● 顏 卉 劉海燕*/文

習(xí)近平總書(shū)記指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”［1］習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)http://apa.people.com.cn/n/2013/0525/c64094-21611332.html,最后訪問(wèn)日期：2022年7月31日?，F(xiàn)目前，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織三位一體構(gòu)成了對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境造成損害的救濟(jì)體系?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》）出臺(tái)后，第16、17、18條對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的順位進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，民法典第1234條和第1235條也對(duì)二者的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行了明確，但并未從根本上理順生態(tài)環(huán)境公益訴訟與損害賠償訴訟（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩訴”）的性質(zhì)與關(guān)系，從而造成司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟的空間被擠壓，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無(wú)條件優(yōu)先的局面。如此一來(lái)，不僅對(duì)社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的積極性有所挫傷，還會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的力度被削弱。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起的生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟均與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在銜接困境。本文擬從實(shí)踐考察的角度對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與生態(tài)環(huán)境公益訴訟銜接機(jī)制存在的諸多制度空白提出解決方案，從而更好地實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)力保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

一、兩訴銜接運(yùn)行中的實(shí)踐分歧

（一）典型案例梳理

以“生態(tài)環(huán)境損害賠償”為關(guān)鍵詞，在北大法寶的司法案例一欄中進(jìn)行搜索，統(tǒng)計(jì)出指導(dǎo)性案例2例，公報(bào)案例1例，典型案例56例，總計(jì)59個(gè)案例，因本文主要探討生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度與環(huán)境公益訴訟的銜接問(wèn)題，故選擇雙主體共同參與的關(guān)聯(lián)訴訟案件作為研究樣本。經(jīng)整理發(fā)現(xiàn)，前述59個(gè)案例樣本中雙主體共同參與的關(guān)聯(lián)訴訟6例，其中檢察機(jī)關(guān)以支持起訴的方式參與到行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中有2例［2］參見(jiàn)重慶市第二中級(jí)人民法院民事調(diào)解書(shū)，（2019）渝02民初4166號(hào)；參見(jiàn)《吉林省人民檢察院、吉林省高級(jí)人民法院聯(lián)合發(fā)布6起公益訴訟典型案例之六：潘某某非法采礦生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟檢察機(jī)關(guān)支持起訴案》，北大法寶http://gfggi66f6a8ad06ba47d9sbu9wobof6pwx6nko.fbch.oca.swupl.edu.cn/pfnl/c05aeed05a57db0a17a929c26d2fa4afce1 e492db45c18f2bdfb.html?keyword=%E6%BD%98%E6%9F%90%E6%9F%90%E9%9D%9E%E6%B3%95%E9%87%87%E7%9F%BF%E7%94%9F%E6%80%81%E7%8E%AF%E5%A2%83%E6%8D%9F%E5%AE%B3%E8%B5%94%E5%81%BF%E8%AF%89%E8%AE%BC%E6%A3%80%E5%AF%9F%E6%9C%BA%E5%85%B3%E6%94%AF%E6%8C%81%E8%B5%B7%E8%AF%89%E 6%A1%88，最后訪問(wèn)日期：2022年5月22日。，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)以協(xié)調(diào)參與方式加入到行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序中1例［3］參見(jiàn)《上海市高級(jí)人民法院發(fā)布8件涉民生環(huán)境資源審判典型案例之七：申請(qǐng)人上海市某區(qū)生態(tài)環(huán)境局、李某國(guó)、李某松、謝某、胡某、某油墨有限公司申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案——違法行為造成空氣及水質(zhì)污染 需承擔(dān)全部處置費(fèi)用》，北大法寶http://gfggi66f6a8ad06ba47d9sbu9wobof6pwx6nko.fbch.oca.swupl.edu.cn/pfnl/c05aeed05 a57db0a70eabefd480954679baf5ed30bceb817bdfb.html?keyword=%E7%94%9F%E6%80%81%E7%8E%AF%E5%A2%83%E6%8D%9F%E5%AE%B3%E8%B5%94%E5%81%BF%20，最后訪問(wèn)日期：2022年5月3日。，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)送檢察建議督促行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的案例1例［4］參見(jiàn)《最高人民檢察院發(fā)布 26 件公益訴訟典型案例之十七 ：江蘇省泰州市人民檢察院督促泰興市政府依法履行生態(tài)環(huán)境損害賠償職責(zé)公益訴訟案》，北大法寶 http://gfggi66f6a8ad06ba47d9sbu9wobof6pwx6nko.fbch.oca.swupl.edu.cn/pfnl/a6b db3332ec0adc48954c5f087a0eedd0cc124671ed7d7d5bdfb.html?keyword=%E7%94%9F%E6%80%81%E7%8E%AF%E5%A2%8 3%E6%8D%9F%E5%AE%B3%E8%B5%94%E5%81%BF%20，最后訪問(wèn)日期 ：2022 年 5 月 2 日。；社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)先后提起關(guān)聯(lián)訴訟2例［5］參見(jiàn)山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院一審判決書(shū)，（2017）魯01民初1467；參見(jiàn)重慶市第一中級(jí)人民法院一審判決書(shū)，（2017）渝01民初773號(hào)。，但兩個(gè)法院的做法有所區(qū)別：一是將兩案合并審理；二是先中止環(huán)境民事公益訴訟，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理完畢后，再針對(duì)環(huán)境公益訴訟中未被前案涵蓋的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行裁判。

