生態(tài)保護(hù)紅線制度轉(zhuǎn)型背景下的實(shí)施困境及法律對策

陳海嵩,胡 攀

一、引 言

為強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)、保障國家生態(tài)安全,生態(tài)保護(hù)紅線制度得以確立并得到不斷發(fā)展,該制度是我國生態(tài)文明體制改革的重要制度創(chuàng)新。從 “十三五”規(guī)劃開始,生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門分別推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) “三線一單”和國土空間規(guī)劃 “三區(qū)三線”工作,并在各地得到推廣[1]。就立法而言,根據(jù)2014年 《環(huán)境保護(hù)法》第29條對 “生態(tài)保護(hù)紅線”的原則性規(guī)定,結(jié)合其他相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中確立的區(qū)域保護(hù)制度,初步形成了生態(tài)保護(hù)紅線制度的規(guī)范支撐[2]。從構(gòu)成上看,“三線一單”和 “三區(qū)三線”均包含 “生態(tài)保護(hù)紅線”的內(nèi)容;按照國家生態(tài)文明體制的總體部署,生態(tài)保護(hù)紅線作為 “三線一單”和 “三區(qū)三線”相互交叉重疊的部分,需要在整體上嵌入國土空間管制體系中,實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線制度的轉(zhuǎn)型與 “再創(chuàng)新”[3]。這一制度轉(zhuǎn)型隨之帶來的問題是:由于生態(tài)保護(hù)紅線已經(jīng)是國土空間管制體系之中的支撐性制度,而不再是原先相對獨(dú)立的制度類別,這使得傳統(tǒng)上關(guān)于 “生態(tài)紅線”的研究基本失去了參考價(jià)值,但立足于新形勢的相關(guān)研究較為滯后,總體上缺乏從規(guī)范的視角對轉(zhuǎn)型后生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施難題進(jìn)行的針對性分析,該狀況影響到社會各界對生態(tài)保護(hù)紅線的理性認(rèn)識,亟待加以澄清和解決,以使理論研究適應(yīng)實(shí)踐進(jìn)展。

還應(yīng)注意到,在編纂中國環(huán)境法典“時(shí)機(jī)成熟”的時(shí)代背景下[4],生態(tài)保護(hù)紅線制度是環(huán)境法典事前預(yù)防制度模塊的核心構(gòu)成部分之一[5]。作為一項(xiàng)重要的環(huán)境法律制度,生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施不僅需要關(guān)注技術(shù)指標(biāo)等方面的問題,更需從法律層面對其實(shí)施的制度條件進(jìn)行研究。本文將從我國生態(tài)文明體制改革相關(guān)政策及立法語境下 “生態(tài)保護(hù)紅線”概念內(nèi)涵的變遷出發(fā),在明確當(dāng)下生態(tài)保護(hù)紅線制度定位的基礎(chǔ)上,對影響該制度實(shí)施的因素進(jìn)行識別和分析,由此提出針對性的法律對策,以期在環(huán)境法治實(shí)踐中更好地推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、生態(tài)保護(hù)紅線制度的轉(zhuǎn)型:從綜合控制到生態(tài)空間管控

從歷時(shí)性視角來看,生態(tài)保護(hù)紅線制度經(jīng)過多年的實(shí)踐探索,已逐步上升到國家戰(zhàn)略和立法的高度,并納入生態(tài)文明改革的重點(diǎn)任務(wù),實(shí)現(xiàn)了從理論到實(shí)踐、從地方到中央、從規(guī)劃到落地實(shí)施的全方位演變[6]。在此過程中,隨著高層級政策及法律規(guī)范的出臺,生態(tài)保護(hù)紅線的制度內(nèi)涵及發(fā)展方向逐漸明確,總體上實(shí)現(xiàn)了從內(nèi)涵相對寬泛的綜合性控制制度,到以生態(tài)保護(hù)為核心的生態(tài)空間管控制度的轉(zhuǎn)型。

(一)作為綜合性的生態(tài)文明控制制度 (2014年之前)

2011年國務(wù)院印發(fā) 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》,明確提出要在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線,這是我國首次以政策文件的形式提出 “生態(tài)紅線”的概念。隨后,原國家海洋局、林業(yè)局等各部門紛紛在其各自職能領(lǐng)域劃定了相關(guān)“紅線”。不過此時(shí)雖然提出了 “生態(tài)紅線”這一概念,但具體內(nèi)涵和推進(jìn)方式并不明確。由于相關(guān)定義較為模糊,各部門所劃定的 “紅線”與國家提出的生態(tài)紅線的內(nèi)涵與管制目標(biāo)并不完全契合,僅借用了 “紅線”的剛性約束,但實(shí)踐中存在著 “交叉打架”的情況[3]。為改變這一亂象,2013年 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱 《決定》)用專章對 “劃定生態(tài)紅線”予以說明。在 《決定》的基礎(chǔ)上,2014年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了 《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南 (試行)》(簡稱為 《技術(shù)指南 (試行)》),再次對生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵進(jìn)行了權(quán)威的界定,將其劃分為生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線。

從適用領(lǐng)域上看,當(dāng)時(shí)提出的 “生態(tài)保護(hù)紅線”涉及生態(tài)空間、自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域;從約束對象上看,生態(tài)保護(hù)紅線對生態(tài)空間管控、自然資源利用和環(huán)境質(zhì)量改善均具有約束力。也就是說,在 《技術(shù)指南 (試行)》的定義下,“生態(tài)保護(hù)紅線”是一個(gè)綜合性的生態(tài)文明建設(shè)控制概念[7],此定義下的 “紅線”不僅是嚴(yán)格管控事物的空間界線,也包含了數(shù)量、比例或限值等方面的管理要求[8]?？梢钥闯?這一階段相關(guān)政策文件及技術(shù)規(guī)范中所定義的生態(tài)保護(hù)紅線所要實(shí)現(xiàn)的管控目標(biāo)相對豐富,提供的是一種相對寬泛意義上的 “底線約束”。在管理手段上,生態(tài)保護(hù)紅線所強(qiáng)調(diào)的閾值底線不僅可以通過地理空間范圍劃定的方式,即通過 “邊界劃定＋行為管控”的空間管控手段來實(shí)現(xiàn),也可以描述和規(guī)定污染物排放的總規(guī)模、新增規(guī)模、環(huán)境要素容量的上下限,或者資源開發(fā)利用總量、強(qiáng)度、效率等數(shù)量關(guān)系為特征的指標(biāo)為管控手段[9]。質(zhì)言之,這一階段生態(tài)保護(hù)紅線并未限制于從生態(tài)空間的劃定與管控角度發(fā)揮強(qiáng)制性約束作用,生態(tài)保護(hù)紅線制度的空間治理特性尚未得到凸顯[10]。

