2018—2021年泰安市泰山區(qū)食品經(jīng)營許可及備案情況分析

一直以來各地頻發(fā)的食品安全事件使食品安全成為全民關注的熱點和焦點，也引起各級政府和社會各界的高度關注。例如，2008年，含三聚氰胺的三鹿奶粉使29.4萬嬰幼兒受到傷害，2011年雙匯集團被爆出違法添加瘦肉精，2021年“3·15”晚會披露“養(yǎng)羊大縣”河北省青縣養(yǎng)羊飼料含瘦肉精。而在國外，2009年1月美國“花生醬沙門氏菌污染事件”致9人死亡，2022年2月雅培一家奶粉生產(chǎn)工廠因“細菌門”事件停產(chǎn)[1]。食品安全是食品消費的最底線，食品安全以其與公眾人身健康的關聯(lián)性，已成為公共安全的重要組成部分，因此我國設置食品安全的行政許可制度，審批對象涵蓋食品生產(chǎn)和食品經(jīng)營（按主體業(yè)態(tài)分為食品銷售經(jīng)營、餐飲服務經(jīng)營、單位食堂），食品安全審批主體對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的申請按照相關的法律規(guī)定進行審查和批準，形成備案并達到安全條件的方可進行食品經(jīng)營活動?！吨腥A人民共和國食品安全法》第三十五條確定了預防為主的基本監(jiān)管原則[2]?！吨腥A人民共和國行政許可法》第十二條第三款規(guī)定了關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的產(chǎn)品可設定行政許可。此外，《食品經(jīng)營許可管理辦法》第二條規(guī)定從事食品銷售和餐飲服務活動，應當依法取得食品經(jīng)營許可，該法規(guī)的實施進一步規(guī)范和完善了食品經(jīng)營許可的內(nèi)容。這些法律法規(guī)對有關部門深入做好食品經(jīng)營許可檔案管理工作提出了要求[3]。

我國食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度屬于社會性規(guī)制許可，具有管控范圍廣、許可標準系統(tǒng)化、監(jiān)督管理與技術服務并行以及需要日常監(jiān)管等特點。食品安全工作中，食品經(jīng)營許可工作最大程度規(guī)避了食品安全風險，也為后續(xù)監(jiān)管貢獻基礎數(shù)據(jù)。但與此同時，食品銷售和餐飲服務經(jīng)營者數(shù)量龐大，主體構(gòu)成復雜，高質(zhì)量行政審批工作的難度連年增加?；诖?，本文結(jié)合2018—2021年泰安市泰山區(qū)食品經(jīng)營許可數(shù)據(jù)，分析了食品經(jīng)營許可工作的現(xiàn)狀和難點，提出建設性應對策略，為推動食品經(jīng)營許可工作的高質(zhì)量發(fā)展提供思路。

1 基本情況

1.1 研究區(qū)介紹

泰山是世界文化自然雙遺產(chǎn)、5A級景區(qū)。泰山風景區(qū)所在的泰山區(qū)隸屬于山東省泰安市，是泰安市委、市政府駐地，總面積336 km2，截至2021年末，泰山區(qū)常住人口數(shù)80.49萬人。2021年泰安市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2021年泰山區(qū)，同比增長8.0%，泰山區(qū)服務業(yè)營收78.07億，相比2020年增長13.9%。泰山區(qū)食品安全水平不僅代表了城市管理水平和景區(qū)形象，更是以人為本的表態(tài)和底線。

1.2 泰山區(qū)2018—2021年餐飲單位申請經(jīng)營許可辦結(jié)情況

食品經(jīng)營許可管理的經(jīng)營者包括互聯(lián)網(wǎng)線上營業(yè)，從事食品、餐飲銷售或外賣的店鋪，如外賣平臺；線下綜合零售店，包括大型商場、超市、專賣店、無人售貨機等；專門進行食品批發(fā)、成品售賣供應的經(jīng)營者；現(xiàn)制現(xiàn)售的手工食品經(jīng)營者。對2018—2021年山東省食品藥品監(jiān)督管理局行政審批系統(tǒng)內(nèi)泰山區(qū)轄區(qū)內(nèi)許可數(shù)據(jù)資料進行分析。由表1可知，2018—2021年，辦理食品許可單位大型餐館及以上、中型餐館、小型餐館分別為72家、705家、4 655家，快餐店327家、小吃店1 479家、小飯店163家、飲品店402家、鮮奶吧33家、中央廚房4家及集體配送單位9家。小型飯店及小吃店數(shù)量占比較高，是食品安全問題高發(fā)區(qū)域，究其原因，除小型餐飲門檻較低外，70%以上的餐飲單位都有以外賣行業(yè)為代表的網(wǎng)上訂餐服務，這類新業(yè)態(tài)領域監(jiān)管尚未完全覆蓋，原材料以次充好、油鹽超標、發(fā)現(xiàn)異物等情況時有發(fā)生[4-5]。2020年、2021年中央廚房及集體配送單位數(shù)量都有提高，體現(xiàn)了疫情影響下需求市場的變化，形式上轉(zhuǎn)向集中化、封閉化。

