跨境數(shù)據(jù)流通特征對政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的啟示

張 斌 馬海群 商容軒

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學學院，湖南 長沙 410000； 2.黑龍江大學信息管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080； 3.哈爾濱工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，黑龍江 哈爾濱 150000)

2020年4月9日，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》[1](以下簡稱《意見》)發(fā)布，《意見》首次將數(shù)據(jù)作為與土地、勞動力、資本和技術并列的生產(chǎn)要素之一，也凸顯了“數(shù)據(jù)”的重要地位。同時，起源于21世紀初期的開放政府數(shù)據(jù)運動[2]已經(jīng)在我國如火如荼地進行了將近10年的時間，從中央部門到地方政府紛紛公開自己掌握的數(shù)據(jù)，發(fā)揮了一定的作用，也產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟價值和社會效益[3]。但是，開放政府數(shù)據(jù)只是第一步，數(shù)據(jù)只有流動起來，才能真正地發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值，激發(fā)數(shù)據(jù)自身的增值屬性[4]。我國的《數(shù)據(jù)安全法(草案)》也提出了讓數(shù)據(jù)“安全流動”的原則[5]。因此，如何促進政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通以及政府內(nèi)部數(shù)據(jù)跨部門流動，已經(jīng)成為一個亟需解決的問題。

對于政府內(nèi)外數(shù)據(jù)的流動分析，國內(nèi)外的研究內(nèi)容較少，散見于其他內(nèi)容的文獻中。趙潤娣[6]的研究指出，開放政府數(shù)據(jù)本身就蘊含著政府數(shù)據(jù)流動，開放的最終目的是為了讓數(shù)據(jù)實現(xiàn)有序流動，但是目前仍有所欠缺；趙柯等[7]研究認為，開放政府數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)的自由流動是分不開的，二者之間是相互促進和相互輔助的作用，但是各個國家(地區(qū))和國際組織之間既有合作，又存在障礙和分歧；夏義堃[8]提出，數(shù)字化時代的政府主要從時間、空間以及數(shù)據(jù)行為和數(shù)據(jù)關系上對線上和線下的政府數(shù)據(jù)流動進行規(guī)范，同時體制性因素是對數(shù)據(jù)跨部門流動以及數(shù)據(jù)在政府內(nèi)外流動的主要障礙；黃璜[9]從DIKW模型和IDK原則出發(fā)，指出數(shù)據(jù)流動應該是數(shù)字政府概念結(jié)構框架的重要組成部分。國外的相關學者更加關注于英國和歐洲的數(shù)據(jù)保護關系的分析上。Mandel M[10]認為，各國(地區(qū))對跨境數(shù)據(jù)流動設置的障礙不利于經(jīng)濟健康發(fā)展,尤其是對利用互聯(lián)網(wǎng)開展全球業(yè)務的中小型企業(yè)造成了損害；Horowitz J[11]在其研究中列舉了跨境數(shù)據(jù)流動4個主要類型的障礙，包括數(shù)據(jù)本地化措施、對國內(nèi)外公司采取不同的隱私制度、對知識產(chǎn)權的保護和基礎設施不足。從上述研究中可以看出，對于政府內(nèi)外數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，均是從應用或者宏觀的角度來進行分析，對于政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通定義和特點、模式與規(guī)則以及存在哪些障礙尚缺乏有效的分析與總結(jié)。因此，本文擬從與政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通有較大相似性的跨境數(shù)據(jù)流動入手，探索上述3個問題的解決方案。

1 研究設計

1.1 研究方法

為完成本文的研究目的，對跨境數(shù)據(jù)流動的內(nèi)涵和目標、模式與規(guī)則以及應用與障礙進行分析，擬采用系統(tǒng)性文獻綜述的方法進行研究。1904年，時任倫敦大學教授的皮爾·卡爾遜開創(chuàng)了這一研究方法[12]。隨后，在20世紀的60～70年代得到了廣泛的應用，80～90年代逐步傳入我國，之后在社會科學領域、圖書情報領域和行為科學領域起到了獨特的作用[13]。系統(tǒng)性文獻綜述方法的優(yōu)點在于問題指向明確[14]，選擇標準清晰，避免了由于研究人員自身的喜好、干擾而導致樣本文獻的選擇出現(xiàn)失誤，保證了相關結(jié)論的可靠性和客觀性。

