加強(qiáng)基層檢務(wù)督察工作的實(shí)踐建議

● 李洪發(fā) 江小芳/文

一、基層檢務(wù)督察工作面臨的新形勢

隨著司法責(zé)任制改革、刑事訴訟制度改革等多項(xiàng)改革的深入，檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生重大變化，基層檢務(wù)督察工作面臨新形勢、新挑戰(zhàn)：一是工作重心轉(zhuǎn)變。員額制改革、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革及“捕訴一體”辦案新模式的實(shí)行，使檢察官辦案主體地位凸顯，但也導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督弱化，辦案廉政風(fēng)險(xiǎn)加大，如有基層院反映，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施后，請托吃飯情形增多，司法辦案監(jiān)督成為檢務(wù)督察工作的重中之重。二是工作要求提高。一方面，最高檢出臺(tái)的《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》（以下簡稱《司法責(zé)任追究條例》）,錯(cuò)案追究開始實(shí)體化運(yùn)行，對檢務(wù)督察工作提出更高要求；另一方面，市縣兩級檢察院黨組的巡察體制從以條線為主導(dǎo)向以地方為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，巡察工作面臨新挑戰(zhàn)；再一方面，最高檢《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)開展整治督察工作的意見》出臺(tái)，檢務(wù)監(jiān)督作為政治督察牽頭負(fù)責(zé)部門，工作任務(wù)愈加繁重。三是監(jiān)督力量削弱。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，基層院一般無單設(shè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)條件，原部分監(jiān)察職能、檢務(wù)督察職能被合并到其他綜合行政部門，內(nèi)部監(jiān)督力量大大削弱。

二、基層檢務(wù)督察工作的實(shí)踐探索

“習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系。作為執(zhí)法司法活動(dòng)的參與者，檢察機(jī)關(guān)是直接在具體辦案過程和環(huán)節(jié)中履行監(jiān)督職責(zé)，是參與、跟進(jìn)、融入式的監(jiān)督，對于促進(jìn)加強(qiáng)執(zhí)法司法制約監(jiān)督、解決法治領(lǐng)域突出問題意義重大。 檢察機(jī)關(guān)要以深入落實(shí)《意見》為契機(jī)，堅(jiān)持敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勇于開展自我監(jiān)督，全面提升新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督質(zhì)效?！保?］張軍：《堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指引 加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督》，《求是》2022年第4期。檢務(wù)督察工作專司內(nèi)部監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身監(jiān)督的重要力量，應(yīng)責(zé)無旁貸扛起“勇于開展自我監(jiān)督”的使命。浙江省檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持先行先試，以實(shí)踐探索推動(dòng)檢務(wù)督察工作實(shí)化細(xì)化，努力實(shí)現(xiàn)“檢察辦案健康開展、檢察隊(duì)伍健康成長”的基本價(jià)值追求。

（一）明確職責(zé)定位

省級層面出臺(tái)《浙江省人民檢察院關(guān)于深入貫徹全面從嚴(yán)治理方針全面加強(qiáng)新時(shí)代檢務(wù)督察工作的意見》。此規(guī)范性文件明確檢務(wù)督察部門履行巡視巡察、執(zhí)法督察、內(nèi)部審計(jì)、追責(zé)懲戒、政治督察等五項(xiàng)職責(zé)，特別明確基層檢務(wù)督察職能部門要著力在檢察權(quán)運(yùn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的源頭動(dòng)態(tài)預(yù)防、“六大頑瘴痼疾”常治長效、追責(zé)懲戒三項(xiàng)工作中發(fā)揮牽頭統(tǒng)攬作用，切實(shí)解決檢務(wù)督察在檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督、執(zhí)法督察上虛化的問題。同時(shí)，浙江省檢察院出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范省檢察機(jī)關(guān)向紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)移送問題線索工作的意見》，此文件理順與紀(jì)檢組的工作職責(zé)關(guān)系與協(xié)作配合機(jī)制，有力推進(jìn)檢務(wù)督察與紀(jì)檢監(jiān)察的“融合”監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)

