公共數(shù)據(jù)開放利用體系框架研究

劉佳靜 鄭建明

(南京大學信息管理學院，江蘇 南京 210023)

信息技術的蓬勃發(fā)展將人類理性拓展到極致，也催生了“數(shù)智”時代的到來。數(shù)據(jù)日益成為重要的生產(chǎn)資料和國家戰(zhàn)略性資源，數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)技術對經(jīng)濟發(fā)展、行政管理、法治建設、國防外交以及文化事業(yè)等諸多方面產(chǎn)生了深遠影響[1]。公共數(shù)據(jù)以開放為手段在公眾監(jiān)督下實現(xiàn)透明化和公平化，有助于提高社會民主，提高政府的效率和效能。促進公共數(shù)據(jù)開放共享、加強公共數(shù)據(jù)開放利用，有利于充分釋放數(shù)據(jù)要素活力，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價值最大化。2009年美國開放政府數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.gov上線，2010年英國建立data.gov.uk網(wǎng)站向社會發(fā)布財政數(shù)據(jù)，此后，各國(地區(qū))數(shù)據(jù)開放政策迅速興起，數(shù)據(jù)開放運動也在國際社會推廣開來。

公共數(shù)據(jù)開放己成為社會治理的重要途徑和方式，近年來，我國政府不斷進行政策儲備，并將公共數(shù)據(jù)開放提升到“國家戰(zhàn)略”地位，促進公共數(shù)據(jù)資源的開放共享。2015年以來，國家先后出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《關于推進公共信息資源開放的若干意見》《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》等政策文件，提出要構建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的公共數(shù)據(jù)資源開放共享體系，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的共享共用。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要“推進數(shù)字化智能化發(fā)展”和“加強公共數(shù)據(jù)開放共享”，強調(diào)要建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，推進數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，提升國家數(shù)據(jù)共享交換平臺功能，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用。同年，《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》提出要“推進政府和公共服務機構數(shù)據(jù)開放共享”，優(yōu)先推動民生保障、公共服務、市場監(jiān)管等領域的政府數(shù)據(jù)向社會有序開放?？傮w來說，我國公共數(shù)據(jù)開放政策保障體系已初步形成。

在實踐中，近十年來多個省級、副省級和地級公共數(shù)據(jù)開放平臺陸續(xù)上線，向社會公眾開放了教育科技、民生服務、道路交通、健康衛(wèi)生、資源環(huán)境、文化休閑、機構團體、公共安全、經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會保障、勞動就業(yè)、企業(yè)服務、城市建設、地圖服務等領域的數(shù)據(jù)資源[2]。2012年上海市打造了全國首個政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)站，2015年“武漢市公共數(shù)據(jù)開放平臺”上線運行，2019年“上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺”(data.sh.gov.cn)取代了先前的“上海市政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)”(datashanghai.gov.cn)……雖然我國公共數(shù)據(jù)開放勢頭迅猛，但從整體上來看仍存在不少建設問題。如區(qū)域發(fā)展不平衡，東南地區(qū)的公共數(shù)據(jù)開放水平遠超西北地區(qū)；數(shù)據(jù)開放程度與經(jīng)濟發(fā)展效益不相對稱；公共數(shù)據(jù)存儲分散，數(shù)據(jù)資源流動性不強；公共數(shù)據(jù)只開放不維護；缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應用，數(shù)據(jù)價值挖掘不夠；公共數(shù)據(jù)開放平臺普遍重建輕用，缺乏及時、有效的互動交流等[3-5]。公共數(shù)據(jù)開放利用需要科學規(guī)范的開放利用體系，目前各國(地區(qū))都在積極探索公共數(shù)據(jù)的開放利用途徑，以構建更加符合人民要求的民主政府，實現(xiàn)更加滿足人民需求的公共服務，創(chuàng)建更加符合人民期待的美好生活。

作為新時代的潮流，公共數(shù)據(jù)開放已是大勢所趨。推動公共數(shù)據(jù)開放，既需要政府切實履行職責，為數(shù)據(jù)開放營造適宜發(fā)展的社會環(huán)境，也需要學界貢獻科研力量，為數(shù)據(jù)開放提供具有價值的學術觀點。為解決當前公共數(shù)據(jù)開放的實踐問題，進一步促進公共數(shù)據(jù)的開放利用，本文以國內(nèi)外相關研究為基點，對公共數(shù)據(jù)開放理論體系的研究現(xiàn)狀進行總體把握，并闡釋公共數(shù)據(jù)開放利用體系的概念內(nèi)涵，分析體系的設計原則，提出體系構建的邏輯依據(jù)，最終構建出公共數(shù)據(jù)開放利用體系的整體框架。

