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    北京“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展與政策效應(yīng)研究

    2022-10-11 06:30:14杜倩倩
    時(shí)代經(jīng)貿(mào) 2022年9期
    關(guān)鍵詞:兩區(qū)營(yíng)商服務(wù)業(yè)

    杜倩倩

    (中共北京市海淀區(qū)委黨校 北京 100094)

    習(xí)近平總書記在2020年中國(guó)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易交易會(huì)上宣布,支持北京打造國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū),設(shè)立以科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主要特征的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)?!皟蓞^(qū)”建設(shè)是黨中央在構(gòu)建新發(fā)展格局中賦予北京的重大責(zé)任,是在綜合考慮北京發(fā)展現(xiàn)狀、基礎(chǔ)條件、城市戰(zhàn)略定位等因素作出的重要決策,也是為北京推動(dòng)首都高質(zhì)量發(fā)展帶來的極好機(jī)遇。

    北京市委書記蔡奇就率先探索構(gòu)建新發(fā)展格局提出,要在緊要處落好“五子”,率先探索有效路徑?!皟蓞^(qū)”建設(shè)作為“五子”的第二子,跟蹤“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展,評(píng)估建設(shè)效果,分析管理模式,識(shí)別建設(shè)進(jìn)程中存在的問題,提出修正完善的對(duì)策建議,是保證“兩區(qū)”建設(shè)更加科學(xué)有效推進(jìn)的必要環(huán)節(jié)。

    “兩區(qū)”建設(shè)的理論分析

    自由貿(mào)易是指國(guó)家取消對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易的限制和阻礙,取消對(duì)本國(guó)進(jìn)出口商品的各種特權(quán)和優(yōu)惠,包括進(jìn)口關(guān)稅、出口補(bǔ)貼、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)補(bǔ)貼、貿(mào)易配額或進(jìn)口許可證等因素,使商品自由地進(jìn)出口,在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上自由競(jìng)爭(zhēng)。自由貿(mào)易通過消除貿(mào)易壁壘給各國(guó)在效率和公平兩個(gè)角度創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入差距縮小的包容性空間,通過市場(chǎng)的互換放大了各方的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步增強(qiáng)各國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,放大利潤(rùn),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(孫新華和陳金賢,2008)。

    比較優(yōu)勢(shì)是國(guó)際貿(mào)易理論的基石之一(周文和馮文韜,2021)。李嘉圖(Ricardo)比較優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為,即使一個(gè)國(guó)家的每一種產(chǎn)品的生產(chǎn)效率都絕對(duì)的小于其他國(guó)家同種商品的生產(chǎn)效率,也能夠基于產(chǎn)品相對(duì)生產(chǎn)效率,專門生產(chǎn)并出口本國(guó)相對(duì)較高生產(chǎn)率的產(chǎn)品,通過貿(mào)易實(shí)現(xiàn)本國(guó)和世界福利水平的提升。因此,每個(gè)國(guó)家都應(yīng)專業(yè)化生產(chǎn)并出口比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品,進(jìn)口比較劣勢(shì)的產(chǎn)品。比較優(yōu)勢(shì)的理論根基是機(jī)會(huì)成本(周江、胡靜鋒等,2021;裴長(zhǎng)洪和劉斌,2020),認(rèn)為產(chǎn)品是一國(guó)或地區(qū)知識(shí)和能力的載體,綜合反映了其擁有的所有要素稟賦信息,包括自然資源、技術(shù)工藝、制度環(huán)境、財(cái)務(wù)金融等稟賦和能力(Hausmannr&Klinger B,2007)。如果說比較優(yōu)勢(shì)是靜態(tài)和先天的優(yōu)勢(shì),那么競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)則可以通過國(guó)家戰(zhàn)略布局實(shí)現(xiàn)發(fā)展瓶頸的突破,競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域也不一定要與先天稟賦所在的比較優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域相一致,這一點(diǎn)對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)趕超尤其重要。競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)弱決定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),從競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的角度出發(fā)參與國(guó)際貿(mào)易將有助于產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)(周文和馮文韜,2021)。