在構(gòu)建完善檢務(wù)督察工作制度體系，確保檢務(wù)督察工作“有法可依”上，基層院也進(jìn)行了多種探索。有基層院制定出臺(tái)了司法辦案廉政風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)施辦法，針對排查出的共性問題、個(gè)性問題，量身定制防控措施。如建立辦理案件代理律師月審查制度，分析檢察官所辦案件代理律師情況，杜絕同一律師或同一律師事務(wù)所長期辦理某檢察官案件情況。如加強(qiáng)刑事案件動(dòng)態(tài)管理，明確檢察官在受理、審查、決定等重要流程節(jié)點(diǎn)，需提交檢察官聯(lián)席會(huì)議討論、向部門負(fù)責(zé)人或分管檢察長報(bào)告以及向檢察長報(bào)告的不同情形，以程序制約合力防控辦案風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。但因執(zhí)法督察專業(yè)性更強(qiáng)、程序性要求更高，省市縣三級院對該領(lǐng)域的制度機(jī)制探索仍為空白。

（三）數(shù)字助力監(jiān)督

聚焦監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難、預(yù)判難、落實(shí)難等問題，提出“數(shù)字化助力檢務(wù)督察”的實(shí)踐路徑。一方面，用好現(xiàn)有數(shù)字化改革成果，如檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0版本中的“三個(gè)規(guī)定”和檢務(wù)督察版塊、重大事項(xiàng)填報(bào)系統(tǒng)等。另一方面，全省各地檢察院圍繞律師代理檢察案件、全面從嚴(yán)治黨智慧管控、司法辦案精細(xì)化管控等方面做了很多有益探索。如有基層院探索研發(fā)了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理系統(tǒng)，案件出現(xiàn)二退三延、違反程序、改判無罪、撤回起訴、罪名改變等廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)報(bào)警，從而實(shí)現(xiàn)對每起案件全程可視化監(jiān)控和實(shí)時(shí)分等級預(yù)警。

（四）打造高素質(zhì)隊(duì)伍

在基層院設(shè)立檢務(wù)督察辦公室，作為檢務(wù)督察常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)主任、副主任各1名，檢務(wù)督察專干1名，并通過掛牌亮明身份；在各內(nèi)設(shè)部門設(shè)立檢務(wù)督察工作聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)司法辦案日常監(jiān)督；明確檢務(wù)督察專干履行工作職責(zé)的法律工作經(jīng)歷，提升崗位“吸引力”。［2］同前注［1］。在此基礎(chǔ)上，用好退居二線領(lǐng)導(dǎo)干部、中層干部和業(yè)務(wù)骨干，成立機(jī)動(dòng)式監(jiān)督團(tuán)隊(duì)，通過擴(kuò)大督察外圍力量，強(qiáng)化專業(yè)能力補(bǔ)給。同時(shí)，在省市縣三級院建立檢務(wù)督察專家人才庫，為履行執(zhí)法督察、司法責(zé)任追究提供智力支持。

三、基層檢務(wù)督察工作存在的問題

（一）職能定位不明

一是工作重點(diǎn)把握不準(zhǔn)。有些基層院未從傳統(tǒng)檢務(wù)督察職能中脫離出來，仍將重心放在檢風(fēng)檢紀(jì)督察、隊(duì)伍管理上，辦案監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)防控缺位。二是職能邊界未厘清。主要表現(xiàn)在：與案管部門存在職能越位問題，如有基層院將案件瑕疵和質(zhì)量問題作為督察重點(diǎn)；與紀(jì)檢監(jiān)察部門存在職能交叉問題，針對檢察人員既違反檢察職責(zé)又構(gòu)成違法違紀(jì)的，有些基層院一概將案件移送紀(jì)檢監(jiān)察部門，忽視對違反檢察職責(zé)行為的追究；與控申部門之間，則存在線索處置不當(dāng)、流轉(zhuǎn)不及時(shí)問題。