(二)獨(dú)立建構(gòu)的生態(tài)空間管控制度 (2014—2018年)

2014年修改后的 《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定,“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”,首次在法律層面確立了生態(tài)保護(hù)紅線制度。需要注意的是,《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定的生態(tài)保護(hù)紅線僅涉及生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域,等同于前述《技術(shù)指南 (試行)》中所界定的 “生態(tài)功能保障基線”,這意味著生態(tài)保護(hù)紅線概念的涵攝范圍發(fā)生了明顯的收縮。根據(jù)歷史、文義、目的和體系解釋等法律解釋方法,《環(huán)境保護(hù)法》中 “生態(tài)保護(hù)紅線”應(yīng)為一種狹義的概念,即為維護(hù)國家生態(tài)保護(hù)安全而劃定的地理區(qū)域警戒線,不直接涉及環(huán)境污染或資源利用領(lǐng)域[11]。此后,2015年環(huán)保部發(fā)布的 《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》、2017年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的 《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》,均與 《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定方式保持一致,延續(xù)了在狹義上界定 “生態(tài)保護(hù)紅線”的立場。同時(shí),在 《環(huán)境保護(hù)法》之后,狹義上的生態(tài)保護(hù)紅線制度也在其他立法中得到了規(guī)定,如 《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修改)第3條在規(guī)定生態(tài)紅線保護(hù)制度時(shí)采取了與 《環(huán)境保護(hù)法》相一致的方式①《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3條規(guī)定:“國家在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護(hù)紅線,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！?《水污染防治法》(2017年修訂)第29條也僅在 “維護(hù)生態(tài)環(huán)境功能”時(shí),要求 “嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線”②《水污染防治法》第29條第3款規(guī)定:“從事開發(fā)建設(shè)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)采取有效措施,維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境功能,嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線?！?。

可以看出,這一階段 “生態(tài)保護(hù)紅線”的內(nèi)涵不再涉及環(huán)境污染和資源利用領(lǐng)域。當(dāng)然這一改變可在解釋論層面得到解釋,即通過法律解釋的方法,可以從 《水法》《土地管理法》等法律法規(guī)中明確 “環(huán)境質(zhì)量安全底線”和 “自然資源利用上線”的相關(guān)規(guī)則,因此已無需 “另起爐灶”[12]。從相關(guān)規(guī)范的內(nèi)容來看,生態(tài)保護(hù)紅線制度發(fā)揮效力的前提是 “劃定紅線”,確認(rèn)并保護(hù)實(shí)現(xiàn)環(huán)境與資源承載能力所需的最小空間,以保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的持續(xù)實(shí)現(xiàn)[13]。在此意義上,生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施是通過空間邊界體現(xiàn)剛性約束,進(jìn)而對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)依法 “實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”來實(shí)現(xiàn)的[14],此時(shí)這一制度的空間治理邏輯得到了凸顯。反映在規(guī)范評價(jià)層面上,就要求以生態(tài)空間占用是否合理作為依據(jù)[15]。同時(shí),這一階段 “三線一單”和國土空間規(guī)劃工作尚未全面展開,《環(huán)境保護(hù)法》及其他相關(guān)立法對生態(tài)保護(hù)紅線主要采取的是一種 “獨(dú)立規(guī)定”的方式,即未將生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求與其他涉及國土空間管控的制度在法律規(guī)范中進(jìn)行整合式規(guī)定?？傮w來看,這一階段生態(tài)保護(hù)紅線制度具有明顯的獨(dú)立性,在規(guī)范中體現(xiàn)為一項(xiàng)獨(dú)立規(guī)定的生態(tài)空間管控制度。

(三)在國土空間管制體系之中的支撐性制度 (2018年至今)

國土空間承載著生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多元價(jià)值,需要與各類規(guī)劃、區(qū)劃空間邊界及土地利用現(xiàn)狀等銜接,生態(tài)保護(hù)紅線作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間管控的重要策略,需要從維護(hù)國家生態(tài)安全的大局出發(fā),進(jìn)行科學(xué)劃定,在整體性的國土空間規(guī)劃和用途管控體系中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧和整體施策。目前來看,對生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)行用途管制,將用途管制擴(kuò)大到所有生態(tài)空間是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容[16]。在相關(guān)規(guī)定中,生態(tài)保護(hù)紅線作為國土空間規(guī)劃的組成部分,正不斷融入總體的國土空間管制體系之中。具體而言:

一方面,生態(tài)保護(hù)紅線被納入以 “三區(qū)三線”為核心內(nèi)容的國土空間規(guī)劃中。2017年,中辦、國辦印發(fā)的 《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》,將國土空間劃分為生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間,并劃定了生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線,探索以 “三區(qū)三線”為核心內(nèi)容的空間規(guī)劃體系;2019年,中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》,提出制定國土空間規(guī)劃,將生態(tài)保護(hù)紅線作為規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容;同年,中辦、國辦印發(fā)了 《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》,以進(jìn)一步協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的關(guān)系。從實(shí)踐進(jìn)展來看,目前全國已有24個(gè)省 (自治區(qū)、直轄市)自然資源廳制定并公布了省級 《國土空間開發(fā)規(guī)劃》,生態(tài)保護(hù)紅線均作為其中重要的內(nèi)容,與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界共同塑造該區(qū)域的總體空間開發(fā)格局。

另一方面,同樣包含 “生態(tài)保護(hù)紅線”的 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系也在不斷探索和完善之中。2017年,原環(huán)保部印發(fā) 《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南 (試行)》,提出在生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的基礎(chǔ)上,將行政區(qū)域劃分為若干環(huán)境管控單元并編制環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單,構(gòu)建 “三線一單”環(huán)境分區(qū)管控體系;2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》、2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》均強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng) “三線一單”成果在政策制定、環(huán)境準(zhǔn)入、園區(qū)管理、執(zhí)法監(jiān)管等方面的應(yīng)用;2021年11月,生態(tài)環(huán)境部印發(fā) 《關(guān)于實(shí)施 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見 (試行)》,要求加快落實(shí) “三線一單”成果,強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境源頭防控,以提升生態(tài)環(huán)境治理效能,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。從實(shí)踐成果來看,2017年,原環(huán)保部組織第一批12省 (直轄市)開展 “三線一單”編制工作;2019年,生態(tài)環(huán)境部審核通過了第一批編制成果。同年其他省 (自治區(qū)、直轄市)全面啟動(dòng)編制工作。目前,全國32個(gè)省級單位 (自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))均印發(fā)了 《“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案》,以 “三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系已在我國基本建立起來。