1 研究現(xiàn)狀

當前的公共數(shù)據(jù)開放研究頗具規(guī)模，但絕大多數(shù)研究成果是圍繞政府數(shù)據(jù)開放展開的。從數(shù)據(jù)開放利用“體系”的視角來看，已有研究對公共數(shù)據(jù)開放的政策體系、價值體系、技術體系、管理體系、服務體系、標準體系、評價體系等某一次級體系進行了不同程度的探討。就政策體系來說，黃如花等采用循證政策研究方法，構建了包含基礎設施層、數(shù)據(jù)管理層、政府治理層的政府數(shù)據(jù)開放共享政策體系[6]；白獻陽等借鑒公共政策理論，提出了包含基本政策、具體政策、保障政策的政府數(shù)據(jù)開放政策體系框架[7]。就價值體系來說，黃如花等構建了包含政治價值、社會價值、經(jīng)濟價值和技術價值在內(nèi)的開放政府數(shù)據(jù)價值體系，該體系包含16個二級指標和43個三級指標[8]。就技術體系來說，楊現(xiàn)民等構建了包含教育數(shù)據(jù)采集層、教育數(shù)據(jù)處理層、教育數(shù)據(jù)分析與展現(xiàn)層、教育數(shù)據(jù)應用服務層的教育大數(shù)據(jù)技術體系框架[9]；Lnenicka M等提出，大型開放鏈接數(shù)據(jù)分析生態(tài)系統(tǒng)，包含透明度、參與度、法律、技術、社會、經(jīng)濟等基本要素[10]。

就管理體系來說，宋晶晶以數(shù)據(jù)資產(chǎn)為切入點，構建了包含政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理對象、管理流程、管理標準、安全管理、權屬管理5個層面的政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，同時從基礎平臺、制度保障、機制保障、人才支持4個方面提出了政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的實施路徑[11]。就服務體系來說，趙鈞提出了由數(shù)據(jù)采集轉(zhuǎn)換服務、數(shù)據(jù)存儲服務、數(shù)據(jù)查詢服務等8個服務，終端管理模塊、數(shù)據(jù)預處理模塊、數(shù)據(jù)存儲模塊等9個模塊構成的物聯(lián)網(wǎng)開放數(shù)據(jù)服務體系的構想[12]；朱銳勛設計了包含呈現(xiàn)層、平臺層、信息層、集成層、安全與隱私保護的電子公共服務體系，支撐電子政務的信息公開和數(shù)據(jù)開放、在線辦理和服務定制、電子咨詢和電子參與[13]。就標準體系來說，黃如花從宏觀層面提出了由數(shù)據(jù)創(chuàng)建與匯交標準、數(shù)據(jù)選擇與處理標準、數(shù)據(jù)描述與組織標準、數(shù)據(jù)關聯(lián)與發(fā)布標準、數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)與利用標準、數(shù)據(jù)管理與評估標準共同構成的政府數(shù)據(jù)開放共享標準體系[14]；王雨娃等從推進“一帶一路”倡議的視角出發(fā)，構建了包含數(shù)據(jù)結(jié)構標準、數(shù)據(jù)值標準、數(shù)據(jù)內(nèi)容標準、數(shù)據(jù)格式和技術交換標準的元數(shù)據(jù)標準體系框架[15]。

數(shù)據(jù)開放評價體系研究成果頗豐，國內(nèi)外學者對政府數(shù)據(jù)開放程度[16-17]、公共數(shù)據(jù)隱私風險[18]、開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站[19-20]等進行了大量探討。段忠賢等提出，從廣度、深度、效度3個方面對政府數(shù)據(jù)開放程度進行評價[21]；Henriksen-Bulmer J等從語境完整性視角出發(fā)，構建了包含信息規(guī)范、價值觀、法規(guī)、披露風險在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開放隱私風險評估元模型[22]；Máchová R等設計了由開放數(shù)據(jù)集規(guī)范、開放數(shù)據(jù)集反饋、開放數(shù)據(jù)集需求3個維度、14個準則構成的基準框架，對政府數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的可用性進行評估[23]；崔旭等從整體視角出發(fā)，構建了包含設施和平臺、數(shù)量和內(nèi)容、供給和使用、保障和發(fā)展4個一級指標，20個二級指標的政府數(shù)據(jù)開放評價體系框架[24]。