（二）基層力量薄弱

一是人數(shù)設(shè)置不科學(xué)。在省市縣三級院，內(nèi)部監(jiān)督力量從原來的倒梯字形變成了目前的倒三角形，問題最為突出的基層院人員配置卻最少。如浙江省雖明確規(guī)定基層院必須配備1名檢務(wù)督察專干，［3］同前注［1］ 。第19條規(guī)定：“各基層院應(yīng)當(dāng)設(shè)立一名檢務(wù)督察專干（需為正式在編干警），主要業(yè)務(wù)部門設(shè)立檢務(wù)督察工作聯(lián)絡(luò)員，經(jīng)黨組確定為檢務(wù)督察專干的，被視為辦案崗位從事法律工作經(jīng)歷?！钡藣徟渲门c越來越高的監(jiān)督要求仍然不適應(yīng)、不匹配。二是專人不專?；鶎釉簷z務(wù)督察專干普遍身兼數(shù)職，長期處于人少事多、被動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)狀態(tài)；且多為司法行政人員，普遍無法律工作經(jīng)驗(yàn)，難以勝任辦案監(jiān)督任務(wù)。

（三）主責(zé)主業(yè)存在短板

一是執(zhí)法督察規(guī)范性不足?；鶎釉涸趫?zhí)行《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》《司法責(zé)任追究條例》時(shí)配套細(xì)化舉措不多，各地在督察內(nèi)容、程序和方式上存在差異。有些基層院執(zhí)法督察工作僅停留在被動(dòng)督察，對現(xiàn)有“四大檢察”格局下新的重點(diǎn)案件缺乏常態(tài)化監(jiān)督；各地基層院在立案標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查程序等方面不統(tǒng)一，易產(chǎn)生同案不同處理問題；有些基層院仍停留在人工收集資料、暗訪督察等傳統(tǒng)督察方式上，執(zhí)法督察缺乏有效抓手；有些基層院對整改情況跟蹤問效不夠，督察結(jié)果缺乏硬性約束。二是風(fēng)險(xiǎn)防控效果不理想。目前內(nèi)部監(jiān)督更多在事后監(jiān)督，事前、事中監(jiān)督缺失。如有基層院在上級督察中被發(fā)現(xiàn)，某項(xiàng)必須由檢察長決定的事項(xiàng)，檢察長在案件流程中出具的意見是“已閱”，存在監(jiān)督“形式化”問題，究其原因是檢察權(quán)源頭動(dòng)態(tài)監(jiān)督不夠。且由于辦案風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、面廣、量大，檢務(wù)督察部門發(fā)現(xiàn)問題、捕捉異常能力還不足，指導(dǎo)各部門開展風(fēng)險(xiǎn)防控效果并不理想。

（四）獲取線索渠道不暢

一是協(xié)作配合機(jī)制不健全。實(shí)踐中檢務(wù)督察部門與案管、控申、紀(jì)檢、業(yè)務(wù)等部門信息共享、線索移送存在梗阻，導(dǎo)致監(jiān)督時(shí)效性、精準(zhǔn)度不夠。二是“檢務(wù)督察模塊”運(yùn)用不到位。有基層院反映，檢務(wù)督察專干特別是辦案人員對統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0版本中的“檢務(wù)督察模塊”使用主動(dòng)性不夠，在案件量大、監(jiān)督人員少現(xiàn)狀下，通過模塊檢索監(jiān)督線索難度大。三是“三個(gè)規(guī)定”執(zhí)行不深入。目前該項(xiàng)工作仍停留在信息填報(bào)上，對如何甄別違反“三個(gè)規(guī)定”問題線索、如何調(diào)查核實(shí)尚未明確，通過該項(xiàng)工作甄別監(jiān)督線索難度大。