運用系統(tǒng)性文獻綜述方法進行研究，首先需要定義一個清晰、明確的問題，然后設立文獻篩選標準，獲得科學的文集，最后得到相應的結(jié)論[15]。就本文而言，由于是從跨境數(shù)據(jù)流通的視角對我國政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的問題進行分析。因此，擬從如下3個視角出發(fā)：第一，跨境數(shù)據(jù)流通的內(nèi)涵和目標是什么，政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通能否從中獲得相關經(jīng)驗或者總結(jié)；第二，跨境數(shù)據(jù)流通的模式與所需要遵循的規(guī)則有哪些，政府內(nèi)外數(shù)據(jù)聯(lián)通的時候可以如何借鑒；第三，跨境數(shù)據(jù)流通主要應用在哪些領域，主要存在的障礙是什么，政府內(nèi)外數(shù)據(jù)聯(lián)通的時候應該如何避免這些障礙。

1.2 文獻檢索與篩選

由于本文研究的是我國政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通分析，結(jié)合本次的研究目的、研究方法以及研究視角，決定在CNKI中進行文獻檢索。將檢索的主題詞限定為“數(shù)據(jù)流通”or“數(shù)據(jù)流動”以及“跨境”or“出境”or“跨國”，對相關結(jié)果進行人工篩選，初步檢得347條，其中中文學術期刊231篇，期刊類別選擇為“北大核心”and“CSSCI”，共計得到96條結(jié)果。但是檢索出來的仍然有許多與本次研究內(nèi)容關聯(lián)性不強的文獻，結(jié)合相關學者采用系統(tǒng)性文獻綜述方法進行的研究和本次研究的實際，進一步設定如下條件來進行篩選：

條件1：對于學術性欠佳的文章，沒有參考文獻的文章予以排除。

條件2：文獻的內(nèi)容需要至少涉及2.1節(jié)中的3個視角中的1個。

條件3：文獻內(nèi)容以計量為主等與本次研究沒有實質(zhì)性關聯(lián)的文章予以排除，如《跨境流動就業(yè)提高了勞動者的工資水平嗎——基于云南邊境地區(qū)微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的實證研究》類似的文章。

按照上述3個條件進行篩選，同時閱讀相關文獻的摘要和內(nèi)容，共計剔除30篇文獻，將剩余的66篇文獻納入研究范圍中，同時結(jié)合各個文獻中提到的組織或者機構的報告來作為輔助研究文獻。

2 跨境數(shù)據(jù)流動的系統(tǒng)性文獻分析

通過系統(tǒng)性文獻分析對上述66篇文獻內(nèi)容進行研究，目的在于對跨境數(shù)據(jù)流動的定義、模式與規(guī)則、應用與障礙等特點進行歸納，從而更好地總結(jié)提煉出政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通可以借鑒的啟示。

2.1 描述性統(tǒng)計分析

2.1.1 年度發(fā)文量的描述性統(tǒng)計分析

按照文獻發(fā)表的年份對上述66篇文獻內(nèi)容進行分類統(tǒng)計，得到如圖1所示的年度發(fā)文量趨勢圖。

圖1 年度發(fā)文量趨勢圖

從圖1可以看出，納入研究范圍的國內(nèi)文獻最早發(fā)表于1998年，之后在一個較長的時間段內(nèi)均沒有主要研究跨境數(shù)據(jù)流動的文獻發(fā)表，一直到2011年發(fā)表1篇。如果以平均值6.6篇作為分界線，則2019年之前一直呈現(xiàn)出一個較低的水平，可以看作是相關研究的起步階段；從2019年以后逐步走向成熟階段，發(fā)文量也保持一個持續(xù)、快速增長的態(tài)勢，關于跨境數(shù)據(jù)流動的內(nèi)容逐步被學術界給予了更高的關注度。主要原因有兩個：第一，2019年以來，國外的互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司，如臉書(Facebook)、亞馬遜(Amazon)等濫用數(shù)據(jù)壟斷與支配地位，暗網(wǎng)也頻頻被曝出售賣個人數(shù)據(jù)等惡性事件[16]；第二，根據(jù)世界經(jīng)濟論壇在2019年發(fā)布的《全球數(shù)據(jù)流動治理探索白皮書》[17]顯示，在過去的10年中，對數(shù)據(jù)跨境流動的總體限制措施已經(jīng)達到了原來的兩倍之多，如何在更加嚴格、規(guī)范的措施之下保持數(shù)據(jù)流動的科學性與合理性，特別是保證我國數(shù)據(jù)跨境流動的安全，維護數(shù)據(jù)主權，激發(fā)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素價值。說明對于數(shù)據(jù)的跨境流動問題，已經(jīng)引起了學術界的持續(xù)關注。

