美國凍結(jié)外國央行資產(chǎn)的案例分析

文/劉旭 尚昕昕 賀洋 編輯/白琳

凍結(jié)外國中央銀行資產(chǎn)是美國金融制裁的重要組成部分，本文結(jié)合其歷史上針對12個(gè)國家央行進(jìn)行的15次資產(chǎn)凍結(jié)案例，對相關(guān)制裁邏輯、做法和后果進(jìn)行了系統(tǒng)分析。

央行資產(chǎn)凍結(jié)發(fā)生于敵對狀態(tài)但都有不同的技術(shù)理由

央行資產(chǎn)凍結(jié)是指暫時(shí)剝奪制裁對象國的央行資產(chǎn)使用權(quán)，切斷其資金流，削弱其金融穩(wěn)定，屬于非常嚴(yán)厲的金融制裁手段。極端情況下，存在著直接沒收央行資產(chǎn)的案例。

央行資產(chǎn)凍結(jié)或沒收發(fā)生于軍事沖突或敵對狀態(tài)。本文統(tǒng)計(jì)了1979年至2020年處于凍結(jié)狀態(tài)或新發(fā)生的央行資產(chǎn)凍結(jié)案例，共涉及12個(gè)國家央行15次資產(chǎn)凍結(jié)或沒收，包括古巴、伊朗、利比亞、南斯拉夫聯(lián)盟、委內(nèi)瑞拉等（見表1）。其中，朝鮮央行資產(chǎn)自1950年起、古巴央行資產(chǎn)自1962年起一直處于凍結(jié)狀態(tài)至今沒有解除；凍結(jié)超過1次以上的案例有伊朗、利比亞，均為2次；伊拉克央行資產(chǎn)被凍結(jié)1次、被沒收1次。央行資產(chǎn)凍結(jié)在敵對狀態(tài)下都有具體的技術(shù)性理由。從現(xiàn)有15個(gè)央行資產(chǎn)凍結(jié)的案例看，美國一般不會把戰(zhàn)爭或敵對狀態(tài)作為凍結(jié)的理由，而是援引聯(lián)合國決議或國內(nèi)法等明確資產(chǎn)凍結(jié)的技術(shù)性原因，包括參與洗錢、為武裝組織提供融資、涉嫌恐怖主義融資等，讓美國處于道德制高點(diǎn)。1992—2003年美對南斯拉夫聯(lián)盟央行的資產(chǎn)凍結(jié)，主要原因是央行為參與內(nèi)戰(zhàn)的武裝組織提供融資；2019年美凍結(jié)委內(nèi)瑞拉央行資產(chǎn)，主要原因是央行為馬杜羅政權(quán)海外洗錢提供渠道；1997—2017年美凍結(jié)蘇丹央行資產(chǎn)，主要原因是央行為恐怖主義組織提供融資。

表1 被實(shí)施過央行或政府資產(chǎn)凍結(jié)的案例

央行資產(chǎn)凍結(jié)與政府資產(chǎn)凍結(jié)有高度相關(guān)性但也存在明顯例外。15個(gè)央行資產(chǎn)凍結(jié)的案例背后都有政府資產(chǎn)凍結(jié)的影子，但實(shí)際操作中也有例外情形。一是央行資產(chǎn)凍結(jié)與特定人員掛鉤。早在2015年3月美國已針對委內(nèi)瑞拉政府和央行的部分資產(chǎn)采取限制措施。2019年4月，美國以涉嫌為馬杜羅政權(quán)洗錢為由凍結(jié)委內(nèi)瑞拉央行資產(chǎn)，時(shí)間早于當(dāng)年8月對政府資產(chǎn)的凍結(jié)。二是央行資產(chǎn)凍結(jié)與特定境外主體掛鉤。早在2012年10月伊朗政府和央行的資產(chǎn)一直處于被凍結(jié)狀態(tài)。2019年9月20日，美國以伊朗央行向恐怖主義代理人真主黨提供數(shù)十億美元資金為借口升級凍結(jié)措施，并未涉及伊朗政府。

央行資產(chǎn)凍結(jié)的法律依據(jù)和技術(shù)細(xì)節(jié)復(fù)雜

美國央行資產(chǎn)凍結(jié)主要依據(jù)國內(nèi)法，聯(lián)合國決議僅作為資產(chǎn)凍結(jié)的理由之一。從實(shí)際來看：