可以看出,生態(tài)保護(hù)紅線分別嵌入兩套體系中進(jìn)行法律構(gòu)建,是目前生態(tài)保護(hù)紅線制度發(fā)展與完善的基本方向,這一模式得到之后相關(guān)立法的確認(rèn),并在2018年機(jī)構(gòu)改革后分別由自然資源部和生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)推進(jìn)。首先,相關(guān)立法不再采取 “單獨(dú)規(guī)定”的方式對生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)容與要求進(jìn)行確認(rèn),而是作為 “三線一單”或 “三區(qū)三線”的組成內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。如 《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年修訂)第21條在規(guī)定生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)的禁止性措施時(shí),與 “永久基本農(nóng)田集中區(qū)域”和 “其他需要特別保護(hù)的區(qū)域”一同出現(xiàn)①《固體廢物污染環(huán)境防治法》第21條規(guī)定:“在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域、永久基本農(nóng)田集中區(qū)域和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi),禁止建設(shè)工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物集中貯存、利用、處置的設(shè)施、場所和生活垃圾填埋場?！?《長江保護(hù)法》(2020年制定)第19條將“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”作為編制長江流域國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容②《長江保護(hù)法》第19條規(guī)定:“國務(wù)院自然資源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制長江流域國土空間規(guī)劃,科學(xué)有序統(tǒng)籌安排長江流域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間,劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局,統(tǒng)領(lǐng)長江流域國土空間利用任務(wù),報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。”;第22條則對 “三線一單”的要求在長江流域生態(tài)保護(hù)立法中予以確認(rèn)③《長江保護(hù)法》第22條規(guī)定:“長江流域省級人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和資源利用狀況,制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單,報(bào)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案后實(shí)施。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單應(yīng)當(dāng)與國土空間規(guī)劃相銜接。長江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局應(yīng)當(dāng)與長江流域生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。禁止在長江流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)布局對生態(tài)系統(tǒng)有嚴(yán)重影響的產(chǎn)業(yè)。禁止重污染企業(yè)和項(xiàng)目向長江中上游轉(zhuǎn)移?！薄Ｆ浯?2018年國務(wù)院通過機(jī)構(gòu)改革新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部,根據(jù)兩部門的 “三定”方案,自然資源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施,生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理和執(zhí)法工作。從實(shí)踐看,“十三五”規(guī)劃時(shí)期,生態(tài)環(huán)境部門與自然資源部門分別推動(dòng) “三線一單”方案與國土空間規(guī)劃工作[1]。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為上述 “兩套體系”提供了組織與制度基礎(chǔ),但客觀上造成 “三線一單”和 “三區(qū)三線”均包含空間管制的內(nèi)容,如何銜接與協(xié)調(diào)兩個(gè)部門分別負(fù)責(zé)的管制措施,就成為當(dāng)下生態(tài)保護(hù)紅線制度發(fā)展與完善的核心任務(wù)。

三、空間管控體系下影響生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施的問題

從上文可見,現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)紅線制度作為支撐性制度,融入國土空間管制的總體體系中去,以完成生態(tài)文明體制改革的要求。在此意義上,生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施不能孤立地針對這一制度本身去談,而是需要運(yùn)用系統(tǒng)、整體性的視角,在厘清 “三線一單”與國土空間規(guī)劃關(guān)系的基礎(chǔ)上,從整體與部分的關(guān)系角度識別和分析影響其效益發(fā)揮的因素,因?yàn)閺纳鷳B(tài)空間管制體系的整體構(gòu)成出發(fā),生態(tài)保護(hù)紅線功能的發(fā)揮必然會受到這一整體系統(tǒng)實(shí)施條件的掣肘?；诟魇?(自治區(qū)、直轄市)出臺的 “三線一單”方案及相關(guān)國土空間規(guī)劃的分析,可以發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中普遍存在一些問題,構(gòu)成現(xiàn)階段阻礙生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施的主要因素。

(一)“三線一單”與國土空間規(guī)劃的銜接不足

從理想的狀態(tài)看,通過生態(tài)保護(hù)紅線所劃定的空間是最具生態(tài)價(jià)值的保護(hù)區(qū)域,基于生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行的管控將產(chǎn)生最嚴(yán)格的保護(hù)效果,但這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提是 “三線一單”與國土空間規(guī)劃之間形成有效的銜接。在實(shí)踐中,通過對比各省 (自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)布的“三線一單”方案與國土空間規(guī)劃,發(fā)現(xiàn)二者之間存在銜接不足的突出問題,這影響到對生態(tài)保護(hù)紅線管控的效力范圍及依據(jù)的確定。

首先,“三線一單”與國土空間規(guī)劃中所劃定的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)不一致,影響到生態(tài)保護(hù)紅線約束管控效力的范圍確定。以浙江省為例,在該省生態(tài)環(huán)境廳編制的 “三線一單”中,劃定全省生態(tài)保護(hù)紅線總面積38 928.15平方公里,占全省國土面積和管轄海域的26.25%;陸域生態(tài)保護(hù)紅線面積24 843.91平方公里,占全省陸域國土面積的23.82%;海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積14 084.24平方公里,占全省管轄海域面積的31.72%。而在自然資源廳編制的國土空間規(guī)劃中,浙江省生態(tài)保護(hù)紅線總面積占全省國土面積和管轄海域的25%;陸域生態(tài)保護(hù)紅線面積占全省陸域國土面積的21%;海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積占全省管轄海域面積的32%。相較于 “三線一單”方案,浙江省國土空間規(guī)劃中劃定的全省生態(tài)保護(hù)紅線總面積、陸域生態(tài)保護(hù)紅線面積有所減少,海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積有所增加。

其次,“三線一單”與國土空間規(guī)劃的銜接規(guī)則混亂,難以確定生態(tài)保護(hù)紅線的管控依據(jù)。目前32個(gè)省級單位 (包括自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))公布的 “三線一單”方案中均提出要與國土空間規(guī)劃相銜接。但兩者如何銜接,部分省級 “三線一單”方案僅作出了 “要加強(qiáng)與國土空間基礎(chǔ)信息平臺對接”“國土空間規(guī)劃依法依規(guī)調(diào)整的,管控方案作相應(yīng)動(dòng)態(tài)更新”等籠統(tǒng)規(guī)定;部分省份雖對二者的銜接規(guī)則作出了詳細(xì)規(guī)定,但又出現(xiàn)了規(guī)定相互沖突的情況。