表1 泰山區(qū)自2018—2021年餐飲單位申請經(jīng)營許可辦結(jié)情況一覽表

1.3 泰山區(qū)2018—2021年主體業(yè)態(tài)申辦許可情況

由表2可知，2018—2021年，新辦理食品經(jīng)營許可證17 764家，其中食品銷售環(huán)節(jié)9 724家，餐飲服務環(huán)節(jié)7 685家，單位食堂355家。連鎖單位許可只占少部分，非連鎖單位數(shù)量較大。2021年，食品經(jīng)營許可證共辦理5 169家，其中食品銷售商2 707家，餐飲經(jīng)營商2 389家，單位食堂73家，與2020年相比增加27.79%。自2021年7月以來，僅銷售預包裝食品實行備案制，備案768家，小餐飲小作坊辦理246家。2018年與2019年許可數(shù)量基本相當，2018年銷售環(huán)節(jié)許可較多，因該年創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，餐飲環(huán)節(jié)辦理食品經(jīng)營許可證比小餐飲登記證少，而2019年餐飲服務環(huán)節(jié)較多，網(wǎng)上訂餐服務也出現(xiàn)上升趨勢；2020年受新冠疫情影響，稍微下降，差距不大。由此可知，食品銷售經(jīng)營者中，非連鎖商戶類占比極高，由于這類商戶獨立性更強，與小型商戶高度重合，與連鎖模式運營的商戶相比，缺少加盟條件和品牌要求限制，門檻更低，所以存在更大的食品安全風險。

表2 泰山區(qū)2018—2021年主體業(yè)態(tài)申請許可辦結(jié)情況一覽表

2021年雖然受新冠肺炎疫情影響，但是網(wǎng)絡經(jīng)營的增加使整體市場經(jīng)濟呈現(xiàn)出活躍態(tài)勢。2021年辦理食品經(jīng)營許可證數(shù)上升較多，說明市場經(jīng)濟非?；钴S，尤其餐飲業(yè)更為突出，并沒有受到新冠疫情的影響，特別是國務院確定“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ骱螅綎|省政府出臺《關于抓好保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體工作的十條措施》等優(yōu)惠政策，自主擇業(yè)人員獲得更多選擇。

山東把食品攤販定義為無固定門店、進行食品銷售或現(xiàn)場制售的經(jīng)營者[4]。和大型飯店、中央廚房、集體配送單位相比，這些小店的衛(wèi)生、規(guī)模、人員素質(zhì)存在差別，普遍存在“層次低、數(shù)量多、規(guī)模小、布局亂、管理差”的問題，所以山東一直對小餐飲進行登記備案管理（全國范圍內(nèi)共8省區(qū)進行登記管理：河北省、浙江省、江西省、山東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、貴州省、甘肅省）[6]。

根據(jù)表3對小餐飲、小作坊和攤點（簡稱為“三小”）的登記備案數(shù)據(jù)，辦理小餐飲和小作坊數(shù)量較大。2018年，《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》第二年實施，又逢泰安市泰山區(qū)全民創(chuàng)建國家衛(wèi)生城，小餐飲辦理許可登記比食品經(jīng)營許可證流程簡單，持證率提高迅速；2019年數(shù)據(jù)回落至正常狀態(tài)；2020年由于過去的小餐飲要進行外賣銷售需提供食品經(jīng)營許可證，導致“三小”備案數(shù)量大幅減少，攤點備案比較集中在夜市或固定農(nóng)貿(mào)市場；2021年備案數(shù)較多，市場經(jīng)濟隨疫情變化呈現(xiàn)出復蘇狀態(tài)。

表3 泰山區(qū)2018—2021年辦理“三小”登記備案數(shù)量表

2 討論

2.1 存在問題

2.1.1 部分從業(yè)人員教育水平低，法律意識差

部分食品生產(chǎn)經(jīng)營從業(yè)者受教育水平不高，其素質(zhì)和職業(yè)操守存在提高空間。例如，構(gòu)成小規(guī)模食品從業(yè)者主體的在崗職工、失業(yè)人員、農(nóng)村剩余勞動力，對相關法律及商品知識了解有限，對食品安全的重要性缺乏足夠的認識，食品安全法制觀念不強，衛(wèi)生安全意識淡薄，導致食品生產(chǎn)等各環(huán)節(jié)存在諸多隱患。比如，有的商戶在線上或線下超出經(jīng)營許可范圍進行銷售[7]；有的商戶在監(jiān)管人員要求整改后依舊我行我素。有調(diào)查者指出，其研究區(qū)校園周圍大量使用無標簽食用油，96%商販表示不在乎食用油質(zhì)量，愿意買廉價油[8]。