四、提升基層檢務(wù)督察工作質(zhì)效的措施建議

檢務(wù)督察制度是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義檢察制度的有機(jī)組成部分，在當(dāng)前中央深化政法領(lǐng)域改革，著力推進(jìn)執(zhí)法司法監(jiān)督制約體系和執(zhí)法司法責(zé)任體系改革的新形勢下，檢察機(jī)關(guān)必須提高政治站位，聚焦當(dāng)前基層檢務(wù)督察工作存在的問題短板，轉(zhuǎn)變工作理念和思路，以高質(zhì)效的檢務(wù)督察工作推進(jìn)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。一是針對基層檢務(wù)督察機(jī)構(gòu)、人員配備普遍不全在短期內(nèi)無法改變的問題，要從“重人員配置”向“注重協(xié)同機(jī)制完善”轉(zhuǎn)變。二是要明確檢務(wù)督察最終目標(biāo)是保護(hù)而非查處，從“重事后查處”向“注重聯(lián)動(dòng)開展事前、事中預(yù)防”轉(zhuǎn)變。三是要摒棄“檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督僅是檢務(wù)督察部門的事”的錯(cuò)誤認(rèn)知，從“重親力親為”向“注重工作指導(dǎo)、引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變。具體措施建議如下：

（一）構(gòu)建“多位一體”監(jiān)督格局

1.突出工作重點(diǎn)。在編制有限、事多人少矛盾突出現(xiàn)狀下，應(yīng)緊緊抓住核心、重點(diǎn)發(fā)力、輕裝上陣，聚焦檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督，把執(zhí)法督察、追責(zé)懲戒、廉政風(fēng)險(xiǎn)源頭動(dòng)態(tài)防控從政工工作中剝離，由專人負(fù)責(zé)，其他黨務(wù)、事務(wù)監(jiān)督工作仍由政工部門負(fù)責(zé)。

2.制定職責(zé)清單。基層院要梳理各內(nèi)部監(jiān)督部門職責(zé)權(quán)限，形成職責(zé)目錄，明確各部門監(jiān)督對象、監(jiān)督重點(diǎn)及相互關(guān)系，形成“多位一體”監(jiān)督格局。如明確案管部門是對“事”監(jiān)督，檢務(wù)督察部門是對“人”監(jiān)督；如根據(jù)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)的規(guī)定》［4］《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第14條第1款規(guī)定：“法官、檢察官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究。法官、檢察官因違反黨紀(jì)，審判、檢察紀(jì)律，治安及刑事法律，應(yīng)當(dāng)追究錯(cuò)案責(zé)任之外的其他責(zé)任的，依照相關(guān)規(guī)定辦理?！?，明確當(dāng)出現(xiàn)檢察人員既違反檢察職責(zé)又違紀(jì)違法的，應(yīng)由檢務(wù)督察部門管轄，經(jīng)核實(shí)后，再根據(jù)行為性質(zhì)決定是否移送紀(jì)檢監(jiān)察部門；如明確控申部門在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)違反檢察職責(zé)線索的，應(yīng)移送檢務(wù)督察處理等。

（二）提升檢務(wù)督察工作“一體化”水平

1.探索巡回督察制度。省市院要強(qiáng)化對檢務(wù)督察工作的組織協(xié)調(diào)，形成工作合力，由省市兩級院牽頭成立檢務(wù)督察專家團(tuán)隊(duì)，除吸收基層院檢務(wù)督察專干外，也可從基層院抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干或者邀請“兩代表一委員”參與，不定期從團(tuán)隊(duì)中抽調(diào)精干力量，針對全省或全市范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的共性問題、重點(diǎn)案件開展巡回督察。

2.加強(qiáng)隊(duì)伍自身建設(shè)。創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式，如可安排檢務(wù)督察專干到業(yè)務(wù)部門跟班學(xué)習(xí)，或以督察實(shí)務(wù)為重點(diǎn)組織開展案例學(xué)習(xí)，由省級院編印實(shí)務(wù)案例供參考學(xué)習(xí)等。加強(qiáng)實(shí)踐鍛煉，省市兩級院開展執(zhí)法督察時(shí)，可吸收基層檢務(wù)督察人員，跟案學(xué)習(xí)、以案代訓(xùn)，以此提升基層人員實(shí)務(wù)能力。