此外，還有學者從整體視角切入構建了聚合諸多要素的公共數(shù)據(jù)開放體系。如陳朝兵等應用“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”分析框架，構建了包含要求子體系、運行子體系、結(jié)果子體系的“過程型”政府數(shù)據(jù)開放體系框架[25]；楊現(xiàn)民等聚焦教育政務數(shù)據(jù)的開放共享，通過闡釋其多維價值與基本原則，構建了包含三項核心要素、兩類影響因子以及三套關鍵機制的教育政務數(shù)據(jù)開放共享體系的基本框架[26]；岳麗欣等通過分析浪潮集團政府數(shù)據(jù)開放平臺框架和中國政府公開信息整合服務平臺框架，進而提出了包含數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)服務、平臺互動交流3個層面的數(shù)據(jù)開放平臺理論框架[27]；賈一葦探討了全國一體化國家大數(shù)據(jù)中心“1+3”體系架構模式，包含數(shù)據(jù)中心與云計算平臺、全國政務信息資源共享交換平臺以及大數(shù)據(jù)資源服務平臺[3]；Zhao Y等基于技術—組織—環(huán)境框架和資源基礎理論，構建了一個系統(tǒng)的政府數(shù)據(jù)開放績效分析框架，包含技術管理能力、財務資源、組織安排、規(guī)章制度、組織文化、公眾需求、政府間競爭[28]。

當前的政府數(shù)據(jù)開放理論體系研究相對豐富，但從用戶需求出發(fā)構建數(shù)據(jù)開放利用體系的研究較少，且專門以公共數(shù)據(jù)開放為對象設計的體系框架研究也比較少見。一方面，公共數(shù)據(jù)開放利用體系理論框架研究不僅可以拓展和豐富政府數(shù)據(jù)開放議題的研究范疇，還能促進公共數(shù)據(jù)開放研究領域向前推進；另一方面，以用戶需求為導向設計公共數(shù)據(jù)開放利用體系，有助于提高數(shù)據(jù)利用率和公眾滿意度，同時避免資源浪費，因此值得學界重點關注與研究。

2 公共數(shù)據(jù)開放利用體系：概念界定與設計原則

2.1 公共數(shù)據(jù)開放利用體系概念界定

公共數(shù)據(jù)開放與政府數(shù)據(jù)開放關聯(lián)密切。從數(shù)據(jù)類型來看，政府數(shù)據(jù)是指各級行政機關在履行職責過程中產(chǎn)生和收集的各類數(shù)據(jù)；公共數(shù)據(jù)是指政府機構及其他履行公共管理與服務職能的公共機構在履行公共管理職責和公共服務職能過程中產(chǎn)生和收集的各類數(shù)據(jù)[29]，涉及信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等眾多領域。從開放主體來看，政府數(shù)據(jù)開放的主體即為各級行政機關；公共數(shù)據(jù)開放的主體既包含政府機構，也包含履行公共管理與服務職能的事業(yè)單位、社會團體和社會組織，以及由政策法規(guī)授權提供公共產(chǎn)品或服務的企業(yè)等[29-30]。從具體定義來看，政府數(shù)據(jù)開放是指政府將其所掌握的、涉及國計民生的數(shù)據(jù)資源，依法(遵循不侵犯個人隱私、不危害國家安全等原則)向社會公眾公開的活動[27]；公共數(shù)據(jù)開放是指政府及相關企事業(yè)單位依法向社會公眾開放其所掌握的各類數(shù)據(jù)資源的活動[31]。綜上不難發(fā)現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)開放較政府數(shù)據(jù)開放更為復雜，兼具主體多元化和客體多樣性特點。因此，本文認為政府數(shù)據(jù)包含公共數(shù)據(jù)，政府數(shù)據(jù)開放的基本原則(完整、一手、及時、可獲取、可機讀、非歧視、非專屬、免于授權)[2,32]同樣適用于公共數(shù)據(jù)開放。

公共數(shù)據(jù)開放是為了鼓勵企業(yè)、第三方機構、社會組織、個人等充分利用數(shù)據(jù)開展科技研究、咨詢服務、產(chǎn)品開發(fā)、數(shù)據(jù)加工等活動，以釋放數(shù)據(jù)價值，推動透明政府、數(shù)據(jù)經(jīng)濟、公共服務發(fā)展，更好地促進社會治理。因此，公共數(shù)據(jù)利用是公共數(shù)據(jù)開放議題中應有之義。綜合公共數(shù)據(jù)開放的含義和目的，同時借鑒前人“要素說”的研究思想——研究事物可以從要素著手加以分別認識，最終構建出事物的整體[33]，本文將公共數(shù)據(jù)開放利用體系的概念界定為：政府及相關事業(yè)單位、社會組織、企業(yè)等在實施數(shù)據(jù)開放和促進數(shù)據(jù)利用過程中所涉及的各種要素及其之間邏輯關系共同構成的統(tǒng)一整體或系統(tǒng)。換言之，公共數(shù)據(jù)開放利用體系作為一個整體，是由若干要素相互聯(lián)系、相互作用而構成的。