2.1.2 期刊發(fā)文量的描述性分析

對66篇文獻涉及的期刊進行分類匯總，得到發(fā)文數(shù)量大于等于2篇的期刊名稱如圖2所示。

圖2 期刊發(fā)文量統(tǒng)計圖

從圖2可以看出，10種期刊中，大多數(shù)均是涉及國際經(jīng)濟與貿(mào)易類的期刊，如《國際經(jīng)貿(mào)探索》(刊發(fā)4篇)、《國際貿(mào)易》(刊發(fā)3篇)、《西南金融》(刊發(fā)2篇)，之后是圖書情報類的期刊，如《情報雜志》(刊發(fā)3篇)、《情報理論與實踐》和《圖書與情報》均刊發(fā)2篇。說明對于跨境數(shù)據(jù)流動的問題均涉及多學科的交叉研究，研究內(nèi)容與研究方法呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展的特點。

2.2 跨境數(shù)據(jù)流動的定義與要素

跨境數(shù)據(jù)流動的概念最早是在20世紀70年代[18]，由經(jīng)合組織下設的計算機工作組(CUG)提出[19]。50多年以來，學術界沒有對“跨境數(shù)據(jù)流動”有一個統(tǒng)一的看法，但是諸多機構和學者從自身的學術背景出發(fā)，對跨境數(shù)據(jù)流動給出了各自的定義(規(guī)定)，部分主要定義(規(guī)定)如表1所示。

表1 機構和學者給出的跨境數(shù)據(jù)流動定義(規(guī)定)

表1(續(xù))

從表1可以看出，跨境數(shù)據(jù)流動的本質(zhì)在于實現(xiàn)個人或者其他領域的數(shù)據(jù)跨越現(xiàn)實或者虛擬環(huán)境中的邊界；亦或是雖然數(shù)據(jù)處于某個國家(地區(qū))范圍內(nèi)，但是訪問者處于另一個國家(地區(qū))。雖然不同的學者對此有不同的看法，但是本文認為，凡是符合上述兩種狀態(tài)的描述都屬于“跨境數(shù)據(jù)流動”。

關于跨境數(shù)據(jù)流動的要素，主要從以上有關跨境數(shù)據(jù)流動的定義出發(fā)進行挖掘與揭示，體現(xiàn)在以下3個方面：

第一，流通內(nèi)容以個人數(shù)據(jù)為主，慢慢延伸到其他類型、領域的信息。崔靜[25]指出，跨境數(shù)據(jù)流動的概念最早出現(xiàn)在個人數(shù)據(jù)的保護立法過程中，而隨著大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術的大規(guī)模普及和應用，延伸出來的個人數(shù)據(jù)保護問題逐漸凸顯。由于個人信息通常與個人的隱私數(shù)據(jù)保持緊密的聯(lián)系，部分內(nèi)容即使是經(jīng)過脫敏處理仍然具有較高的敏感度。因此，對于涉及公民的知情權、選擇權、數(shù)據(jù)權等新型民事權利的部分數(shù)據(jù)內(nèi)容，也被逐步吸納到跨境數(shù)據(jù)流動的流通內(nèi)容中，并加以管理。

第二，“跨境”既包含物理邊界，也包含“隱形邊界”。早在20世紀70年代，OECD[20]提出“跨境數(shù)據(jù)流動”的時候表述即在“國際層面”上的流動，其隱含的意思即跨越物理意義上的國界，一直到1981年和2013年的版本，都是針對“國界”或者“政治疆域”等類似的含義來表述“跨境數(shù)據(jù)流動”，其他學者比如相麗玲等[29]、丁惠強[30]也都是持相似的觀點。但是隨著信息技術的迅猛發(fā)展以及全球化進程的日益加深，各個國家、地區(qū)之間的聯(lián)系越來越密切，部分數(shù)據(jù)雖然在本國(地區(qū))存儲，但是卻可以被第三國(地區(qū))訪問，澳大利亞法律改革委員會[32]也認為，雖然數(shù)據(jù)沒有跨越物理邊界進行傳輸，但這同樣是一種“跨境數(shù)據(jù)流動”的形式，冉從敬等[27]學者也認可這種觀點。因此，從對“跨境”含義的表述來看，第二種觀點是對第一種觀點的延伸和拓展，也更符合目前跨境數(shù)據(jù)流動的現(xiàn)狀。