（三）突出主責(zé)主業(yè)

1.加強(qiáng)執(zhí)法督察制度建設(shè)。一是明確案件范圍。除傳統(tǒng)重點(diǎn)案件，還要加強(qiáng)對民事行政、公益訴訟、刑事執(zhí)行等檢察領(lǐng)域重點(diǎn)案件的督察，突出對新增檢察職能的監(jiān)督，如法院改變量刑、認(rèn)罪認(rèn)罰后被告人反悔的案件等。二是細(xì)化工作程序。要梳理督察應(yīng)重點(diǎn)防止和糾正的行為，如違反程序、侵犯律師權(quán)利、違反“三個(gè)規(guī)定”等；要細(xì)化程序要求，統(tǒng)一文書制式，確保執(zhí)法督察全程留痕。三是創(chuàng)新監(jiān)督方式。探索刑事下行案件、重大敏感案件向檢務(wù)督察部門同步備案機(jī)制；探索檢務(wù)督察令制度，對違反規(guī)定已發(fā)生廉政風(fēng)險(xiǎn)的行為，以督察令督促限期整改。四是加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用。對督察發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，要適時(shí)回訪，預(yù)防同類問題反復(fù)出現(xiàn)；要強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，將督察結(jié)果與檢察官考核、晉升、退額等機(jī)制相銜接，提高監(jiān)督剛性。

2.完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系。檢務(wù)督察部門要加強(qiáng)司法辦案廉政風(fēng)險(xiǎn)防控指導(dǎo)工作，指導(dǎo)各部門對其主要職能、類別崗位職責(zé)進(jìn)行全面梳理，在繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖基礎(chǔ)上，繪制廉政風(fēng)險(xiǎn)防控邏輯順序圖，明確內(nèi)部監(jiān)督各層級的職責(zé)任務(wù)，確保事前、事中、事后各項(xiàng)防控到位。且不應(yīng)止步于風(fēng)險(xiǎn)排查和措施制定，而應(yīng)著眼于內(nèi)設(shè)部門或組織在檢察權(quán)運(yùn)行過程中是否認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)。如在執(zhí)行輪流分案制度時(shí)，要重點(diǎn)監(jiān)督案管部門是否出現(xiàn)名為系統(tǒng)分案、實(shí)為人工分案的問題；要重點(diǎn)監(jiān)督檢察官聯(lián)席會(huì)議有無以會(huì)議名義干預(yù)檢察官獨(dú)立辦案情形；要重點(diǎn)監(jiān)督案管部門是否按要求公布評查結(jié)果，并根據(jù)評查結(jié)果對相應(yīng)人員作出準(zhǔn)確處理等。

（四）強(qiáng)化工作保障

1.建立信息共享機(jī)制?；鶎釉阂∪珯z務(wù)督察與紀(jì)檢、案管、控申、政工、業(yè)務(wù)部門的協(xié)作配合機(jī)制，明確檢務(wù)督察部門是檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一向紀(jì)檢監(jiān)察部門移送線索的責(zé)任部門，其他部門履職中發(fā)現(xiàn)的線索，均需首先移送檢務(wù)督察部門；對線索是否移送、如何移送等情況把握不準(zhǔn)的，可經(jīng)各部門溝通協(xié)商后決定；要建立日常聯(lián)系制度，實(shí)現(xiàn)案件質(zhì)量評查、流程監(jiān)控、“三個(gè)規(guī)定”執(zhí)行等信息在各主體間實(shí)時(shí)共享。

2.強(qiáng)化“三個(gè)規(guī)定”執(zhí)行。建議將“三個(gè)規(guī)定”填報(bào)信息核查、甄別工作權(quán)限提級至上級院，經(jīng)上級院甄別后，認(rèn)為屬于違反檢察職責(zé)線索或違紀(jì)違法問題線索的，再根據(jù)干部管理權(quán)限移交基層院辦理，以提高問題甄別效率和信息運(yùn)用權(quán)威。