2.2 公共數(shù)據(jù)開放利用體系設計原則

經(jīng)過近幾年的發(fā)展及政府數(shù)據(jù)開放十余年來的探索和實踐，公共數(shù)據(jù)開放的目標從提高政府透明度和公共問責逐漸轉(zhuǎn)向關注公共數(shù)據(jù)的利用與創(chuàng)新，越發(fā)重視數(shù)據(jù)價值的釋放[34]。換言之，相較于“開放”，使數(shù)據(jù)得到充分“利用”并產(chǎn)生價值才是公共數(shù)據(jù)開放的根本目的[2]。公共數(shù)據(jù)開放在很大程度上依靠“數(shù)據(jù)驅(qū)動”與“技術驅(qū)動”，但公共數(shù)據(jù)開放利用更應該堅持“需求驅(qū)動”，以用戶需求為導向建立公共數(shù)據(jù)開放利用體系，同時遵循“安全可控”和“便捷高效”原則。

2.2.1 “需求導向”原則

面向社會公眾開放公共數(shù)據(jù)，是為了促進數(shù)據(jù)資源重復利用以實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。既然社會公眾(即用戶)是開放數(shù)據(jù)的實際利用者，那么社會公眾的數(shù)據(jù)需求在數(shù)據(jù)開放過程中應該充分發(fā)揮導向作用，對公共數(shù)據(jù)開放的領域、類型、范圍等進行干預和指引。同時，用戶需求作為公共數(shù)據(jù)開放的外在動力，應當受到數(shù)據(jù)開放主體的重視，并與數(shù)據(jù)、技術共同發(fā)揮驅(qū)動作用。為保證用戶需求得到重視并發(fā)揮相應作用，在構建公共數(shù)據(jù)開放利用體系時應該始終堅持“需求驅(qū)動”原則，并將用戶需求作為某一層級要素融入整個數(shù)據(jù)開放利用的過程中，與不同層級要素進行有效協(xié)同，從而提高用戶滿意度，增強用戶持續(xù)使用意愿，進一步優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放利用機制，推動開放利用體系的高質(zhì)量建設。

2.2.2 “安全可控”原則

數(shù)據(jù)安全被視為公共數(shù)據(jù)開放的生命線，只有保證數(shù)據(jù)安全，才能更好地促進數(shù)據(jù)開放和利用。公共數(shù)據(jù)開放的初衷是為了保護公民的知情權，同時強調(diào)數(shù)據(jù)的重復利用。但公共數(shù)據(jù)涉及國家(地區(qū))國防或外交機密、機構內(nèi)部秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等重要內(nèi)容，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露或濫用，將帶來難以控制的數(shù)據(jù)危機，無論是對國家(地區(qū))、社會還是個人都將造成巨大的威脅和傷害[35]。因此，構建公共數(shù)據(jù)開放利用體系必須堅持“安全可控”原則，同時這也要求公共數(shù)據(jù)開放主體格外重視數(shù)據(jù)安全，在數(shù)據(jù)開放與保密中找到相對平衡，如確定數(shù)據(jù)開放范圍、設立數(shù)據(jù)監(jiān)管員、尋求技術突破與法律保護等；要求數(shù)據(jù)利用者明確自身數(shù)據(jù)安全義務，并主動接受數(shù)據(jù)應用風險評估。

2.2.3 “便捷高效”原則

公共數(shù)據(jù)開放利用體系的高效運轉(zhuǎn)，能夠保障公共數(shù)據(jù)資源的可持續(xù)開放和最大化利用，同時為公共數(shù)據(jù)的上傳發(fā)布與下載利用提供極大便利性。因此，建立公共數(shù)據(jù)開放利用體系應該堅持“便捷高效”原則，為數(shù)據(jù)開放主體和數(shù)據(jù)利用者搭建一體化、一站式服務平臺，一方面，簡化開放主體數(shù)據(jù)上傳、發(fā)布、治理的流程，降低利用者數(shù)據(jù)查詢、檢索、下載的難度，提高開放數(shù)據(jù)的可獲取性和易用性；另一方面，為二者提供溝通交流渠道，增強彼此互動，推動公共數(shù)據(jù)資源的高效配置、異常情形的及時預警以及突發(fā)事件的快速處理，不斷提升公共數(shù)據(jù)利用水平和社會公眾滿意度。

3 公共數(shù)據(jù)開放利用體系：邏輯依據(jù)與整體框架

3.1 公共數(shù)據(jù)開放利用體系邏輯依據(jù)