在具體實(shí)踐中,二者在銜接過程中以誰為基礎(chǔ),各省做法不一?？傮w來看,主要有三種情況(如表1所示):一是國土空間規(guī)劃編制以 “三線一單”方案為基礎(chǔ),體現(xiàn)了 “三線一單”的指導(dǎo)地位。例如重慶市 “三線一單”方案中要求,國土空間規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃應(yīng)將落實(shí)到具體空間的生態(tài)、水、大氣、土壤、資源利用等紅線、底線和上線要求作為編制的基礎(chǔ);上海市 “三線一單”方案中要求,“三線一單”成果須成為國土空間綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃編制的依據(jù)。二是 “三線一單”方案以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ),這是與前述要求截然相反的規(guī)則。例如江西省在 “三線一單”方案中要求“突出省級發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用和國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用”;湖北省 “三線一單”方案中規(guī)定 “省級國土空間規(guī)劃發(fā)布后,省級生態(tài)環(huán)境部門及時(shí)根據(jù)國土空間規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行銜接調(diào)整,報(bào)請省政府審議后發(fā)布”;三是沒有明確的銜接規(guī)則,即只是模糊的表示 “三線一單”與國土空間規(guī)劃相互銜接,無法明確到底以誰作為基礎(chǔ)。例如江蘇省 “三線一單”方案規(guī)定,將 “三線一單”管控要求作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入和區(qū)域環(huán)境管理的重要依據(jù),與國土空間規(guī)劃以及其他行業(yè)發(fā)展規(guī)劃充分銜接,但是如何銜接并未明確可操行性的規(guī)范指引。

表1 各省 “三線一單”與國土空間規(guī)劃相互銜接的規(guī)定

總體而言,由于各省 “三線一單”與國土空間規(guī)劃的銜接較為混亂,還未能形成統(tǒng)一的銜接及適用規(guī)則,而這一問題的解決是生態(tài)保護(hù)紅線制度 “落地”的前提,關(guān)系到生態(tài)保護(hù)紅線在生態(tài)空間管控體系中的位置并決定其效力的發(fā)揮。

(二)“三線一單”的適用方式不明確

從總體要求上看,國土空間規(guī)劃 “定格局”,而 “三線一單”重在 “管行為”[1]。國土空間規(guī)劃是未來我國空間規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃,“三線一單”則在某種程度上具有專項(xiàng)規(guī)劃的特點(diǎn),可以作為國土空間規(guī)劃的補(bǔ)充和延伸[17]。因此,在具體的管控活動(dòng)中適用 “三線一單”方案更具操作性和現(xiàn)實(shí)意義。生態(tài)保護(hù)紅線制度的科學(xué)、有效實(shí)施離不開 “三線一單”方案在實(shí)踐中的廣泛應(yīng)用。依靠于 “三線一單”方案所確立的分區(qū)管控規(guī)制,可為生態(tài)保護(hù)紅線約束效應(yīng)的發(fā)揮提供制度依托。然而,目前32個(gè)省級單位 (自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))發(fā)布的 “三線一單”方案在規(guī)范效力及適用方式上仍存不足,直接影響到生態(tài)保護(hù)紅線 “最嚴(yán)保護(hù)目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。

首先,“三線一單”方案的法律強(qiáng)制力不足,對生態(tài)保護(hù)紅線強(qiáng)制約束效力的實(shí)現(xiàn)造成影響。從發(fā)布主體上看,實(shí)踐中絕大多數(shù)省份由省級人民政府發(fā)布,個(gè)別省份則由省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布,但在性質(zhì)上屬于行政規(guī)章還是行政規(guī)范性文件并不明晰。根據(jù)我國 《立法法》的規(guī)定,行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分應(yīng)堅(jiān)持程序標(biāo)準(zhǔn)[18],《規(guī)章制定程序條例》對行政規(guī)章的制定程序作出了規(guī)定①依據(jù) 《規(guī)章制定程序條例》(2017年修訂)的規(guī)定,規(guī)章的名稱一般稱 “規(guī)定”“辦法”(第七條);規(guī)章制定應(yīng)列入本級人民政府年度規(guī)章制定工作計(jì)劃 (第十二條);規(guī)章公布應(yīng)有部門首長或者省長、自治區(qū)主席、市長署名 (第二十九條)等。。從制定程序上看,大部分省份 “三線一單”方案的制定由生態(tài)環(huán)境廳起草,經(jīng)政府常務(wù)會議審議通過后公布,不符合 《條例》規(guī)定的程序,應(yīng)屬行政規(guī)范性文件。從現(xiàn)實(shí)情況來看,除貴州、天津、陜西、河北等少部分省 (市)通過人大立法的方式賦予了 “三線一單”較高的規(guī)范效力外[19],絕大多數(shù)省份的 “三線一單”方案尚屬于 “行政規(guī)范性文件”“政策文件”的層次。由于行政規(guī)范性文件所采取的規(guī)范方式不得具有強(qiáng)制性[20],這將極大限制 “三線一單”方案對相關(guān)主體發(fā)揮強(qiáng)制效力的可能,進(jìn)而也影響到生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施。

目前,“生態(tài)保護(hù)紅線”雖然已經(jīng)得到 《環(huán)境保護(hù)法》等立法的確認(rèn),但總體上看,相關(guān)條款的內(nèi)容較為原則。生態(tài)保護(hù)紅線作為一種約束機(jī)制,必須獲得明確的規(guī)范效力,須立足于整體的國土空間管制體系中方能避免 “保護(hù)優(yōu)先”目標(biāo)被不當(dāng)泛化,妥善處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。在此意義上講,現(xiàn)行 《環(huán)境保護(hù)法》以及其他立法中所采取的 “獨(dú)立規(guī)定”的方式,由于未能實(shí)現(xiàn)與其他空間管控制度的有效對接,將會影響生態(tài)保護(hù)紅線條款規(guī)范內(nèi)涵的明確。另外,《固體廢物污染環(huán)境防治法》與 《長江保護(hù)法》雖然改變了立法中 “孤立規(guī)定”生態(tài)保護(hù)紅線的方式可能存在的問題,但適用范圍尚限于固體廢物污染防治或長江流域保護(hù)等領(lǐng)域,無法從基本法的層次進(jìn)行總體性規(guī)定,賦予 “三線一單”方案在生態(tài)環(huán)境保護(hù)全部領(lǐng)域的法律效力。