當(dāng)社會(huì)組織先提起環(huán)境民事公益訴訟，政府機(jī)關(guān)后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，法院也有將二者列為共同原告的方式來(lái)銜接兩訴的做法。［6］參見(jiàn)羅莉：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟關(guān)系實(shí)證研究》，《法律適用》2020年第4期。以上案例雖然為不完全樣本，但足見(jiàn)在雙主體同時(shí)或先后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟時(shí)，各地司法實(shí)踐并未就二者的銜接機(jī)制達(dá)成共識(shí)。

（二）《若干規(guī)定》施行后與銜接機(jī)制相關(guān)的地方法規(guī)梳理

本文在北大法寶地方法規(guī)一欄中以“生態(tài)環(huán)境損害賠償”為關(guān)鍵詞，以《若干規(guī)定》施行之日2019年6月5日至2022年5月7日為期間，對(duì)全國(guó)各省市地區(qū)的地方規(guī)范性文件、地方司法文件、地方工作文件進(jìn)行整理，共篩選出符合條件的地方規(guī)范性文件30個(gè)，地方司法文件13個(gè)，地方工作文件17個(gè)，試圖探尋上述文件針對(duì)兩訴銜接機(jī)制作出的共通性規(guī)定。

上述地方法規(guī)關(guān)于銜接機(jī)制的規(guī)定內(nèi)容各有側(cè)重，不盡相同?？傮w而言，磋商未果的情形，大部分地區(qū)的規(guī)范性文件規(guī)定應(yīng)先由賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴，如《杭州市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法（試行）》《陜西省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》等；采取選擇模式的有《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法》和《三亞市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施意見(jiàn)》，提出賠償權(quán)利人可以在磋商未果時(shí)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起關(guān)聯(lián)訴訟；《上海市楊浦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實(shí)施方案》未采取“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無(wú)條件優(yōu)先說(shuō)”，認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟在先提起的，賠償權(quán)利人不宜再提起關(guān)聯(lián)訴訟；《銀川市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案（試行）》則賦予了檢察機(jī)關(guān)針對(duì)賠償權(quán)利人怠于履職情形進(jìn)行檢察監(jiān)督，可視情況提起行政公益訴訟的權(quán)力。對(duì)于磋商程序的啟動(dòng)，主要有可以邀請(qǐng)、應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)兩種方式；對(duì)社會(huì)組織則存在規(guī)定缺位、社會(huì)組織可以申請(qǐng)參加、可以邀請(qǐng)社會(huì)組織參加等幾種情形。