針對一種活動(或過程)的體系，其要素一般包括該活動的環(huán)境背景、執(zhí)行主體、目標客體、具體行為、實際效果等[36]。而構建公共數(shù)據(jù)開放利用體系是為了解決“什么環(huán)境下開放？誰來開放？給誰利用(向誰開放)？如何開放利用？開放利用得怎么樣？”等一系列問題[25]，這些問題與上述要素一一對應，因此，以這些要素為基礎構建的公共數(shù)據(jù)開放利用體系可以視為對公共數(shù)據(jù)開放利用系列問題的一種回答。然而，構建體系框架并不是對相關要素進行簡單羅列，這些總體上無序、無向、離散的要素需要根據(jù)一定邏輯關系串聯(lián)起來，進行有序、有向排列。復旦大學鄭磊教授在探討開放政府數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造機理時提出，政府數(shù)據(jù)從開放到利用再到價值創(chuàng)造是一個動態(tài)循環(huán)的過程，且該過程會受到外部環(huán)境的重要影響[2]。根據(jù)本文對政府數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的理解，政府數(shù)據(jù)包含于公共數(shù)據(jù)，因此政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的價值產(chǎn)生過程同樣適用于公共數(shù)據(jù)開放，即具有“數(shù)據(jù)開放—數(shù)據(jù)利用—價值創(chuàng)造”的過程特點。公共數(shù)據(jù)開放利用平臺可以架起數(shù)據(jù)開放主體與利用者之間的橋梁，連接數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)利用兩個重要環(huán)節(jié)，解決“如何開放利用”問題?！皟r值創(chuàng)造”是對“開放利用得怎么樣”的有力回應——公共數(shù)據(jù)開放的數(shù)量越多、質(zhì)量越高，數(shù)據(jù)開放的效果越好；數(shù)據(jù)利用者獲取數(shù)據(jù)越方便、利用數(shù)據(jù)的能力越強，數(shù)據(jù)利用的效果就越好；開放和利用效果的好壞可以通過所創(chuàng)造的公共價值的高低來衡量。此外，開放利用環(huán)境將對整個過程產(chǎn)生一定影響。

基于上述分析，本研究認為公共數(shù)據(jù)開放利用體系包含開放利用環(huán)境、數(shù)據(jù)開放主體、公共數(shù)據(jù)開放利用平臺、目標數(shù)據(jù)用戶、公共價值評估5個構成要素，如圖1所示。這些要素根據(jù)公共數(shù)據(jù)開放的過程特點進行串聯(lián)，最終形成的體系以“開放利用”為核心和重點，以“創(chuàng)造價值”為目標落地，以“數(shù)據(jù)、技術、需求”為共同驅(qū)動力，以推動高質(zhì)量數(shù)據(jù)有序安全開放和促進開放數(shù)據(jù)最大化利用為方向引導。要素和體系是相對而言的概念，任一體系都是更大體系的構成要素，因此，公共數(shù)據(jù)開放利用體系的構成要素同時也是其次級體系，這些次級體系又由若干要素聚合而成。

圖1 公共數(shù)據(jù)開放利用體系構成要素及其對應問題

3.2 公共數(shù)據(jù)開放利用體系整體框架

框架是一種可以用來解決與分析各種錯綜復雜問題的基本概念結(jié)構[37]?；凇翱蚣堋边@一分析工具，同時結(jié)合前文梳理的邏輯，本文對開放利用環(huán)境、數(shù)據(jù)開放主體、公共數(shù)據(jù)開放利用平臺、目標數(shù)據(jù)用戶、公共價值評估5個要素進行整合，設計了公共數(shù)據(jù)開放利用體系整體框架，如圖2所示。

3.2.1 開放利用環(huán)境

公共數(shù)據(jù)開放利用離不開政治、社會、經(jīng)濟、技術等環(huán)境的影響。就政治環(huán)境來說，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“加快數(shù)字化發(fā)展”“激活數(shù)據(jù)要素潛能”“將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務”“加強公共數(shù)據(jù)開放共享”“促進公共服務和社會運行方式創(chuàng)新”“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”[38]，國家政策的引領為公共數(shù)據(jù)開放利用提供了良好的政治環(huán)境，同時面向數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)開放利用體系建設也成為今后一段時期的國家戰(zhàn)略任務。就社會環(huán)境來說，社會公眾對公共數(shù)據(jù)的透明度和開放度要求正在不斷提升，對信息和數(shù)據(jù)共享的需求也越來越強烈，公共數(shù)據(jù)開放是民之所向，通過數(shù)據(jù)開放為公眾生活帶來更多的便利也是社會發(fā)展的應有之義。就經(jīng)濟環(huán)境來說，為響應“全面深化改革”的號召，以數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整與優(yōu)化，以數(shù)據(jù)開放指導產(chǎn)業(yè)升級、激勵“大眾創(chuàng)業(yè)”和“萬眾創(chuàng)新”、促進經(jīng)濟管理精準化，對我國的經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。就技術環(huán)境來說，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等一系列信息技術的迅猛發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”的深度推進，為公共數(shù)據(jù)借助互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)開放共享和開發(fā)利用提供了技術保障，以技術賦能公共數(shù)據(jù)開放釋放發(fā)展新動能。