其次,“三線一單”方案的適用方式在實(shí)踐中未達(dá)成共識,影響生態(tài)保護(hù)紅線約束效應(yīng)的 “落地”。根據(jù)各省所發(fā)布的方案,實(shí)踐中 “三線一單”方案的適用主要有兩種方式:一是直接適用,即將 “三線一單”作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)、生態(tài)環(huán)境治理與監(jiān)管的重要依據(jù);二是間接適用,即將“三線一單”作為制定、調(diào)整區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等的重要參考,通過環(huán)評工作落實(shí) “三線一單”成果。但與此同時(shí),經(jīng)梳理可發(fā)現(xiàn),多個(gè)省份對 “三線一單”適用方式的規(guī)定存在不當(dāng)之處,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:(1)方案缺乏效力卻要求直接適用。前已述及,多數(shù)省份所發(fā)布的 “三線一單”方案不具備強(qiáng)制性的法律效力,要求其作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法依據(jù)而直接適用就存在明顯的障礙;(2)要求間接適用但未明確具體路徑。從法理上講,行政規(guī)范性文件本身不具備法律效力,但經(jīng)過其他法律規(guī)范的 “援引”,可以被賦予相應(yīng)的法律效力[21]。實(shí)踐中通過環(huán)評工作落實(shí) “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的要求,使得 “三線一單”方案具備了規(guī)范效力[22]。但在近年來不斷深化“放管服”改革的背景下,“三線一單”方案與規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評在審查內(nèi)容上可能存在交叉重疊而因此影響審批效率[23],如何實(shí)現(xiàn) “三線一單”與環(huán)評工作的銜接尚需針對性分析。在這一背景下,生態(tài)保護(hù)紅線約束功能的 “落地”就與 “三線一單”與環(huán)評程序的整合進(jìn)程密切相關(guān)。

表2 各省 “三線一單”方案中適用方式的規(guī)定

(三)生態(tài)空間治理中的體制性障礙

長期以來,我國的空間治理制度具有強(qiáng)烈的 “分治”特征,在形成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃之前,權(quán)力是分部門、分階段、分層級逐次賦予的[24]。依據(jù)2017年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的 《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》,原環(huán)保部開展了生態(tài)保護(hù)紅線劃定的試點(diǎn)工作,并在此基礎(chǔ)上組織編制了第一批 “三線一單”方案。機(jī)構(gòu)改革后,自然資源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)劃定生態(tài)保護(hù)紅線,并組織編制了國土空間規(guī)劃。但由于缺乏溝通協(xié)調(diào),兩個(gè)編制部門關(guān)注重點(diǎn)不同,所使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致,導(dǎo)致在生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍問題上,“三線一單”與國土空間規(guī)劃存在沖突之處[25]。根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后各部門的 “三定”方案,自然資源部負(fù)有生態(tài)保護(hù)紅線劃定與擬制土地資源利用計(jì)劃等職責(zé),這就導(dǎo)致 “三線一單”處于一種尷尬境地:“三線一單”由生態(tài)環(huán)境部門組織編制,但作為其重要組成部分的生態(tài)保護(hù)紅線、土地要素的資源利用上線的決定權(quán)歸屬自然資源部門。因此,具體到生態(tài)保護(hù)紅線制度上,自然資源部門負(fù)責(zé)組織劃定生態(tài)保護(hù)紅線,并負(fù)責(zé)對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行評估調(diào)整[26],生態(tài)環(huán)境部門則承擔(dān)生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)管工作[1]?？梢钥闯?“劃定并嚴(yán)守一條生態(tài)保護(hù)紅線”的工作實(shí)際分由兩個(gè)部門來完成。

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將空間規(guī)劃權(quán)限統(tǒng)一集中到了自然資源部,隨后空間規(guī)劃體系建設(shè)及其技術(shù)要求也逐步明確,對于整合各類生態(tài)空間管控規(guī)則具有現(xiàn)實(shí)意義。但制度變遷無法 “一蹴而就”。目前來看,國土空間規(guī)劃與 “三線一單”方案的價(jià)值指向與管控要素存在明顯的差異,兩項(xiàng)工作分別由兩個(gè)部門組織推進(jìn),進(jìn)度也不一致,在技術(shù)上實(shí)際屬于兩套體系[27]。但與此同時(shí),兩套體系又試圖解決相似的現(xiàn)實(shí)問題,在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和空間管制等內(nèi)容上存在交集:“三線一單”聚焦于環(huán)境,依托空間管制實(shí)現(xiàn)目的;國土空間規(guī)劃聚焦于空間統(tǒng)籌,兼顧環(huán)境考量[1]。對生態(tài)保護(hù)紅線來說,由于空間治理 “分治”的路徑依賴將長期存在①諾斯是最早提出制度的 “路徑依賴”概念的學(xué)者,他指出,由于制度建立初期需要投入巨大的成本,以及隨后的報(bào)酬遞增現(xiàn)象,原有的制度依然能夠具有產(chǎn)出,制度會存在一個(gè)巨大的慣性,即便現(xiàn)有的制度已經(jīng)十分低效,但并不意味著制度變遷會隨即發(fā)生,低效的制度會長期存在。參見諾斯·D.C.:《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》,陳郁、羅華平等譯,上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1993年版。,作為兩套體系的組成內(nèi)容,這一制度的實(shí)施必然會受制于兩套體系漸進(jìn)式的整合過程。

橫向府際關(guān)系是中國環(huán)境法治一直以來面臨的體制性障礙,其對環(huán)境法治的不利影響體現(xiàn)在兩個(gè)層面:一是多個(gè)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)存在沖突;二是部門之間缺乏高層級的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,難以統(tǒng)一開展環(huán)境保護(hù)行動(dòng)[28]。在我國的政治體制環(huán)境中,這可以被解釋為:在府際關(guān)系中,建立與其他部門的依賴關(guān)系相當(dāng)于 “授人以柄”,是對自身履職能力的削弱,不利于建立政治聲望與部門權(quán)威[29]。出于政治資源與部門聲望的考慮,生態(tài)環(huán)境部門與自然資源部門往往缺乏溝通協(xié)調(diào)的意愿,實(shí)踐中多數(shù)省份在 “三線一單”與國土空間規(guī)劃的銜接規(guī)則上僅作出籠統(tǒng)規(guī)定,或出于部門利益的需求,盡量多或盡量少地把需保護(hù)的和能夠保護(hù)的生態(tài)空間劃成紅線,導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn) “多規(guī)融合”而 “各成體系”,進(jìn)一步加劇了空間管控體系下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一銜接的難度。因此,推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線制度的有效實(shí)施,除了需要解決 “三線一單”與國土空間規(guī)劃銜接不足以及 “三線一單”效力及適用方式等方面的問題外,推進(jìn)并強(qiáng)化橫向府際關(guān)系下相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)更是 “治本”之道。

