方式到民航行政機(jī)關(guān)工作，從而具有了公務(wù)員的身份。長(zhǎng)期以來(lái)，公務(wù)員在民航系統(tǒng)內(nèi)部的交流是一種常態(tài)，每年都有一定數(shù)量的公務(wù)員或在民航行政機(jī)關(guān)內(nèi)交流，或在民航行政機(jī)關(guān)與所屬國(guó)有企事業(yè)單位間交流。這既是民航系統(tǒng)人力資源配置的常規(guī)渠道，也是培養(yǎng)、使用民航公務(wù)員和企事業(yè)單位干部的重要途徑。

二是外一層的民航行業(yè)圈。在民航系統(tǒng)圈之外，最近的一層是民航行業(yè)圈，主要包括各運(yùn)輸航空公司、通用航空公司、機(jī)場(chǎng)、航油、航材、航信以及各類協(xié)會(huì)等。之所以說(shuō)是“最近的”，一方面，是因?yàn)橛袣v史關(guān)聯(lián)和現(xiàn)實(shí)中的行業(yè)管理與被管理關(guān)系；另一方面，則是這個(gè)圈層與民航公務(wù)員的交流較多，相互間常通過(guò)掛職、任職、借調(diào)幫助工作等方式進(jìn)行人員交流，促進(jìn)相互了解，共同保障行業(yè)安全運(yùn)行、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。雖然有一定數(shù)量的人員交流，但由于存在制度體系、管理模式、薪酬待遇等多方面條件制約，真正能夠辦理正式任職、完成公務(wù)員身份轉(zhuǎn)換的并不多，同樣地，從公務(wù)員轉(zhuǎn)為企業(yè)或協(xié)會(huì)干部的也不多，即使是對(duì)于國(guó)有企業(yè)這樣同為“體制內(nèi)”、交流合規(guī)性更強(qiáng)的單位來(lái)講，依然存在較大的局限性。因此，從有利于民航公務(wù)員依法履行監(jiān)管職能、有利于提升行業(yè)治理能力的角度看，保證民航行政機(jī)關(guān)與行業(yè)間的正常人員交流是必要的。讓具有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，或者讓缺少對(duì)行業(yè)了解和相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員到行業(yè)里鍛煉，可有效提升包括安全監(jiān)管水平在內(nèi)的整體行業(yè)治理能力。為此，需要在保證合規(guī)交流、促進(jìn)合理流動(dòng)的原則上，通過(guò)各種方式推進(jìn)民航公務(wù)員與行業(yè)間的正常交流，利用廣闊的行業(yè)土壤深耕厚植，推動(dòng)民航公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展。

三是再外一層的其他行業(yè)圈。實(shí)踐表明，雖然民航公務(wù)員想跨過(guò)系統(tǒng)圈、行業(yè)圈到其他中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、地方黨政機(jī)關(guān)及其所屬國(guó)有企事業(yè)單位等交流任職是比較困難的。但仍有少量民航公務(wù)員通過(guò)多種形式到行業(yè)外交流工作，尤其是在組織安排下的交流取得了良好效果。比如，有的公務(wù)員交流到其他部委機(jī)關(guān)、地方政府、國(guó)有企業(yè)等任職，為有關(guān)單位輸送了干部人才，其中一些佼佼者還走上了更高層次領(lǐng)導(dǎo)崗位；有的公務(wù)員通過(guò)掛職形式到有關(guān)地方工作，在援藏援青、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等工作中發(fā)揮了積極作用，既支援了當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展，又使本人得到了鍛煉。在今后的工作中，也要繼續(xù)開展這方面工作，推動(dòng)民航公務(wù)員服務(wù)更多方面、發(fā)揮更大作用、獲得更好成長(zhǎng)，展現(xiàn)民航公務(wù)員的良好風(fēng)采。

四是最外層的國(guó)際組織圈。隨著我國(guó)民航事業(yè)的發(fā)展壯大，尤其是在從建設(shè)單一航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)到實(shí)現(xiàn)單一航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)目標(biāo)、繼而全面開啟多領(lǐng)域民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)的歷史進(jìn)程中，我國(guó)民航國(guó)際影響力不斷增強(qiáng)。這種影響力增強(qiáng)的一個(gè)直接表現(xiàn)，就是民航公務(wù)員中先后有多人通過(guò)應(yīng)聘、借調(diào)幫助工作等方式，到國(guó)際民航組織、國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)及其所屬機(jī)構(gòu)等民航界國(guó)際組織工作，其中還有的成功當(dāng)選并連任國(guó)際民航組織秘書長(zhǎng)或擔(dān)任相關(guān)組織的較高層級(jí)官員。這反映出在我國(guó)民航整體實(shí)力不斷增強(qiáng)的同時(shí)，民航公務(wù)員在相關(guān)國(guó)際組織中的競(jìng)爭(zhēng)力也在不斷增強(qiáng)。依托我國(guó)廣闊民航市場(chǎng)和雄厚國(guó)力，也需審時(shí)度勢(shì)，繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)際民航人才培養(yǎng)工作，不斷增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際民航領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和影響力。為此，要推動(dòng)完善和落實(shí)相關(guān)工作制度、保障機(jī)制，著力提高國(guó)際人才培養(yǎng)的規(guī)劃性、針對(duì)性、連續(xù)性，鼓勵(lì)包括民航公務(wù)員在內(nèi)的民航干部到相關(guān)國(guó)際民航組織工作，使其進(jìn)一步熟悉國(guó)際民航組織和業(yè)界情況，開闊國(guó)際視野，積累工作經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取更大國(guó)際發(fā)展空間。

總之，民航公務(wù)員隊(duì)伍管理是一項(xiàng)政策性要求極強(qiáng)、法制化程度很高、實(shí)踐起來(lái)也頗為復(fù)雜的系統(tǒng)性工作。只有從戰(zhàn)略的高度，強(qiáng)化系統(tǒng)思維，建立長(zhǎng)效機(jī)制，才能推動(dòng)民航公務(wù)員隊(duì)伍管理工作取得新成效，為民航高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。