2.1.2 小規(guī)模經(jīng)營的局限性

在食品加工企業(yè)、銷售門店或提供餐飲的單位中，尚存在“數(shù)量多、規(guī)模小、布局散、層次低、管理亂”的問題。數(shù)量上，食品領域成規(guī)模的生產(chǎn)商和企業(yè)較少，“家庭店”“蒼蠅館子”“夫婦攤子”等小規(guī)模生產(chǎn)售賣形式較多，這類“三小”作坊的產(chǎn)品價格低廉、風味特殊，長期活躍在政府設定的市場邊緣。常見問題有：環(huán)境工藝方面，設施設備簡陋落后或老化、工藝和技術水平欠缺落后，食品處理無功能分區(qū)，交叉污染；從業(yè)人員方面，管理能力薄弱、質(zhì)量意識淡薄、主體責任意識和社會責任意識欠缺，食品中非法添加和制假售假等，有的店家新員工健康證存在錯漏或違規(guī)。諸多原因使得產(chǎn)品質(zhì)量難以控制，安全隱患多。

2.1.3 監(jiān)管力量和監(jiān)管資源嚴重不足

（1）相關部門人手不足。據(jù)泰山區(qū)2014年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，拋開無證的小攤點，餐飲服務單位2 400余家，其中1 836家持證，600多家無證，餐飲服務從業(yè)人員12 000余人[9]。而監(jiān)管部門規(guī)模較小且存在一定人員年齡結(jié)構(gòu)老化問題。如果因為資源不足導致審批權(quán)限設置不當則會對正常市場流動起反作用。

（2）監(jiān)管各部門缺乏無縫對接機制。監(jiān)管鏈條銜接地帶不夠緊密，在農(nóng)、畜產(chǎn)品領域較為明顯。食品安全監(jiān)管作為復雜的社會系統(tǒng)性管理工作，動用部門多、涉及對象多，管理地域廣且點多線長，目前泰山區(qū)全區(qū)負責食品安全監(jiān)管工作的部門（單位）共有28家，其中區(qū)直部門21家，鎮(zhèn)政府（街道辦事處）7家。

（3）審批系統(tǒng)存在問題延緩了食品經(jīng)營許可工作進度。山東省政務網(wǎng)與食品經(jīng)營許可平臺建設有待進一步提升。同時，受數(shù)字化程度相對較低等客觀條件限制，前期建檔工作不完善，進度不統(tǒng)一，缺乏對檔案資源的有效利用。應盡可能使龐大的監(jiān)督檔案資料為有關部門工作提供參考與借鑒。

2.2 改進措施

2.2.1 提升辦事效率，無縫隙一鏈辦

（1）同時抓好源頭治理和過程管控，實現(xiàn)無縫隙治理。圍繞“審批從簡、服務從優(yōu)”的工作理念，推廣便民措施：流程再造，簡化材料；讓材料多跑腿，群眾少跑腿，推行全程電子化服務；延時、代辦服務常態(tài)化等。要提高辦事效率還應精簡行政，減輕行政負擔，提升公民體驗，激活市場活力[10]。

（2）在加強部門協(xié)作的同時注重社會共治，實現(xiàn)全方位治理。不斷健全部門協(xié)作機制，基本實現(xiàn)監(jiān)管、查案、檢測、追溯等信息互聯(lián)互通。嚴格落實好“一次辦好”“首問負責”“一窗通辦”等工作措施，進一步壓縮辦理時限，提升服務水平，急群眾所急，想群眾所想，增強讓群眾辦證經(jīng)營的信心，全面推行“一件事一鏈辦”“一業(yè)一證”改革。

2.2.2 充分利用信息技術，實現(xiàn)做到線上線下并行辦理解決好群眾“準入準營”的問題，繼續(xù)從企業(yè)群眾自身需求出發(fā)，深化流程再造，優(yōu)化服務舉措，助力全區(qū)營商環(huán)境再優(yōu)化。2020年8月，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布《食品經(jīng)營許可管理辦法（征求意見稿）》。其中第六條（信息化建設）中要求全國縣以上市場部門要積極進行食品經(jīng)營許可信息化建設，在未來一步一步實施許可申請、受理、審查、發(fā)證、查詢等全流程網(wǎng)上辦理，推進許可證書電子化。此外，關于食品經(jīng)營許可相關數(shù)據(jù)也要提供便于社會查詢的渠道。說明食品經(jīng)營許可的信息化建設是發(fā)展趨勢，網(wǎng)上辦理涵蓋了申請、受理、審查及發(fā)證的全流程[11]。山東煙臺、安徽六安等市已實現(xiàn)全程網(wǎng)辦[12-13]，山西省在2021年將此納入發(fā)展目標[14]。利用網(wǎng)絡提高效率，優(yōu)化歸檔技術，通過網(wǎng)絡完成相關文件資料的提交，獲得可從審批系統(tǒng)中獲取的食品經(jīng)營許可電子檔案，完成電子化歸檔，為數(shù)據(jù)利用打下基礎。數(shù)字化辦公還有利于做好相應的用戶分類工作，向內(nèi)或向外定向提供食品經(jīng)營許可檔案信息。此外，深圳市市監(jiān)局許可審查中心利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術，提出“食品經(jīng)營許可遠程視頻核查”的新思路，實現(xiàn)了服務和許可相結(jié)合的核查機制創(chuàng)新，讓數(shù)據(jù)多跑路[15]。群眾得以足不出戶辦證；審查員得以節(jié)省出行時間成本和交通成本，降低工作強度，提高審查效率；企業(yè)得以壓縮取證時長，節(jié)約成本。