3.2.2 數(shù)據(jù)開放主體

從政府數(shù)據(jù)開放到公共數(shù)據(jù)開放，打破了由政府獨立支撐、一種資源獨大的傳統(tǒng)局面，開放主體更加多元。當前，政府仍然是大量基礎性、關鍵性公共數(shù)據(jù)的持有者，但隨著信息通訊技術和“互聯(lián)網(wǎng)+”的蓬勃發(fā)展，越來越多承擔公共管理和服務職責的事業(yè)單位、提供公共產(chǎn)品和服務的社會組織與企業(yè)，也具備了數(shù)據(jù)創(chuàng)建與采集、數(shù)據(jù)組織與處理、數(shù)據(jù)保存與發(fā)布的能力。政府及公共企事業(yè)單位、社會組織共同開放各自所持有的公共數(shù)據(jù)資源，能夠保障數(shù)據(jù)開放運動的可持續(xù)進行，帶動全社會的數(shù)據(jù)開放，鼓勵數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用，形成良好的數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境，推動社會發(fā)展和文明進步[30]。此外，以用戶的數(shù)據(jù)需求為指引，政府及各企事業(yè)單位、社會組織等開放用戶切實所需的公共數(shù)據(jù)，也是提高公共數(shù)據(jù)開放利用效率的關鍵所在。

3.2.3 公共數(shù)據(jù)開放利用平臺

公共數(shù)據(jù)資源開放利用是國家數(shù)字化建設的核心，其主要表現(xiàn)形式是數(shù)字化、網(wǎng)絡化、有序化、產(chǎn)業(yè)化。這些都需要通過建立一個操作便捷、運轉(zhuǎn)高效的公共數(shù)據(jù)開放利用平臺來實現(xiàn)——以某種數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)作為數(shù)據(jù)加工處理平臺，在平臺上進行數(shù)據(jù)管理、服務、增值處理、交流互動，然后應用于各種事務的管理與決策，或者滿足用戶的某種需求。本文通過借鑒我國政府數(shù)據(jù)開放平臺建設的理論基礎與實踐現(xiàn)狀[27]，同時參考科研數(shù)據(jù)開放共享中的數(shù)據(jù)管理服務核心要點[39]，進而提出了公共數(shù)據(jù)開放利用平臺框架，包含數(shù)據(jù)管理層、數(shù)據(jù)服務層以及交流互動層。

1)數(shù)據(jù)管理層

數(shù)據(jù)管理層是公共數(shù)據(jù)開放利用平臺的基礎層，可以分為數(shù)據(jù)創(chuàng)建與采集、數(shù)據(jù)組織與處理、數(shù)據(jù)保存與發(fā)布、數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全4個方面。數(shù)據(jù)創(chuàng)建與采集是指數(shù)據(jù)開放主體在公共事務、公共活動、公共服務的管理過程中所產(chǎn)生和收集的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)涉及的領域廣泛，數(shù)據(jù)類型十分多樣；數(shù)據(jù)組織與處理的目的是實現(xiàn)數(shù)據(jù)的一致性、有序性和關聯(lián)性，對數(shù)據(jù)的格式、類目、元素等進行標準化處理和規(guī)范，如將數(shù)據(jù)RDF化和關聯(lián)化(創(chuàng)建開放鏈接數(shù)據(jù))[40]，實現(xiàn)數(shù)據(jù)規(guī)范與有效組織；數(shù)據(jù)保存與發(fā)布是將數(shù)據(jù)的各種格式(包括原始、使用、遷移格式)、元數(shù)據(jù)和文件、各級數(shù)據(jù)集及使用條件等保存至開放平臺并予以發(fā)布，通過平臺將公共數(shù)據(jù)向社會公眾公開；數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全包括對數(shù)據(jù)質(zhì)量的把控和對數(shù)據(jù)安全的保障。一方面，開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量越好，通過開發(fā)利用帶來的價值就越高，因此數(shù)據(jù)開放主體應根據(jù)政策和法律指導，對開放數(shù)據(jù)進行定期篩查，以保證數(shù)據(jù)的高質(zhì)量；另一方面，隨著公眾對知情權和隱私權的日益重視，公共數(shù)據(jù)開放利用需要同時考慮數(shù)據(jù)安全保護問題。從宏觀層面來說，相關部門應制定適用于開放利用環(huán)境下的公共數(shù)據(jù)隱私保護制度和公共數(shù)據(jù)分類分級安全保護制度，加強對涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私等不宜公開的數(shù)據(jù)的全面保護；從微觀層面來說，為促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、確有需要公開部分隱私數(shù)據(jù)時，數(shù)據(jù)開放主體應對這部分數(shù)據(jù)進行脫敏處理，或者通過匿名化、置換化、加密解密等方法手段對其進行轉(zhuǎn)化[39]，確保最終開放的數(shù)據(jù)不會危害國家、社會和公眾。