    選擇在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)大開放,主要目的是引入競(jìng)爭(zhēng),推動(dòng)要素自由流動(dòng),實(shí)現(xiàn)更快發(fā)展。國(guó)際貿(mào)易反映的是比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),比如,中美相比,中國(guó)在輕工業(yè)和部分高端制造業(yè)上具有比較優(yōu)勢(shì),而美國(guó)在重化工業(yè)和高端制造業(yè)領(lǐng)域的貿(mào)易價(jià)格普遍低于中國(guó),具有比較優(yōu)勢(shì)(周江、胡靜鋒等,2021)。中央支持北京設(shè)立“兩區(qū)”,推動(dòng)服務(wù)業(yè)9大領(lǐng)域擴(kuò)大開放、賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán),深入開展差別化探索,根本目的在于發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),提高商品和服務(wù)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,加快推動(dòng)北京高質(zhì)量發(fā)展,建設(shè)具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心。

    在管理體制上,一般涉及多層級(jí)、多部門的協(xié)調(diào),理論上存在較高的協(xié)調(diào)成本。當(dāng)代政府部門間的協(xié)調(diào)困境緣于科層制組織深層的結(jié)構(gòu)性缺失??茖又啤皩I(yè)化”和“層級(jí)化”給組織部門間和層級(jí)間的溝通協(xié)調(diào)留下了結(jié)構(gòu)性的障礙,即橫向按照職能劃分部門,縱向按照層級(jí)劃分權(quán)力范圍。但專業(yè)部門屬于平行機(jī)構(gòu),沒有權(quán)力上的隸屬關(guān)系,只有配合的義務(wù),并沒有構(gòu)成強(qiáng)制執(zhí)行力,或者其強(qiáng)制性遠(yuǎn)不如層級(jí)化條件下的上級(jí)命令??茖又平M織縱向的層級(jí)化結(jié)構(gòu)形成了下級(jí)對(duì)上級(jí)的依賴和利益綁定,容易產(chǎn)生只對(duì)上負(fù)責(zé)而忽視平級(jí)請(qǐng)求的現(xiàn)象,進(jìn)一步弱化了平行部門間的協(xié)調(diào)能力(魏巍,2021)。

    北京“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展與政策分析

    (一)“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展

    國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)建設(shè)。北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放是一個(gè)漸進(jìn)的過程,基于服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)的五年實(shí)踐,設(shè)立國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)。2015年5月,國(guó)務(wù)院批復(fù)《北京市開展服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)總體方案》,同意北京進(jìn)行為期三年的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)。2017年、2019年國(guó)務(wù)院相繼批復(fù)《深化改革推進(jìn)北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)工作方案》和《全面推進(jìn)北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)工作方案》,標(biāo)志著北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2020年9月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化北京市新一輪服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)工作方案》,北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放由“試點(diǎn)”升級(jí)為“示范區(qū)”。該《工作方案》明確主要在科技服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易、金融、互聯(lián)網(wǎng)信息、商貿(mào)文旅、教育、健康醫(yī)療、專業(yè)服務(wù)、航空服務(wù)9大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域深化改革擴(kuò)大開放,提出了2025年和2030年的建設(shè)目標(biāo)。目前,“9大領(lǐng)域17個(gè)區(qū)域4大要素”(16區(qū)和經(jīng)開區(qū),人才、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、財(cái)稅、貨物通關(guān)4大要素)系列方案制定印發(fā)。

    中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。我國(guó)從2013年設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開始對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則進(jìn)行新一輪改革開放。到2021年,自貿(mào)區(qū)布局不斷優(yōu)化擴(kuò)容,總數(shù)達(dá)21個(gè)包含67個(gè)片區(qū),形成了東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開放態(tài)勢(shì)(全毅和張婷玉,2021)。中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)于2020年9月設(shè)立,其實(shí)施范圍119.68平方公里,包括三個(gè)片區(qū)即科技創(chuàng)新片區(qū)(在海淀和昌平區(qū)政府掛牌)、國(guó)際商務(wù)服務(wù)片區(qū)(在朝陽、通州和順義區(qū)政府掛牌)、高端產(chǎn)業(yè)片區(qū)(在大興區(qū)政府和經(jīng)開區(qū)管委會(huì)掛牌)。北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)圍繞制度創(chuàng)新,以形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)為基本要求,目的是促進(jìn)北京建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心,加快打造服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放先行區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū),構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的高水平對(duì)外開放平臺(tái)。