第三，數(shù)據(jù)特點以電子化或者計算機化類型的內(nèi)容為主。OECD在1981年的《指南》中僅規(guī)定是“個人數(shù)據(jù)”，但是數(shù)據(jù)的載體是紙質(zhì)的還是電子的并沒有明確說明。而隨著信息技術以及互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，自媒體終端的大量普及，數(shù)據(jù)電子化的趨勢越來越明顯，之后的若干機構、學者都明確地指出了跨境數(shù)據(jù)的特點主要以電子化或者計算機化的內(nèi)容為主，也是對前文論述中“跨境”第二種含義的體現(xiàn)。

2.3 跨境數(shù)據(jù)流動的模式與規(guī)則

跨境數(shù)據(jù)流動模式與規(guī)則的分析，旨在揭示并展現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動的特征。

2.3.1 跨境數(shù)據(jù)流動的模式

目前而言，全球范圍內(nèi)的跨國數(shù)據(jù)流動除了歐盟模式和美國模式這兩種主要的模式之外，還有俄羅斯模式、澳大利亞模式以及其他數(shù)據(jù)流通模式等。

1)歐盟模式。歐盟及其成員國一直將保護公民的私權利作為其共有的價值理念。因此，在歐盟出臺的相關數(shù)據(jù)流動的法律法規(guī)政策中，比如《個人數(shù)據(jù)保護指令》[23]，GDPR條例等均明確對“個人數(shù)據(jù)”的流動采取“充分保護”的原則，即從歐盟內(nèi)部向外部流通的過程中，數(shù)據(jù)目的地必須擁有和歐盟保護水平相當?shù)膶嵙?，實行嚴格的?shù)據(jù)跨境流動限制。具體而言，應該審查接受國(地區(qū))的“法治以及對人權的基本尊重”等內(nèi)容，而且這種審查是周期性的，一般而言至少需要每4年審查1次[33]。而且在GDPR中為數(shù)據(jù)從歐盟內(nèi)部向歐盟外部流動提供了以下幾種途徑：白名單制度、標準合同條款制度、有約束力的公司規(guī)則制度以及特定情況克減制度[29]。

但是對于歐盟內(nèi)部各成員國之間的流動，主要目的在于破除數(shù)據(jù)流動壁壘，打造“單一數(shù)據(jù)市場”，數(shù)據(jù)在歐盟內(nèi)部成員國之間流動僅僅需要遵循屬地原則就可以實現(xiàn)統(tǒng)一認證和管轄[30]。早在1981年，歐盟理事會即通過了《有關個人數(shù)據(jù)自動化處理的個體保護公約》[34]，要求數(shù)據(jù)在歐盟內(nèi)部成員國之間可以自由流動；隨后在2015年繼續(xù)頒布《數(shù)字化單一市場戰(zhàn)略》[35]，規(guī)避各成員國之間由于監(jiān)管等不同原因而產(chǎn)生的潛在數(shù)據(jù)跨境風險；之后通過出臺GDPR、《歐盟非個人數(shù)據(jù)自由流動框架》等內(nèi)容為非個人數(shù)據(jù)在歐盟內(nèi)部成員國之間的流通掃除障礙。

2)美國模式。與歐洲模式不同，美國更希望通過提升跨境數(shù)據(jù)的流通水平來保證美國在信息業(yè)已經(jīng)建立起來的優(yōu)勢[36]。長期以來，美國得益于其在信息通信市場和數(shù)字經(jīng)濟市場的領先地位，以及諸多互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)的聚集，陸續(xù)出臺了多項相關文件和規(guī)章制度，如《美國數(shù)字經(jīng)濟議程》《數(shù)據(jù)科學戰(zhàn)略計劃》等來鞏固美國在商業(yè)和技術上的優(yōu)勢；2018年6月，美國加州通過了被譽為“史上最嚴”的《加利福尼亞州消費者隱私法案》(CCPA)[37]。上述文件基本上沒有從整個聯(lián)邦的角度來考慮，都是從行業(yè)自律的角度出發(fā)來進行規(guī)定。同時，美國為了維護自身利益，積極推動完全自由的跨境數(shù)據(jù)流動模式，甚至在出現(xiàn)國際爭端的時候，為了維護本國利益而直接跳過國際規(guī)則。