2)數(shù)據(jù)服務層

數(shù)據(jù)服務層是公共數(shù)據(jù)開放利用平臺的功能層，可以分為數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)檢索、數(shù)據(jù)下載、應用服務4個功能。建立平臺的目的是為社會公眾提供數(shù)據(jù)服務，滿足公眾的數(shù)據(jù)需求。數(shù)據(jù)查詢是平臺最基本的功能，用戶通過平臺導航可以查詢相應的數(shù)據(jù)內(nèi)容。數(shù)據(jù)檢索一般可以分為關鍵詞檢索和高級檢索，通過平臺內(nèi)置檢索框?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)內(nèi)容檢索。較數(shù)據(jù)查詢來說，數(shù)據(jù)檢索的準確度更高，并且對不熟悉平臺導航設置的用戶來說，通過數(shù)據(jù)檢索功能來獲取所需數(shù)據(jù)更為便捷。數(shù)據(jù)下載是數(shù)據(jù)利用的前提，僅僅訪問數(shù)據(jù)是不夠的，想要對數(shù)據(jù)進行重復利用，必須先下載相應格式的數(shù)據(jù)。為促進數(shù)據(jù)利用，平臺應提供多種格式的數(shù)據(jù)以供下載，包括doc、xls、CSV、ODS等，同時還應開發(fā)批量下載功能，提高用戶下載數(shù)據(jù)的便利性。應用服務屬于平臺的高級服務功能，分為APP應用服務和API開發(fā)服務兩種類型。APP應用服務即與平臺相對應的手機應用，支持用戶在平臺和手機APP的同步關聯(lián)；API開發(fā)服務主要針對開發(fā)人員，通過對平臺的二次開發(fā)與利用，促進平臺的不斷優(yōu)化[27]。

3)交流互動層

交流互動層的目的是促進數(shù)據(jù)開放主體與目標數(shù)據(jù)用戶的交流與互動，從而改變傳統(tǒng)、自上而下的公共服務方式，重視用戶的需求、體驗與滿意度。交流互動層由用戶注冊與登錄、資源訂閱與共享、需求與意見反饋、用戶滿意度調(diào)查4個方面組成。用戶注冊與登錄是進行交流互動的第一步，擁有了自己的賬戶才能實現(xiàn)平臺與手機APP的個人信息、數(shù)據(jù)的實時同步，同時實現(xiàn)相關信息、數(shù)據(jù)資源的訂閱。在擁有獨立賬戶的基礎上進行社交媒體的綁定，如微博、微信、QQ等，可以進一步實現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)資源的共享，促進信息交流，實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動。此外，擁有個人賬戶有助于表達個人需求與意見，尋求平臺操作、數(shù)據(jù)利用等方面的一對一幫助，以及在平臺進行用戶滿意度調(diào)查時真實表達自己的使用體驗。從數(shù)據(jù)開放主體角度來說，目標數(shù)據(jù)用戶注冊賬戶有助于開放主體對其進行監(jiān)督與管理，從而起到實時預防、及時阻止危害公共安全行為的作用，進一步保證公共數(shù)據(jù)開放利用環(huán)境的安全與穩(wěn)定。

3.2.4 目標數(shù)據(jù)用戶

不同類型的數(shù)據(jù)用戶均需要借助公共數(shù)據(jù)開放平臺來查詢、獲取和利用數(shù)據(jù)資源。通過開發(fā)利用方式來實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的增值，使之成為更有用、更易用、更適用的高價值數(shù)據(jù)資源，最終目標是支持決策、解決問題或者滿足某種需求，促進數(shù)據(jù)資源的社會共享。公共數(shù)據(jù)開放利用的目標用戶有多種類型，根據(jù)數(shù)據(jù)利用的次序，可以分為一手數(shù)據(jù)用戶和二手數(shù)據(jù)用戶；根據(jù)數(shù)據(jù)利用的方式，可以分為數(shù)據(jù)利用專業(yè)人員和普通公眾[2]；根據(jù)用戶的專業(yè)背景，可以分為開發(fā)人員、科研人員、媒體從業(yè)者以及普通公眾等[41]。不同類型的用戶利用數(shù)據(jù)的目的、方式和能力也不盡相同。開發(fā)人員一般具有較高的專業(yè)水平，能夠?qū)﹂_放的原始數(shù)據(jù)進行操作、處理和開發(fā)，將無法直接解讀的數(shù)據(jù)通過可視化方式進行呈現(xiàn)，將一手數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成易于解讀的二手數(shù)據(jù)，以支持后續(xù)的數(shù)據(jù)應用，為不同行業(yè)、領域的發(fā)展服務。科研人員具備較高的數(shù)據(jù)處理和分析能力，通過采集、處理和分析開放公共數(shù)據(jù)，可以把握某一行業(yè)或領域的發(fā)展現(xiàn)狀，尋找發(fā)展問題，提出發(fā)展策略，預測發(fā)展趨勢，從而使數(shù)據(jù)發(fā)揮價值。媒體從業(yè)者相對開發(fā)人員和科研人員來說，專業(yè)技能相對較弱，其主要目的是將經(jīng)過簡單處理和分析的開放數(shù)據(jù)以報道的方式傳遞給社會公眾，提高報道的說服力，同時也提高公眾的知情度。普通公眾的數(shù)據(jù)利用能力普遍較弱，尤其是對非專業(yè)的、教育水平不高的公眾來說，能夠讀懂數(shù)據(jù)已非易事。為促進數(shù)據(jù)公平、保障各類用戶使用開放公共數(shù)據(jù)的權利，政府應該為普通公眾提供幫助，如發(fā)布數(shù)據(jù)利用操作指南、扶持數(shù)據(jù)中介機構幫助公眾翻譯數(shù)據(jù)[42]。