    (二)“兩區(qū)”建設(shè)政策分析

    北京“兩區(qū)”建設(shè)已形成了包括條例、管理辦法、意見、通知、行動(dòng)計(jì)劃或方案等多層次的政策體系。2015年以來,國(guó)家出臺(tái)了包括《外商投資法實(shí)施條例》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》在內(nèi)的26項(xiàng)政策,涵蓋外商投資、營(yíng)商環(huán)境、自貿(mào)區(qū)深化改革、民營(yíng)企業(yè)改革、出口退(免)稅、司法保障等多方面。北京市出臺(tái)的政策更為全面和具體,主要有51項(xiàng),政策內(nèi)容涉及營(yíng)商環(huán)境、外商投資、高精尖產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、數(shù)字貿(mào)易、醫(yī)藥健康、法律服務(wù)、外籍人才、企業(yè)稅費(fèi)、境外合作、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、文化貿(mào)易、養(yǎng)老服務(wù)、金融、自貿(mào)區(qū)企業(yè)用工、生活性服務(wù)業(yè)等,以及針對(duì)不同自貿(mào)區(qū)片區(qū)的專項(xiàng)政策。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放五年多來,北京市全面落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)的403項(xiàng)任務(wù),形成了120余項(xiàng)全國(guó)首創(chuàng)或效果最優(yōu)的開放創(chuàng)新舉措,向全國(guó)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推廣了6批25項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐案例,一批代表性項(xiàng)目在京落地。截至2021年10月,北京“兩區(qū)”方案所涉及的251項(xiàng)任務(wù)已落地實(shí)施215項(xiàng)①。但整體而言,關(guān)于“兩區(qū)”聯(lián)動(dòng)的政策較為少見,政策間的融合度有待提高。

    (三)“兩區(qū)”建設(shè)評(píng)價(jià)

    北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)是全國(guó)首個(gè),示范區(qū)政策適用于北京全域,而自貿(mào)區(qū)政策僅在三個(gè)片區(qū)(范圍涉及7個(gè)區(qū))實(shí)施,地理范圍上國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)遠(yuǎn)高于自貿(mào)區(qū)的區(qū)域設(shè)置(王佃凱,2020)。

    北京服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)探索與綜合示范區(qū)的設(shè)立為中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的政策和制度基礎(chǔ),自貿(mào)區(qū)作為服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)的載體和平臺(tái)在三大片區(qū)進(jìn)行開放,有助于推動(dòng)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放實(shí)踐。中國(guó)新一輪高水平對(duì)外開放的主要目標(biāo)是通過開放促改革釋放制度紅利,從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2013年以來,隨著上海、天津、廣東、福建等18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相繼設(shè)立,擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放成為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容(王佃凱,2020)。

    服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的領(lǐng)域大多屬于高精尖行業(yè),是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì),開放自然就要引入競(jìng)爭(zhēng),競(jìng)爭(zhēng)能夠提高效率,實(shí)現(xiàn)要素有序流動(dòng)和優(yōu)勝劣汰。因此,“兩區(qū)”是實(shí)現(xiàn)北京轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措和手段。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中,72%的領(lǐng)域?qū)儆谏a(chǎn)性服務(wù)業(yè),而生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)主要服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì),如金融服務(wù)業(yè)為高科技企業(yè)融資,生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展得好有利于企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)水平的提高。北京在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域推動(dòng)擴(kuò)大開放已積累了豐富的試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn),在北京實(shí)行服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和設(shè)立自貿(mào)區(qū),既有底氣也有自身優(yōu)勢(shì)。

    北京“兩區(qū)”建設(shè)政策效應(yīng)與管理模式分析

    (一)“兩區(qū)”建設(shè)政策效應(yīng)

    主要以定量方式評(píng)價(jià)北京“兩區(qū)”建設(shè)政策效應(yīng),基于數(shù)據(jù)可獲得、客觀性、可比較為原則,主要從經(jīng)濟(jì)規(guī)模、開放結(jié)構(gòu)、開放效率、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、雙向投資質(zhì)量、營(yíng)商環(huán)境、自貿(mào)區(qū)橫向?qū)Ρ鹊染S度進(jìn)行分析。