美國單邊凍結(jié)央行資產(chǎn)的路徑包括立法凍結(jié)和簽署行政令凍結(jié)兩種方式。一是行政令凍結(jié)使用比較普遍。美總統(tǒng)可依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》直接簽署行政令對他國實(shí)施制裁，無需國會立法批準(zhǔn)。條件是在美國受到敵對或襲擊時(shí)，具體措施為對制裁對象在美境內(nèi)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)凍結(jié)或者沒收?；境绦蚴恰懊绹偨y(tǒng)發(fā)布制裁令或國會出臺專門法案—美國財(cái)政部下屬海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）制定專項(xiàng)制裁條例并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行”。2001年“9·11”事件后，依據(jù)《愛國者法案》對《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》進(jìn)行修訂，美政府獲得將“凍結(jié)”升級為“沒收”的行政執(zhí)法權(quán)。二是立法凍結(jié)。由國會立法對他國的央行資產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)。國會立法方式需要總統(tǒng)簽署行政令方可生效，立法程序約2至6個(gè)月。

聯(lián)合國決議為美國制裁披上了合理的外衣。在美國央行資產(chǎn)凍結(jié)的15個(gè)案例中，有聯(lián)合國制裁決議的有8個(gè)。但聯(lián)合國制裁決議較為寬泛，并不一定明確凍結(jié)央行資產(chǎn)（只有利比亞一個(gè)案例明確凍結(jié)央行資產(chǎn)），美國的央行資產(chǎn)凍結(jié)是在聯(lián)合國決議基礎(chǔ)上的單邊做法。1990年伊拉克發(fā)動海灣戰(zhàn)爭，聯(lián)合國決議中僅向伊拉克提出停止戰(zhàn)爭、賠償損害等原則性要求，而美國則依據(jù)其國內(nèi)法凍結(jié)伊拉克政府及央行在美資產(chǎn)。2011年聯(lián)合國決定凍結(jié)利比亞領(lǐng)導(dǎo)人卡扎菲和部分官員的海外資產(chǎn)，而美國依據(jù)國內(nèi)法同步凍結(jié)利比亞政府及央行、與利比亞局勢相關(guān)個(gè)人及實(shí)體組織在美資產(chǎn)。

美國的央行資產(chǎn)凍結(jié)有著復(fù)雜的技術(shù)和操作內(nèi)涵。從美國的制裁令看，美國不僅要凍結(jié)外國央行現(xiàn)有的存量資產(chǎn)，同時(shí)也包括了未來屬于該國央行的資產(chǎn)的生息部分。同時(shí)，美國資產(chǎn)凍結(jié)通常將凍結(jié)存量資產(chǎn)與限制資金融通結(jié)合，對被制裁國的金融穩(wěn)定和資金融通構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。從具體操作來看：

一是美國凍結(jié)的存量資產(chǎn)包括持有的美國國債、存放在美聯(lián)儲以及其他美國銀行的存款、黃金儲備等資產(chǎn)及其資產(chǎn)的生息部分。1988—1990年美國制裁巴拿馬諾列加政權(quán)時(shí)，凍結(jié)巴拿馬央行在紐約聯(lián)儲賬戶內(nèi)的780萬美元。1979—1981年對伊朗的制裁中，凍結(jié)伊朗央行120億美元資產(chǎn)以及存放在紐約聯(lián)儲的163萬盎司黃金儲備。2012年10月美國重啟對伊朗制裁，再度凍結(jié)伊方的存量資產(chǎn)。

二是美國資產(chǎn)凍結(jié)通常與限制資金融通相結(jié)合，包括限制被凍結(jié)賬戶開展貿(mào)易收付及各類融資行為。2013年2月美國以伊朗銀行業(yè)反洗錢制度缺陷對國際金融體系帶來風(fēng)險(xiǎn)為由升級制裁，禁止伊朗央行（擴(kuò)展到伊朗其他金融機(jī)構(gòu)）通過美國金融體系開展融資。2013年3月美國再次升級制裁，明確限制伊朗央行從事石油貿(mào)易項(xiàng)下收付，切斷伊朗海外石油收入。在1990年制裁伊拉克的案例中，限制伊拉克央行協(xié)助其政府在美發(fā)行債券融資。在2019年制裁委內(nèi)瑞拉案例中，限制委內(nèi)瑞拉央行協(xié)助其政府在美發(fā)行債券、股權(quán)投資及投資分紅。