四、推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線制度有效實(shí)施的法律對策

從制度轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本方向來看,生態(tài)保護(hù)紅線制度不再采用 “獨(dú)立規(guī)定”的方式發(fā)揮其約束作用。對此,需立足于國土空間管制的全局,對生態(tài)保護(hù)紅線劃定與管理進(jìn)行總體部署,提升生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施成效[6]。針對前文對影響生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施因素的分析,未來應(yīng)著重從以下方面進(jìn)行完善,推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線制度的有效實(shí)施。

(一)確立生態(tài)保護(hù)紅線的強(qiáng)制性效力

確立生態(tài)保護(hù)紅線制度的強(qiáng)制性效力是推進(jìn)這一制度實(shí)施的前提。為此,需要明確其在國土空間規(guī)劃體系中的地位,并建立相應(yīng)的審查機(jī)制,避免其強(qiáng)制性的約束效力被虛置。

首先,明確 “三線一單”以相同層級國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的銜接要求。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的 《若干意見》提出國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三類,并明確國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。關(guān)于總體規(guī)劃,《若干意見》明確將各省發(fā)布的國土空間開發(fā)規(guī)劃納入總體規(guī)劃的范疇;關(guān)于專項(xiàng)規(guī)劃,《若干意見》提出相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域 (流域)、特定領(lǐng)域,為體現(xiàn)特定功能,對空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排,由相關(guān)主管部門組織編制。各省生態(tài)環(huán)境廳為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控而組織編制的 “三線一單”方案在某種程度上具有專項(xiàng)規(guī)劃的特點(diǎn),可以作為國土空間開發(fā)規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的補(bǔ)充和延伸[17]。依據(jù) 《若干意見》的要求,“三線一單”方案作為專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以國土空間開發(fā)規(guī)劃這一總體規(guī)劃為基礎(chǔ)。

此外,從生態(tài)保護(hù)紅線劃定的科學(xué)性上看,“三線一單”方案中對生態(tài)保護(hù)紅線的劃定大多以2017年原環(huán)保部和發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的 《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》為依據(jù),而國土空間規(guī)劃相較于“三線一單”更具科學(xué)性與時(shí)效性。國土空間規(guī)劃是在對之前出臺的省級生態(tài)保護(hù)劃定方案進(jìn)行評估,以及2019年中辦、國辦印發(fā)的 《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》對自然保護(hù)地進(jìn)行優(yōu)化整合的基礎(chǔ)上對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行的劃定。另外,根據(jù)2021年中共中央、國務(wù)院 《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中 “銜接國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制要求,將生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的硬約束落實(shí)到環(huán)境管控單元,建立差別化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”的政策精神,也強(qiáng)化了國土空間規(guī)劃相較于 “三線一單”方案的基礎(chǔ)性。

其次,建立相應(yīng)的備案審查機(jī)制。為解決生態(tài)保護(hù)紅線劃定中現(xiàn)有 “三線一單”方案與相應(yīng)國土空間規(guī)劃不一致的問題,需要建立相應(yīng)的備案審查機(jī)制,以消弭二者沖突之處。在審查主體方面,可確立高層級的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為備案審查主體①為保證審查的權(quán)威性和有效性,高層級的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更符合我國行政管理體制的現(xiàn)實(shí)。具體分析參見后文關(guān)于部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制選擇的分析。;在審查對象方面,根據(jù) “三線一單”以相同層級國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的銜接規(guī)則,應(yīng)以 “三線一單”作為審查對象,以國土空間規(guī)劃為參照主體,二者出現(xiàn)不一致時(shí),“三線一單”應(yīng)根據(jù)備案審查結(jié)果以及國土空間規(guī)劃作出相應(yīng)修改。為保證備案審查機(jī)制切實(shí)有效地發(fā)揮作用,在明確審查主體與審查對象的基礎(chǔ)上,還需確定合理的審查方式。

在對行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí),發(fā)達(dá)國家普遍運(yùn)用審查強(qiáng)度這一方法,典型例證是德國的“漸進(jìn)式審查強(qiáng)度”和美國的 “三階密度”等[30]。在我國司法審判實(shí)踐中,也常見類型化審查的做法,例如形式審查與實(shí)質(zhì)審查、合法性審查與合理性審查等[31],這為生態(tài)保護(hù)紅線的備案審查提供了參考和借鑒。具體到對 “三線一單”方案的審查,也可采用審查強(qiáng)度類型化這一做法,對各省(直轄市、自治區(qū))方案進(jìn)行類型劃分,不同類型適用相匹配的審查強(qiáng)度以使得審查工作更具針對性。

前文提到,“三線一單”方案作為行政規(guī)范性文件不具備相應(yīng)的強(qiáng)制性效力,但得到法律確認(rèn)或與其他法律規(guī)范結(jié)合后會產(chǎn)生法律效力。舉例而言,被環(huán)評條例援引后,“三線一單”的總體和重點(diǎn)區(qū)域管控要求會對社會主體的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)或行為產(chǎn)生拘束力;與 《環(huán)境保護(hù)法》第六條 “地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”之規(guī)定相結(jié)合,“三線一單”定量指標(biāo)會成為地方政府是否盡到環(huán)境保護(hù)職責(zé)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？疾旄魇?(直轄市、自治區(qū))發(fā)布的 “三線一單”方案可發(fā)現(xiàn),共計(jì)18個(gè)省份的 “三線一單”方案既未發(fā)布 “三線一單”定量指標(biāo),又未明確總體和重點(diǎn)區(qū)域管控要求;共計(jì)8個(gè)省份的 “三線一單”方案明確了總體和重點(diǎn)區(qū)域管控要求,但未發(fā)布“三線一單”定量指標(biāo);共計(jì)6個(gè)省份的 “三線一單”方案既發(fā)布 “三線一單”定量指標(biāo),又明確了總體和重點(diǎn)區(qū)域管控要求。因此,可以依據(jù) “三線一單”方案得到法律確認(rèn)或與其他法律規(guī)范結(jié)合后所產(chǎn)生的法律效力強(qiáng)弱,將其分為三大類型 (如表3所示)。