2.2.3 加強審批人員和商戶的培訓教育，做好許可信息宣傳

（1）行政審批服務部門方面。在提升人員素質(zhì)方面不斷健全與完善制度及機制，以發(fā)展的眼光積極創(chuàng)新管理方法，使得行政審批服務部門認真執(zhí)行和貫徹好政府有關企業(yè)優(yōu)惠政策的文件，理順行政審批工作流程，潛心研究工作細節(jié)，提高審批的規(guī)范化、程序化、便捷化程度，使群眾滿意。特別要加強關鍵環(huán)節(jié)管理方面培訓，如經(jīng)營者提交的申請材料受理、相關文書制作的現(xiàn)場監(jiān)督以及日常審批審核等工作，確保檔案管理工作的高效開展。

（2）商戶方面。通過宣傳，更深入地強化食品類商戶的衛(wèi)生安全意識和社會責任意識，提升法制觀念，通過定期組織商戶進行學習、定期發(fā)放一些宣傳資料、建立食品經(jīng)營示范基地等形式，讓商戶形成良好的安全服務理念及意識，嚴格按章辦事，自覺地將食品安全放在經(jīng)營活動的首要位置，擔起食品安全的重任，讓食品經(jīng)營許可更加規(guī)范。法律執(zhí)行主體（各級政府部門）定期組織宣傳，引導從業(yè)者對相關法規(guī)的理解，進一步提升從業(yè)者法律素質(zhì)。

2.2.4 加強監(jiān)督力度，落實常態(tài)化管理

食品安全管理水平的根本性提高還需要持續(xù)強化食用農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)經(jīng)營和餐飲監(jiān)管，做到產(chǎn)管并重、標本兼治。通過市場監(jiān)管部門的不定時抽查、定性定量評價、現(xiàn)場監(jiān)管、消費者反饋調(diào)查等多種措施，以多元化的監(jiān)督方式落實對食品安全和餐飲主體的常態(tài)化評價與監(jiān)督，進一步加強對食品經(jīng)營許可工作的管理。

此外，在監(jiān)管力量不足的情況下，充分發(fā)揮社會和市場作用，拓展監(jiān)管網(wǎng)絡。2021年，國家市場監(jiān)管總局提出“智慧市場監(jiān)管”（簡稱“智慧監(jiān)管”）的新要求，促進建立“大平臺支撐、大數(shù)據(jù)慧治、大系統(tǒng)融合、大服務惠民、大監(jiān)管共治”的新型“智慧監(jiān)管”發(fā)展方式[16]。由此形成多層次監(jiān)管合力，“政府-市場-社會-公民”協(xié)調(diào)配合，做好“和”字文章[17-18]。

2.2.5 加強食品安全宣傳，深化公眾對食品安全認識

向公眾做好宣傳，提高對食品安全的認知能力。加大科普宣教力度，提高公眾科學消費意識和識假辨假、防范風險能力。

充分利用新聞媒體、通過廣播、電視、報紙、網(wǎng)站、抖音和微信公眾號等加強對食品安全法律法規(guī)、規(guī)章制度等的宣傳，擴大惠民政策的普及力度，努力營造濃厚氛圍；讓群眾提高食品安全的知曉率，自覺選擇符合食品安全的店鋪消費等。

3 結(jié)語

“吃得好”是當前人民日益增長的美好生活需要。食品安全，重于泰山、任重道遠?！靶《馈钡男⌒筒惋嫿?jīng)濟是中國經(jīng)濟生機和活力的重要組成部分。店鋪雖小，卻關系民生，化壓力為特色、激活小店活力、立足自身職能、提升服務質(zhì)量和保障小店商鋪等便民服務業(yè)有序運營是食品監(jiān)管部門的職責。未來，應不斷提升食品經(jīng)營許可工作便利化、智能化水平，營造更優(yōu)的營商環(huán)境，讓各商戶辦證省心，人們吃得安心。