    第一,服務(wù)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大,進(jìn)出口貿(mào)易穩(wěn)步提升。如圖1所示,北京第三產(chǎn)業(yè)主要為服務(wù)業(yè),2020年第三產(chǎn)業(yè)增加值30278.6億元,占GDP的83.8%,高于全國(guó)(54.5%)和上海(73.1%),并超過美國(guó)服務(wù)業(yè)占比(戴慧,2019);北京第三產(chǎn)業(yè)增速1.0%②,略低于全國(guó)(2.1%)和上海(1.8%)。從三產(chǎn)增速趨勢(shì)來看,2015年前與GDP增速接近,但之后明顯高于GDP增速,整體呈下降趨勢(shì),特別是2020年受新冠肺炎疫情影響,三產(chǎn)增速稍低于GDP增速,總體來說服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放后第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模及增長(zhǎng)良好。隨著服務(wù)業(yè)開放力度加大,進(jìn)出口規(guī)模大幅提高。2018年服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口總額1606.19億美元,較2015年增長(zhǎng)23.3%;2020年貨物進(jìn)出口總值23215.9億元,較2015年增長(zhǎng)17.1%。

    第二,服務(wù)業(yè)開放結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化,但國(guó)際旅游、會(huì)展增長(zhǎng)乏力。北京金融市場(chǎng)不斷擴(kuò)大,2020年金融業(yè)增加值達(dá)到7188億元,分別是2010年的3.5倍、2015年的1.6倍;近年來金融業(yè)增加值占GDP的比重不斷提高,2020年達(dá)到19.9%。戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出較快發(fā)展勢(shì)頭,近五年年均增速12.3%,占GDP的份額從2016年的20.9%增長(zhǎng)至2020年的24.8%,高于金融業(yè)占比。如圖2所示,以中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)為例,其高新技術(shù)企業(yè)2020年實(shí)現(xiàn)總收入7.2萬億元,增長(zhǎng)9.1%,其中實(shí)現(xiàn)技術(shù)收入1.5萬億元,增長(zhǎng)14.9%,處于高速增長(zhǎng)階段。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放給技術(shù)服務(wù)業(yè)帶來較快增長(zhǎng)空間,2008-2014年技術(shù)服務(wù)收入占企業(yè)總收入的比重逐年下滑,但2015年之后表現(xiàn)出很好的快速增長(zhǎng)趨勢(shì),從2014年的13.4%提高至2020年的22.2%;專利授權(quán)數(shù)量也呈現(xiàn)出相似的趨勢(shì)。

    在商貿(mào)文化方面,近五年入境游客人次呈下降態(tài)勢(shì),但國(guó)際旅游收入仍在增加,2020年受疫情沖擊入境游客人次和國(guó)際旅游收入均出現(xiàn)斷崖式下降,分別從2019年的376.9萬人次、51.9萬億美元跌至34.1萬人次、4.8萬億美元,旅游業(yè)整體表現(xiàn)不樂觀;會(huì)展業(yè)發(fā)展較為平穩(wěn)(2020年受疫情影響除外),2016-2019年穩(wěn)中有進(jìn),國(guó)際會(huì)議和展覽收入增幅較小。

    第三,服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高,促進(jìn)其他行業(yè)生產(chǎn)率提升。2010-2020年北京第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率連年提高,2020年達(dá)到287651元/人,是2010年的1.9倍。然而,第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高相當(dāng)于全市勞動(dòng)生產(chǎn)率的比例在下降,特別是2015年之后持續(xù)下降,側(cè)面反映出其他行業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率在提高,且增長(zhǎng)率要高于第三產(chǎn)業(yè),部分原因是服務(wù)業(yè)開放特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的開放,帶來了科技含量更高、質(zhì)量更優(yōu)的服務(wù)產(chǎn)品和管理經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而促進(jìn)其他行業(yè)技術(shù)水平的提高。相關(guān)研究證實(shí),服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放能促進(jìn)本國(guó)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新,縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)差距(李宏亮和謝建國(guó),2018;陳啟斐和張為付,2017),且通過制造業(yè)服務(wù)化水平提升、企業(yè)成本節(jié)約以及技術(shù)溢出效應(yīng)等,對(duì)本國(guó)制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)率提升具有顯著的促進(jìn)作用(古柳和戴翔,2020)。