表3 各省 “三線一單”方案的類型劃分

在缺乏法律確認(rèn)或與其他規(guī)范結(jié)合的前提下,第一類 “三線一單”方案產(chǎn)生的法律效力最弱,生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于各市縣制定具體的管控要求與準(zhǔn)入清單。因此應(yīng)對其進(jìn)行形式審查,集中審查生態(tài)保護(hù)紅線的劃定范圍是否與國土空間規(guī)劃的要求保持一致,存在沖突的應(yīng)以國土空間規(guī)劃為準(zhǔn);第二類 “三線一單”方案提出的總體管控要求會產(chǎn)生行政命令的效果,對社會公眾創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。例如江蘇省發(fā)布的總體管控要求規(guī)定,禁止在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)投資建設(shè)必要的民生項(xiàng)目以外的項(xiàng)目,對相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)行為具有法律拘束力。因此在形式審查的基礎(chǔ)上,還應(yīng)對其總體管控要求進(jìn)行合法性審查,審查管控要求是否具有法律依據(jù),是否與上位法存在沖突,確保對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的管控符合相關(guān)法律規(guī)定;第三類方案產(chǎn)生的法律效力最強(qiáng),在形式審查和合法性審查的基礎(chǔ)上,還應(yīng)對 “三線一單”定量指標(biāo)進(jìn)行合理性審查,審查指標(biāo)的制定是否符合實(shí)際、是否存在過于保守或激進(jìn)的問題,避免出現(xiàn)阻礙經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的情況。

(二)優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線的適用方式

前已述及,相較于國土空間規(guī)劃這一總體性規(guī)劃,“三線一單”方案作為生態(tài)空間管控領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃更具有落地的實(shí)操性。生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施需在明確 “三線一單”法律效力的基礎(chǔ)上,對生態(tài)保護(hù)紅線類型化的適用方式予以探討。

目前來看,大部分省份 “三線一單”方案處于規(guī)范形成的階段,應(yīng)加快將 “三線一單”納入環(huán)境法律法規(guī)體系的進(jìn)程。2021年11月,生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的 《關(guān)于實(shí)施 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見 (試行)》,也明確提出要推動(dòng) “三線一單”方案的國家和地方立法研究,完善 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的法律制度。具體方式可借鑒天津、貴州等省份的做法,在省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法中明確規(guī)定 “三線一單”作為地方立法、政策制定、規(guī)劃編制、項(xiàng)目建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)管等活動(dòng)的重要依據(jù),使其具有相應(yīng)的法律約束力。以 “三線一單”是否得到法律確認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn),可確定生態(tài)保護(hù)紅線的不同適用方式:對于少部分通過人大立法確立了 “三線一單”法律地位的省份而言 (如前述天津、貴州),生態(tài)保護(hù)紅線的適用依賴相關(guān)部門對 “三線一單”方案的執(zhí)行,此時(shí)可直接將生態(tài)保護(hù)紅線作為約束區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)、生態(tài)環(huán)境治理與監(jiān)管的重要依據(jù);對于 “三線一單”方案還未得到法律確認(rèn)的情況,生態(tài)保護(hù)紅線的應(yīng)用就依賴其他法律規(guī)范的援引,采取間接適用的方式。

目前各地 “三線一單”成果已經(jīng)開始應(yīng)用于國土空間規(guī)劃、項(xiàng)目環(huán)評準(zhǔn)入等領(lǐng)域[32],通過與規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評等現(xiàn)有環(huán)境準(zhǔn)入制度銜接后,重構(gòu)形成的高質(zhì)量高效率的環(huán)境準(zhǔn)入體系可以為高質(zhì)量保護(hù)提供更加有力的支撐[33]。對于生態(tài)保護(hù)紅線而言,環(huán)境影響評價(jià)是防守底線的關(guān)鍵一環(huán),通過兩者的有效銜接,生態(tài)保護(hù)紅線成為環(huán)評審批的重要依據(jù),生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)為項(xiàng)目否決提供依據(jù),而生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃分為規(guī)劃環(huán)評提供技術(shù)支撐[34]。生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)評制度的有效銜接,可以有效推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施。對此,需要在規(guī)范層面對兩者的銜接模式與銜接程序進(jìn)行研究。

首先,在銜接模式方面,根據(jù)環(huán)評開展的實(shí)踐形態(tài),理論上存在 “生態(tài)保護(hù)紅線＋規(guī)劃環(huán)評”“生態(tài)保護(hù)紅線＋項(xiàng)目環(huán)評”“生態(tài)保護(hù)紅線＋規(guī)劃環(huán)評＋項(xiàng)目環(huán)評”三種銜接模式,三種模式的選擇將對有關(guān)立法中生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)評進(jìn)行銜接的規(guī)范方式產(chǎn)生影響,也將影響到生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施效果。從本質(zhì)上看,“三線一單”方案通過生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單集成了 “三線”工作成果,是環(huán)境準(zhǔn)入體系的組成部分。但是相比于環(huán)評等環(huán)境準(zhǔn)入制度,“三線一單”所提供的準(zhǔn)入管理依然是框架性的,主要通過 “劃框子”的方式為環(huán)評提供審批要點(diǎn)[23]。從我國兩類主要的環(huán)評制度來看,規(guī)劃環(huán)評主要通過優(yōu)化規(guī)劃實(shí)現(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)、控規(guī)模的效果,項(xiàng)目環(huán)評則對具體建設(shè)項(xiàng)目可能會對生態(tài)環(huán)境造成的影響進(jìn)行科學(xué)評估,并提出防治措施。在此意義上,“生態(tài)保護(hù)紅線＋規(guī)劃環(huán)評”的模式無法將生態(tài)保護(hù)紅線的約束性內(nèi)容落實(shí)到具體項(xiàng)目上,導(dǎo)致其效力 “偏虛”;在 “生態(tài)保護(hù)紅線＋項(xiàng)目環(huán)評”的模式中,由于 “三線一單”方案不面向具體生產(chǎn)建設(shè)行為,無法對項(xiàng)目選址、規(guī)模提供具體指導(dǎo),因而在這一模式下生態(tài)保護(hù)紅線對項(xiàng)目環(huán)評的指導(dǎo)極為有限?？傮w來看,“生態(tài)保護(hù)紅線＋規(guī)劃環(huán)評＋項(xiàng)目環(huán)評”模式既可以發(fā)揮生態(tài)保護(hù)紅線的約束效應(yīng),避免規(guī)劃、項(xiàng)目環(huán)評受開發(fā)活動(dòng)制約的影響,延長環(huán)境準(zhǔn)入制度的鏈條,又可以發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評針對性強(qiáng)的特點(diǎn),將生態(tài)保護(hù)紅線的約束性要求層層落實(shí),并在實(shí)踐中檢驗(yàn)該成果的科學(xué)性,是最為理想的銜接模式[19]。