二、銜接機(jī)制未有效統(tǒng)一的原因分析

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的定性不明確

原環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）進(jìn)行解讀時(shí)，認(rèn)為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度旨在彌補(bǔ)國(guó)家所有的自然資源在遭受侵害時(shí)主體缺失的不足，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟側(cè)重于對(duì)國(guó)有資源損害提起索賠，與生態(tài)環(huán)境公益訴訟的關(guān)系有待進(jìn)一步探索和完善。［7］參見(jiàn)《破解“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉》，中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/03/content_5019632.htm，最后訪問(wèn)日期：2022年8月15日。最高法相關(guān)負(fù)責(zé)人也提出“ 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是不同于環(huán)境民事公益訴訟和普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任訴訟的一類(lèi)新的訴訟類(lèi)型”的相同觀點(diǎn)。［8］參見(jiàn)江必新：《依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償審判工作 以最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境》，《人民法院報(bào)》2019年6月27日。根據(jù)我國(guó)《立法法》第8條第10項(xiàng)的規(guī)定，訴訟制度必須通過(guò)制定法律予以確立。我國(guó)尚未見(jiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有關(guān)的法律，因此，對(duì)該特殊訴訟的內(nèi)涵解讀也存在較大分歧。圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的屬性大體上有國(guó)益訴訟說(shuō)、普通民事訴訟或私益訴訟說(shuō)、公益訴訟說(shuō)和混合訴訟說(shuō)、公權(quán)說(shuō)視野下的公產(chǎn)訴訟說(shuō)幾種典型學(xué)說(shuō)。［9］參見(jiàn)李浩：《生態(tài)損害賠償訴訟的本質(zhì)及相關(guān)問(wèn)題研究——以環(huán)境民事公益訴訟未視角的分析》，《行政法研究》2019年第4期。上述學(xué)說(shuō)皆從各自的角度切入，存在不同的缺陷。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)界定關(guān)乎此項(xiàng)改革的制度構(gòu)建及與其他關(guān)聯(lián)訴訟之間的銜接契合度，有必要通過(guò)頂層立法的方式擇一學(xué)說(shuō)作為生態(tài)損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)。

（二）行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織職能權(quán)限界定不清

《若干規(guī)定》施行后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)形成了由政府機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織三方主體共同構(gòu)成的制度合力。三者合力并非要求每一個(gè)主體均以提起訴訟為必要，對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益的保護(hù)，三方主體之間應(yīng)當(dāng)有所分工和側(cè)重。在此，有必要澄清以下兩個(gè)觀念上的誤區(qū)。

1.環(huán)境民事公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)在先，理應(yīng)具有優(yōu)先性。有部分學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的創(chuàng)設(shè)，對(duì)于社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的空間有所擠壓，《若干規(guī)定》中確立的起訴順位，甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性受到挫敗。上述觀點(diǎn)忽略了行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中所具有的調(diào)查取證、監(jiān)督管理、專(zhuān)業(yè)能力、人財(cái)物保障等方面的天然優(yōu)勢(shì)，由作為監(jiān)督管理者的行政機(jī)關(guān)主持與賠償義務(wù)人的磋商程序也會(huì)取得事半功倍的效果。雖然，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟設(shè)立在后，但相較于社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟或者作為后順位起訴主體的檢察機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的勝訴幾率會(huì)更大。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的設(shè)立將本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政責(zé)任轉(zhuǎn)化為司法責(zé)任。政府負(fù)有對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的監(jiān)管職責(zé)，但發(fā)展與治理之間本身就是矛盾體。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府會(huì)天然地更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而輕視環(huán)境保護(hù)。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的設(shè)立將本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到司法系統(tǒng)，讓法院承擔(dān)更多的案件審理責(zé)任。并且，讓本該屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的政府扮演申請(qǐng)司法救濟(jì)的主體角色，容易混淆本屬于政府享有的環(huán)境監(jiān)管權(quán)與索賠權(quán)，導(dǎo)致政府職能定位不清晰。但事實(shí)上，如果單純依靠行政執(zhí)法，比如行政處罰、行政強(qiáng)制等手段對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行處罰，也難以讓公眾信服。通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法途徑引入第三方作為評(píng)判，不僅能夠使當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)以平等主體的地位共同參與到訴訟程序中，還能夠避免行政機(jī)關(guān)背負(fù)“行政權(quán)過(guò)大”的負(fù)擔(dān)。