    第四,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí),推動(dòng)價(jià)值鏈走向更高端。北京市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,主要表現(xiàn)為二產(chǎn)的進(jìn)一步壓縮(2010年21.6%,2020年15.8%),以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展(2010年77.6%,2020年83.8%),整體不斷向高精尖等高端產(chǎn)業(yè)邁進(jìn)。一方面,服務(wù)業(yè)開放與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)之間存在穩(wěn)定性較強(qiáng)的關(guān)系(陳明和魏作磊,2016),其傳輸路徑主要是通過生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開放,形成了對(duì)制造業(yè)的正向外溢效應(yīng)(姚星等,2012),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化,同時(shí)服務(wù)業(yè)對(duì)外開放會(huì)加快國(guó)內(nèi)放松管制,進(jìn)而促進(jìn)服務(wù)業(yè)更快發(fā)展。另一方面,自貿(mào)區(qū)通過引進(jìn)一些創(chuàng)新型外資企業(yè),倒逼本土企業(yè)更新經(jīng)營(yíng)理念、創(chuàng)新生產(chǎn)方式和使用先進(jìn)技術(shù),在競(jìng)爭(zhēng)中提升自主創(chuàng)新能力,將帶來本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)與優(yōu)化(王愛儉、方云龍等,2020)。

    第五,“兩區(qū)”建設(shè)制度改革對(duì)創(chuàng)新能力具有顯著的提升作用。2010-2020年,北京市研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例從5.69%提高到6.44%,均高于上海市同期水平(2020年為4.1%)。專利申請(qǐng)量和授權(quán)量從2010年的5.7萬件、3.4萬件分別增長(zhǎng)至2020年的25.7萬件、16.3萬件,萬人發(fā)明專利擁有量十年間增加了近7倍,特別是2015年之后提速明顯。2010-2020年簽訂各類技術(shù)合同數(shù)量增長(zhǎng)66.1%,技術(shù)合同成交總額增加3倍。從微觀層面看,“兩區(qū)”建設(shè)帶來的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)從兩方面提升了北京自主創(chuàng)新能力:一是通過制度優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)惠,吸引了大量?jī)?yōu)質(zhì)內(nèi)外資企業(yè)集聚,加大了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng);二是對(duì)各類進(jìn)口商品的優(yōu)惠政策提高了同類商品間的可替代程度,加劇了產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)。宏觀上看,“兩區(qū)”的貿(mào)易與投資在帶動(dòng)要素集聚的同時(shí),也帶來了知識(shí)和技術(shù)的空間溢出,提升了北京的創(chuàng)新能力(李子聯(lián)和劉丹,2021)。

    第六,對(duì)外商投資的吸引力近幾年波動(dòng)較大,不利于自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。2020年實(shí)際利用外商直接投資141億美元,比上年下降0.8%,較2017年最高點(diǎn)下降42.0%,反映出北京的投資環(huán)境對(duì)外商的吸引力在降低。從實(shí)際利用外商直接投資結(jié)構(gòu)上看,科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)占比34.0%,信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)占比為31.6%,租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)占比為10.3%。2019年1-11月,北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嶋H利用外資占全市實(shí)際利用外資的83.9%,較上年底提高22.6個(gè)百分點(diǎn)。

    第七,營(yíng)商環(huán)境更加優(yōu)化升級(jí),有利于要素自由流動(dòng)。國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)建設(shè)促進(jìn)了交易成本的降低。在《工作方案》中,涉及擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入、體制機(jī)制改革創(chuàng)新等內(nèi)容,通過這些創(chuàng)新舉措,北京市營(yíng)商環(huán)境得到了優(yōu)化。2021年2月《北京市進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體實(shí)施方案》發(fā)布,這是營(yíng)商環(huán)境的4.0版改革,相比前三版改革,4.0版力度更大、范圍更寬、內(nèi)容更豐富。根據(jù)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果,北京營(yíng)商便利度得分由2016年的62.87上升到了2019年的73.59(世界銀行,2020),近兩年排名全國(guó)第一。隨著營(yíng)商環(huán)境的改善,企業(yè)交易成本進(jìn)一步降低,促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)品和要素的自由流動(dòng),有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