其次,在銜接程序方面,從 “三線一單”與環(huán)評的關(guān)系來看,規(guī)劃環(huán)評是源頭預(yù)防、承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié),對上要落實(shí) “三線一單”要求,對下要指導(dǎo)項(xiàng)目環(huán)評準(zhǔn)入[19]。體現(xiàn)在規(guī)范層面,需要明確 “生態(tài)保護(hù)紅線－規(guī)劃環(huán)評－項(xiàng)目環(huán)評”在效力約束上的遞進(jìn)關(guān)系,保證各項(xiàng)要求的一致性和系統(tǒng)性。其中,規(guī)劃環(huán)評作為 “中樞”,一方面要充分落實(shí) “三線一單”成果,分析規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模等是否符合生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求;另一方面要對生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求做出細(xì)化,明確項(xiàng)目環(huán)評可以簡化和應(yīng)強(qiáng)化分析的部分。對于項(xiàng)目環(huán)評來說,要重點(diǎn)參考規(guī)劃環(huán)評的審查意見,建設(shè)項(xiàng)目的選址、規(guī)模等應(yīng)與規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論保持一致[33]。由此,生態(tài)保護(hù)紅線通過 “邊界＋指標(biāo)”確立的管控要求將被落實(shí)到具體的生產(chǎn)活動(dòng)中去,保證了生態(tài)保護(hù)紅線制度的有效實(shí)施。

(三)強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施的部門溝通機(jī)制

為保障生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施具備良好的體制性條件,需在生態(tài)環(huán)境部門與自然資源部門之間確立起相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)證研究表明,我國地方政府部門通常采用 “共同上級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)”“領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)”“牽頭單位協(xié)調(diào)”等方式進(jìn)行跨部門溝通協(xié)調(diào)[35](P313),這說明僅靠平級部門間協(xié)作,難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。因此,為保證涉及生態(tài)空間管控的各部門間溝通協(xié)調(diào)的穩(wěn)定性和權(quán)威性,應(yīng)當(dāng)成立高層級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并在法律中明確規(guī)定,確保 “劃定并嚴(yán)守一條生態(tài)保護(hù)紅線”目標(biāo)的落實(shí)。

根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般做法,該議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可命名為 “XX領(lǐng)導(dǎo)小組”。在層級上,該機(jī)構(gòu)應(yīng)定位在省級政府層面?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。依據(jù)該規(guī)定,自然資源廳與生態(tài)環(huán)境廳在履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)方面存在沖突,應(yīng)當(dāng)由省級政府這一共同上級予以協(xié)調(diào)。同時(shí)中辦、國辦 《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡稱 《若干意見》)規(guī)定了省級政府對編制國土空間規(guī)劃和 “三線一單”方案的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,為在省級政府層面設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組提供了政策依據(jù)。在人員構(gòu)成上,應(yīng)當(dāng)看到 “領(lǐng)導(dǎo)小組”的權(quán)力具有衍生性質(zhì),主要由小組成員在原單位的職權(quán)和在政治權(quán)力體系內(nèi)所處的位置決定[36]。生態(tài)環(huán)境部門與自然資源部門的協(xié)調(diào)問題關(guān)系到全省的空間開發(fā)格局與生態(tài)環(huán)境管控水平,領(lǐng)導(dǎo)小組成員在組成上應(yīng)當(dāng)采取 “高配”,可由省級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長,省級自然資源部門主要領(lǐng)導(dǎo)、省級生態(tài)環(huán)境部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長;辦公室設(shè)在自然資源部門,承擔(dān)日常工作。在法律保障上,應(yīng)在省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法中賦予該領(lǐng)導(dǎo)小組法律地位,規(guī)定自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳有予以協(xié)作和配合的責(zé)任,并設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。

五、結(jié) 語

如前文所述,我國生態(tài)保護(hù)紅線制度經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)型,以生態(tài)保護(hù)紅線為政策核心的生態(tài)空間規(guī)制策略已成為我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容[37](P3),這要求生態(tài)保護(hù)紅線制度的發(fā)展需要整體性、系統(tǒng)性推進(jìn),而不能孤立進(jìn)行。具體來看,生態(tài)保護(hù)紅線作為 “三線一單”和國土空間規(guī)劃的組成內(nèi)容,可以從多個(gè)領(lǐng)域和多個(gè)層面對環(huán)境利用關(guān)系進(jìn)行綜合調(diào)整[38](P24),發(fā)揮體系效應(yīng)以推進(jìn)我國生態(tài)空間治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展。但與此同時(shí),受制于生態(tài)空間管控的體系化水平、實(shí)施效力與方式不明確以及一些體制性因素,生態(tài)保護(hù)紅線在實(shí)施中受到了較大限制。置于國土空間管制的全局,進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)紅線制度需要進(jìn)行整體施策。應(yīng)在實(shí)現(xiàn) “三線一單”與國土空間規(guī)劃有效銜接基礎(chǔ)上,確立 “三線一單”以相同層級國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的基本立場,通過明確 “三線一單”方案的規(guī)范效力和適用方式,確保生態(tài)保護(hù)紅線約束功能的發(fā)揮。另外,還需關(guān)注到橫向府際關(guān)系中部門溝通協(xié)調(diào)障礙對制度實(shí)施的影響,機(jī)構(gòu)改革以來 “兩套方案”分別推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)凸顯了這一體制性問題。為此,還需強(qiáng)化部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,為生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施提供良好的制度環(huán)境。還應(yīng)注意到,在當(dāng)下大力推進(jìn)環(huán)境法典編纂的背景下,生態(tài)保護(hù)紅線作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的重要約束機(jī)制,如何借助于法典化的契機(jī)推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線制度進(jìn)一步細(xì)化也是值得學(xué)界深入研究的話題。