3.2.5 公共價值評估

公共數(shù)據(jù)是政府機關與公共企事業(yè)單位、社會團體和社會組織，在履行公共管理、提供公共產(chǎn)品和服務職責的過程中產(chǎn)生、收集、組織、存儲的數(shù)據(jù)，保障該過程順利進行的經(jīng)費來自公共財政和納稅人，因此公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權歸全社會所有[2]。政府及相關機構組織在遵守相關政策法規(guī)、不損害公共利益的前提下，將其保有的公共數(shù)據(jù)免費開放給社會公眾，供其增值開發(fā)和創(chuàng)新應用，實現(xiàn)了在政治、社會、經(jīng)濟、技術等方面的長遠效益和巨大價值。這些價值是面向不同的利益相關者產(chǎn)生的，對其進行有效評估有助于把握公共數(shù)據(jù)開放利用的實際效果。具體而言，政治價值是指公共數(shù)據(jù)開放利用為政府治理和管理帶來的效益，如增加政府透明度和公信力，提升政府數(shù)據(jù)管理、政府決策和治理能力，增強政府安全與風險防控能力等；社會價值是指公共數(shù)據(jù)開放利用為社會公眾生活帶來的效益，如推進便民服務、提高公眾參與度、提升社會治理能力等；經(jīng)濟價值是指公共數(shù)據(jù)開放利用為經(jīng)濟發(fā)展帶來的效益，如簡化企業(yè)辦事手續(xù)、打造新的經(jīng)濟驅(qū)動力、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構、促進經(jīng)濟管理精準化等；技術價值是指為開放公共數(shù)據(jù)資源的復用帶來的效益，通過技術手段提高公共數(shù)據(jù)的開放性(如實現(xiàn)數(shù)據(jù)關聯(lián)化、保證數(shù)據(jù)可自由獲取與使用)、兼容性(如建立統(tǒng)一開放平臺、保證數(shù)據(jù)機器可讀)、可靠性(如保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、及時更新數(shù)據(jù))以及安全性(保護用戶隱私和網(wǎng)絡空間安全)[43]。

4 結(jié) 語

公共數(shù)據(jù)作為當今時代的一種公共資產(chǎn)，“開放”的核心是更多的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)和數(shù)據(jù)利用，以縮小數(shù)據(jù)不對稱的距離。積極探索如何安全高效地開放公共數(shù)據(jù)資源，加強數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和創(chuàng)新應用，提高數(shù)據(jù)利用效率迫在眉睫。所以，本研究通過辨析公共數(shù)據(jù)開放利用的相關概念，在遵循“需求導向、安全可控、便捷高效”原則的基礎上，結(jié)合公共數(shù)據(jù)開放利用的過程特點，構建了包含開放利用環(huán)境、數(shù)據(jù)開放主體、公共數(shù)據(jù)開放利用平臺、目標數(shù)據(jù)用戶、公共價值評估在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開放利用體系整體框架。該體系框架將公共數(shù)據(jù)開放利用與平臺建設和運營相結(jié)合，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)開放主體和目標數(shù)據(jù)用戶之間的交流互通，使公共數(shù)據(jù)的開放與利用更加有序、便捷、高效；將公共數(shù)據(jù)開放利用與外部環(huán)境和價值創(chuàng)造相結(jié)合，構成了一個關于公共數(shù)據(jù)開放利用的價值生態(tài)系統(tǒng)，其中，外部環(huán)境、數(shù)據(jù)開放利用、數(shù)據(jù)價值產(chǎn)生相互影響和作用，處于一種動態(tài)平衡之中。

公共數(shù)據(jù)開放利用作為前沿性課題，在國內(nèi)的研究仍處于起步階段。學者們可以在政府數(shù)據(jù)開放研究的基礎之上，探討公共數(shù)據(jù)開放問題，并積極引入國外先進研究與實踐經(jīng)驗，同時結(jié)合我國國情開展我國公共數(shù)據(jù)開放利用的理論與實踐探索，促進我國公共數(shù)據(jù)的安全有序開放與開發(fā)利用，力圖在國際上發(fā)出公共數(shù)據(jù)開放利用的中國聲音。