    第八,與上海自貿(mào)區(qū)相比,北京自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)體量、單位效益更高,高技術(shù)產(chǎn)業(yè)更為活躍。上海自貿(mào)區(qū)涉及范圍240.22平方公里,包含保稅區(qū)、陸家嘴金融片區(qū)(含世博地區(qū))、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)、臨港新片區(qū)等5個(gè)片區(qū)。(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施范圍119.68平方公里,包含科技創(chuàng)新、國(guó)際商務(wù)服務(wù)、高端產(chǎn)業(yè)三個(gè)片區(qū),地域范圍包含海淀、昌平、朝陽、通州、順義、大興、經(jīng)開區(qū)等7區(qū)。將北京7個(gè)區(qū)的相關(guān)指標(biāo)加總,與上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行橫向?qū)Ρ?,以反映北京自貿(mào)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)顯示,北京自貿(mào)區(qū)面積僅為上海自貿(mào)區(qū)的1/2,但實(shí)際利用外商投資額是上海自貿(mào)區(qū)的1.6倍,外貿(mào)進(jìn)出口總額2019年達(dá)到18972億元,是上海的1.3倍,但兩個(gè)自貿(mào)區(qū)均呈現(xiàn)貿(mào)易逆差,自貿(mào)區(qū)商品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不高,對(duì)外貿(mào)易處于不利地位。2019年全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù),中國(guó)排名28名(73.9分),新加坡排名第一(84.8分),美國(guó)排名第二(83.7分),這印證了中國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力還有很大提升空間。從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值來看,北京自貿(mào)區(qū)高達(dá)6344.77億元,是上海自貿(mào)區(qū)的2.3倍,從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)年GDP比重來看,北京自貿(mào)區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大,占17.9%,上海只有7.1%。

    (二)“兩區(qū)”建設(shè)管理模式與發(fā)展障礙

    2020年12月,北京市設(shè)立中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū))工作領(lǐng)導(dǎo)小組,為市委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市商務(wù)局。2021年10月《中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例(征求意見稿)》關(guān)于自貿(mào)區(qū)“管理體制”,指出固化市區(qū)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室的體制機(jī)制;在市級(jí)層面設(shè)立新型研究機(jī)構(gòu);明確具備條件的區(qū)域可探索法定機(jī)構(gòu)等管理模式,實(shí)行企業(yè)化管理,市場(chǎng)化運(yùn)作;對(duì)市級(jí)權(quán)限下放作出規(guī)定;建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度。北京自貿(mào)區(qū)設(shè)立后,13個(gè)區(qū)相繼出臺(tái)“兩區(qū)”建設(shè)工作方案,成立“兩區(qū)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組(懷柔區(qū)和房山區(qū)為工作專班)。譬如,2020年12月,海淀區(qū)組建區(qū)委書記任組長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)任第一副組長(zhǎng)的“兩區(qū)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,下設(shè)由12位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的12個(gè)專項(xiàng)協(xié)調(diào)工作組和分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任主任的專班式辦公室,各專項(xiàng)協(xié)調(diào)工作組制定具體工作方案,統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革創(chuàng)新政策及重大項(xiàng)目。2021年6月《海淀區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)工作方案(2020-2021)》印發(fā)。

    北京實(shí)行的是“市級(jí)‘兩區(qū)’工作領(lǐng)導(dǎo)小組+12個(gè)專項(xiàng)協(xié)調(diào)工作組”的管理模式,如市“兩區(qū)”建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)工作組,12個(gè)專項(xiàng)協(xié)調(diào)工作組涵蓋60個(gè)市級(jí)部門和13個(gè)區(qū)政府。調(diào)研發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行管理體制下“兩區(qū)”建設(shè)相關(guān)工作的協(xié)調(diào)難度大,市級(jí)相關(guān)政策需要層層落實(shí),執(zhí)行鏈條長(zhǎng),效率較低,一定程度導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、責(zé)任落實(shí)不到位。由于北京自貿(mào)區(qū)分布在7個(gè)不同區(qū)域,且有個(gè)別自貿(mào)區(qū)是跨區(qū)甚至跨省分市,如海淀自貿(mào)區(qū)和昌平自貿(mào)區(qū)就存在地理交叉,大興自貿(mào)區(qū)和河北省自貿(mào)區(qū)在同一園區(qū)內(nèi)。因此,在管理體制的頂層設(shè)計(jì)上需要兼顧省市聯(lián)動(dòng)協(xié)作,合理制定不同區(qū)的管理職責(zé)??傊?dāng)前“兩區(qū)”建設(shè)現(xiàn)行管理體制機(jī)制難以適應(yīng)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和自貿(mào)區(qū)高效建設(shè)需求,“兩區(qū)”聯(lián)動(dòng)的政策與制度創(chuàng)新整體性不足。