（三）立法規(guī)定尚有空白

《若干規(guī)定》已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的銜接程序進(jìn)行了明確，但是仍然有制度真空地帶，亟須細(xì)化規(guī)則予以填補(bǔ)，可將其歸納為如下兩個(gè)大的方面。

一是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序與環(huán)境民事公益訴訟的銜接問(wèn)題。法律并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)在磋商階段應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)或者相關(guān)社會(huì)組織，存在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商期間社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的可能性，也存在檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)過(guò)公告程序等方式履行了生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序后提起訴訟的情形。鑒于此，關(guān)于磋商程序的法律性質(zhì)、磋商程序的告知方式和告知對(duì)象、磋商程序開(kāi)始前法院已經(jīng)審理的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟是否應(yīng)當(dāng)中止等問(wèn)題有待厘清。

二是環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接問(wèn)題。具體如下：（1）行政機(jī)關(guān)不啟動(dòng)磋商程序，檢察機(jī)關(guān)可否啟動(dòng)行政公益訴訟予以監(jiān)督；（2）檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)提起刑事附帶民事公益訴訟，是否必須讓位于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；（3）政府啟動(dòng)磋商程序后未能達(dá)成賠償協(xié)議，能否與社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)協(xié)商提起關(guān)聯(lián)訴訟。

三、暢通銜接機(jī)制的具體路徑

有學(xué)者針對(duì)目前兩訴的銜接困境，提出了三種協(xié)調(diào)路徑，其中提到了設(shè)置生態(tài)損害賠償案件優(yōu)先審理的例外情形及適當(dāng)放開(kāi)磋商主體，微調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟制度的方式。［10］參見(jiàn)徐忠麟、宋金華：《民法典視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)在沖突與完善》，《法律適用》2020年第23期。上述觀點(diǎn)可資借鑒和參考，在此基礎(chǔ)上，本文以下將對(duì)兩訴的銜接路徑進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)。

（一）將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟納入到廣義的環(huán)境公益訴訟中

有專(zhuān)家解讀認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有特殊性，其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)來(lái)源于憲法所賦予的國(guó)家自然資源所有權(quán)，其性質(zhì)屬于國(guó)益訴訟，并非私益訴訟，也不是公益訴訟的子類(lèi)型。該觀點(diǎn)值得商榷之處在于，一方面，我國(guó)全民所有制所決定，國(guó)家自然資源并非國(guó)家主體單獨(dú)所有，最終應(yīng)由全民所享有；另一方面，生態(tài)環(huán)境損害包含了生態(tài)環(huán)境要素和生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)服務(wù)功能的退化，其外延內(nèi)涵均遠(yuǎn)大于自然資源的損害，因此并不能直接將自然資源的損失等同于生態(tài)環(huán)境的損害。從該角度進(jìn)行分析，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的國(guó)益訴訟說(shuō)抑或是私益訴訟說(shuō)難以立足。并且，回歸到《改革方案》的條文規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮诵囊x在于“修復(fù)”，無(wú)論是替代修復(fù)還是貨幣賠償，其目的都在于促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有維護(hù)公共利益的屬性。在暫時(shí)缺乏獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟立法的前提下，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟視為廣義的公益訴訟類(lèi)型，能夠更好地促使《改革方案》中對(duì)兩訴的銜接規(guī)定落地。

（二）厘清三方起訴主體的法律職責(zé)及其順位

1.行政機(jī)關(guān)窮盡執(zhí)法權(quán)限后方可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權(quán)利人為省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已經(jīng)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，起訴主體多為省級(jí)、市地級(jí)政府指定的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)。在地方政府重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下，“先發(fā)展，后治理”是常見(jiàn)的情形。部分企業(yè)的違法排污行為本可以通過(guò)環(huán)境行政執(zhí)法行為予以及時(shí)制止卻沒(méi)有制止，最后通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟將環(huán)境治理的執(zhí)法責(zé)任交給了司法機(jī)關(guān)。事實(shí)上，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在環(huán)境監(jiān)管與治理方面擁有專(zhuān)業(yè)人員、完整的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、充足的經(jīng)費(fèi)保障等優(yōu)勢(shì)資源。因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，在其窮盡監(jiān)督手段未果后，方能提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。否則，極易造成行政處罰等執(zhí)法手段的權(quán)能減弱，過(guò)多增加司法機(jī)關(guān)的案件審理負(fù)擔(dān)。