三是美國的央行資產(chǎn)凍結(jié)范圍包括美國境內(nèi)資產(chǎn)和存放在美海外金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，有時(shí)涉及存放在第三國的資產(chǎn)。（1）凍結(jié)美國境內(nèi)央行資產(chǎn)是核心。在1979年美對伊朗制裁中，美國將伊朗存放在美國的銀行以及外國銀行在美分支機(jī)構(gòu)的所有賬戶（包括美元賬戶和非美元賬戶）內(nèi)金融資產(chǎn)全部予以凍結(jié)，約55億美元。（2）凍結(jié)在美國金融機(jī)構(gòu)海外分支機(jī)構(gòu)的央行資產(chǎn)實(shí)際較難實(shí)施。以美國海外金融機(jī)構(gòu)的美元賬戶為主，主要針對伊朗、利比亞等石油輸出國為多。在1979年伊朗制裁和1986年利比亞制裁案例中，美國曾試圖凍結(jié)伊朗和利比亞存放在美國海外銀行的美元賬戶甚至非美元賬戶，后迫于與當(dāng)?shù)胤蓻_突很快對此類賬戶解除凍結(jié)。（3）凍結(jié)存放在第三國金融機(jī)構(gòu)的央行資產(chǎn)。這需要美國的盟國政府配合，難度較大。2018年12月、2019年1月英格蘭銀行兩次拒絕委內(nèi)瑞拉央行提取12億美元黃金儲備的要求。

央行凍結(jié)資產(chǎn)的處置方式以解凍為主但有例外情形

被凍結(jié)的央行資產(chǎn)所有權(quán)沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，理論上美國沒有支配權(quán)，而應(yīng)在制裁或凍結(jié)結(jié)束后直接解凍，交由被制裁國央行進(jìn)行支配。但從本文涉及案例來看，并非如此。

美國有對處于凍結(jié)狀態(tài)的央行資產(chǎn)進(jìn)行單邊處置的先例。根據(jù)《外國主權(quán)豁免法》，美國明確對涉及“國家資助恐怖主義”的央行凍結(jié)資產(chǎn)可不享受豁免，可直接用于賠償受害者。1996年美國修改了《外國主權(quán)豁免法》，明確“國家資助恐怖主義”不享受司法豁免。2002年出臺《恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法案》，明確美國可將境內(nèi)凍結(jié)的央行資產(chǎn)用于賠償恐怖主義受害者。古巴、伊朗央行資產(chǎn)均曾被用于賠償美國認(rèn)定的受害者親屬（見表2）。

表2 被央行凍結(jié)資產(chǎn)用于賠償案例的情況

美國對制裁結(jié)束后的央行資產(chǎn)以解凍為主但仍有例外情形。在現(xiàn)有9個(gè)被解凍的央行資產(chǎn)案例中，完全解凍（解凍后全部被凍結(jié)資產(chǎn)直接交由被制裁國央行處置）的有7個(gè)；部分解凍（制裁取消后，有部分被凍結(jié)資產(chǎn)被美國依據(jù)國內(nèi)法挪作他用）的有2個(gè)，包括巴拿馬（解凍的是1988年的資產(chǎn)凍結(jié)）和南斯拉夫聯(lián)盟（解凍的是1999年的資產(chǎn)凍結(jié)）。巴拿馬的例外是用于償還債務(wù)。1990年巴拿馬央行資產(chǎn)解凍時(shí)，在紐約聯(lián)儲賬戶上的40萬美元被美國指定用于償付國際金融機(jī)構(gòu)債務(wù)。南斯拉夫聯(lián)盟的例外是交由繼任政權(quán)或用于利益相關(guān)方的追索。2001年1月17日美國宣布未來不再凍結(jié)前南斯拉夫聯(lián)盟央行資產(chǎn)，但之前已凍結(jié)的資產(chǎn)并不解凍，未來交由繼任政權(quán)或應(yīng)對其他潛在相關(guān)人員的追索。

歷史上美國還有不經(jīng)過凍結(jié)就直接沒收他國央行資產(chǎn)的先例。2003年3月20日伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)當(dāng)天，伊拉克央行資產(chǎn)被美國財(cái)政部沒收，后轉(zhuǎn)入“伊拉克發(fā)展基金”，用于伊拉克戰(zhàn)后重建。