    結(jié)論與建議

    考察和評(píng)估“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展、政策效應(yīng)及管理模式,對(duì)于北京市調(diào)整“兩區(qū)”政策、深化改革和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)具有重要的參考意義?!皟蓞^(qū)”是實(shí)現(xiàn)北京轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措和手段。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放在九大領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng),其中72%的領(lǐng)域?qū)儆谏a(chǎn)性服務(wù)業(yè),開放程度與效果直接影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)水平。評(píng)估發(fā)現(xiàn),北京“兩區(qū)”建設(shè)起步較快,五年服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)積累了豐富經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放、設(shè)立自貿(mào)區(qū),北京既有底氣又有自身優(yōu)勢(shì)。國(guó)家和北京市層面構(gòu)建了相對(duì)全面的政策體系,管理上形成了“1+12”的組織結(jié)構(gòu)。“兩區(qū)”建設(shè)取得了積極成效:一是服務(wù)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大,進(jìn)出口貿(mào)易穩(wěn)步提升;二是服務(wù)業(yè)開放結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化,金融業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭較快;三是服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高,并促進(jìn)了第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率提升;四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí),高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛,第三產(chǎn)業(yè)份額超過美國(guó);五是“兩區(qū)”建設(shè)制度改革極大提升了創(chuàng)新能力;六是營(yíng)商環(huán)境更加優(yōu)化升級(jí);七是北京自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)體量、單位效益高于上海自貿(mào)區(qū),高技術(shù)產(chǎn)業(yè)更加活躍。但也存在一定不足,包括:“兩區(qū)”聯(lián)動(dòng)的政策較為少見,政策間的融合度有待提高;現(xiàn)行“1+12”的管理模式協(xié)調(diào)難度大,執(zhí)行鏈條長(zhǎng),難以適應(yīng)高效率建設(shè)需求;對(duì)外商投資的吸引力在減弱,且波動(dòng)幅度較大,不利于自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展;國(guó)際旅游、會(huì)展業(yè)增長(zhǎng)乏力,特別是疫情以來更為低迷,直接影響自貿(mào)區(qū)商務(wù)會(huì)展業(yè)的發(fā)展。

    結(jié)合現(xiàn)狀和不足,本文從管理體制、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、吸引外資、不同自貿(mào)區(qū)片區(qū)差異化發(fā)展、“五子”融合方面提出對(duì)策建議:一是精簡(jiǎn)“兩區(qū)”建設(shè)管理組織結(jié)構(gòu),縮減縱向管理鏈條,可借鑒中國(guó)(上海)自貿(mào)區(qū)管理體制,構(gòu)建“市級(jí)‘兩區(qū)’建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組+市級(jí)‘兩區(qū)’建設(shè)管委會(huì)+區(qū)級(jí)‘兩區(qū)’建設(shè)管理局”模式,確保管理職責(zé)清晰、運(yùn)行高效,同時(shí)在區(qū)級(jí)管理局引進(jìn)一批高端專業(yè)化的管理人才,以高層次人才推進(jìn)“兩區(qū)”高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。二是研究建立中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)專門的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和制度創(chuàng)新統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系,方便跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估,可參照上海自貿(mào)區(qū)統(tǒng)計(jì),至少包括經(jīng)濟(jì)總量、結(jié)構(gòu)和效率、對(duì)外貿(mào)易、人才與人力資本、營(yíng)商環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)情況等維度。三是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和服務(wù),增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)對(duì)國(guó)際高端要素的集聚能力,形成規(guī)模經(jīng)濟(jì),扭轉(zhuǎn)對(duì)外貿(mào)易所處的不利地位。四是不同自貿(mào)片區(qū)在執(zhí)行統(tǒng)一法律法規(guī)、統(tǒng)一規(guī)劃和政策的前提下,各片區(qū)可結(jié)合自身?xiàng)l件和資源稟賦情況探索差異化發(fā)展路徑,避免同質(zhì)化和均等化,提高服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放效率,更好服務(wù)于北京高質(zhì)量發(fā)展。五是促進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)政策疊加優(yōu)勢(shì)與國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)融合,提升以基礎(chǔ)研究、科技服務(wù)為基礎(chǔ)而形成的高端產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

    注釋:

    ①北京市政府網(wǎng)站,http://www.beijing.gov.cn/fuwu/lqfw/gggs/202110/t20211028_2522621.html

    ②按照2000年=100可比口徑計(jì)算。

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