2.強(qiáng)化檢察行政公益訴訟督促監(jiān)督行政的功能。檢察監(jiān)督權(quán)是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的歷史使命，其法律監(jiān)督的屬性在理論和實(shí)踐中始終占據(jù)主導(dǎo)地位。［11］參見(jiàn)最高人民檢察院法律政策研究室：《我國(guó)民事檢察的功能定位和權(quán)力邊界》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。檢察監(jiān)督的內(nèi)涵要求檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)督促被監(jiān)督者充分履行職責(zé)，而非在其怠于履職時(shí)優(yōu)先考慮代為完成本應(yīng)由其承擔(dān)的法律責(zé)任。2018年“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第2條也重申了上述要旨，也即是督促適格主體依法行使公益訴權(quán)才是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的首要任務(wù)。對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和監(jiān)管的責(zé)任應(yīng)優(yōu)先交由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)檢察建議、參與協(xié)調(diào)等方式督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，或通過(guò)支持起訴的方式參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中。只有在行政機(jī)關(guān)怠于履職，且確無(wú)社會(huì)組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的情形下才作為后順位起訴主體對(duì)生態(tài)環(huán)境受到損害的情形予以保護(hù)。

3.鼓勵(lì)社會(huì)組織作為民間力量推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)化。社會(huì)組織作為社會(huì)力量參與到生態(tài)環(huán)境治理體系中，有助于形成“行政機(jī)關(guān)－司法機(jī)關(guān)－社會(huì)組織”三位一體的監(jiān)督力量。雖然，社會(huì)組織在舉證能力、資金保障等方面不及行政機(jī)關(guān)。但不可否認(rèn)的是，在法律確立了社會(huì)組織享有提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體資格后，社會(huì)組織通過(guò)提起訴訟極大提升了生態(tài)環(huán)境治理的效果。經(jīng)檢索，也存在環(huán)保組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟后，行政機(jī)關(guān)隨后啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序，最終促成了磋商協(xié)議的簽訂，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)和賠付的目的。足見(jiàn)，二者合力有益于生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理目標(biāo)的達(dá)成。社會(huì)組織作為有別于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的社會(huì)力量參與到磋商程序中，不僅有助于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭塘鞒掏该骰鸵?guī)范化，還能夠以其自身在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域積累的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)助力磋商協(xié)議的達(dá)成。因此，應(yīng)當(dāng)最大限度調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)組織的上述優(yōu)勢(shì)。

（三）完善并細(xì)化銜接機(jī)制的具體內(nèi)容

針對(duì)目前生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度與生態(tài)環(huán)境公益訴訟銜接不暢的問(wèn)題，可以考慮通過(guò)制定更加明確的銜接規(guī)則予以解決。

1.行政機(jī)關(guān)開(kāi)啟磋商程序的，應(yīng)當(dāng)通知本轄區(qū)法院及檢察機(jī)關(guān)，以公告的方式告知法律規(guī)定的社會(huì)組織，并邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織參與到磋商程序中。以保障環(huán)境保護(hù)的公眾參與權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2.檢察機(jī)關(guān)公告后無(wú)社會(huì)組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，政府尚未開(kāi)展磋商也未提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。此種情形應(yīng)當(dāng)作為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先論”的例外，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)追加政府為共同原告，或允許政府通過(guò)支持起訴的方式參與到環(huán)境民事公益訴訟中；檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)提起了刑事附帶民事公益訴訟，應(yīng)同時(shí)通知行政機(jī)關(guān)，并邀請(qǐng)其共同啟動(dòng)和解程序。

3.行政機(jī)關(guān)已經(jīng)啟動(dòng)磋商程序，但未能達(dá)成賠償協(xié)議，行政機(jī)關(guān)可以選擇提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，也可以商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。