而且，在以追求利益為導向型驅(qū)動模式下，對外美國還積極地通過雙邊或者多邊協(xié)議來破除他國的數(shù)據(jù)流通壁壘和限制，來促使數(shù)據(jù)盡可能地流向美國；對內(nèi)通過嚴格的法律法規(guī)進行限制，完善技術設施，構成嚴密的內(nèi)部數(shù)據(jù)保障制度，逐步形成了“寬入嚴出”的跨境數(shù)據(jù)流通“美國模式”。這種寬松的保護模式雖然能夠確保數(shù)據(jù)的高效流動和美國企業(yè)自身的商業(yè)利益，也能夠?qū)?shù)字經(jīng)濟起到一定的促進作用，但是對于數(shù)據(jù)主體的保護力度則欠佳，極易引發(fā)數(shù)據(jù)的主權之爭以及造成相關信息的泄露。

3)除了上述兩種模式之外，還有以“折中主義”為代表的澳大利亞模式[38]，以“數(shù)據(jù)本地化存儲”為代表的俄羅斯模式[39]，以及受美國模式所影響的“澳大利亞—新加坡”“新加坡—印度”“日本—新加坡”之間的跨國數(shù)據(jù)流通模式。

2.3.2 跨境數(shù)據(jù)流動的模式之間的異同點的比較與剖析

通過對上述跨境數(shù)據(jù)流動模式的比較，可以發(fā)現(xiàn)各個模式之間的異同點主要有以下幾個方面：

從相同點來說，不論是歐盟模式、美國模式、澳大利亞模式亦或是俄羅斯模式，其根本目的都在于確保數(shù)據(jù)可以更好的暢通流動，或者是保證本國(地區(qū))的個人(機構)能夠自由訪問存儲在別國(地區(qū))之內(nèi)的個人(機構)的數(shù)據(jù)，并且發(fā)揮這些數(shù)據(jù)所具有的經(jīng)濟價值。

但是各個模式之間還有許多不同之處：首先，推動數(shù)據(jù)流通的出發(fā)點不同。歐盟模式側(cè)重于從人權和技術的角度確保數(shù)據(jù)的正常流通，強調(diào)數(shù)據(jù)流通目的地與數(shù)據(jù)的流出地需要有對等的人權保護力度和技術水平，確保數(shù)據(jù)能夠被正常使用；而美國模式大力推動跨境數(shù)據(jù)流通的出發(fā)點是為了保障美國自身在數(shù)據(jù)領域的支配地位，其實質(zhì)是強調(diào)“美國利益至上”，與歐盟推動跨境數(shù)據(jù)流通的出發(fā)點存在根本的不同；其次，跨境數(shù)據(jù)流通的方式不同。“俄羅斯模式”強調(diào)數(shù)據(jù)存儲本地化，別國(地區(qū))通過網(wǎng)絡訪問存儲位于俄羅斯境內(nèi)的數(shù)據(jù)來實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流通的目標，可以概括為數(shù)據(jù)的“被動”流通；而其他模式既允許數(shù)據(jù)的“被動”流通，也允許數(shù)據(jù)在不同國家(地區(qū))之間流通，即實現(xiàn)數(shù)據(jù)的“主動”流通。

2.3.3 跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則闡釋

除了上述若干種模式之外，跨境數(shù)據(jù)流動還需要遵循以下各種規(guī)則。

1)自由與安全相促進。2021年6月10日，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(以下簡稱《數(shù)安法》)通過，并于當年9月1日正式實施?！稊?shù)安法》[5]第七條、第十一條明確指出“保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動”“促進數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動”，為數(shù)據(jù)的流動確立了“自由”與“安全”的準則。

數(shù)據(jù)的客觀屬性就是流動性，如果喪失了流動性，不能共享以及交易，那么數(shù)據(jù)就失去了其大部分價值。而且數(shù)據(jù)作為網(wǎng)絡空間的重要組成部分，借助互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展和自媒體終端的大量普及，使得數(shù)據(jù)實現(xiàn)了全球范圍內(nèi)的即時互通，時空范圍大大壓縮，帶來了“數(shù)字空間”。技術的進步同時也削弱了“數(shù)字空間”的國界屬性，帶來了一系列的安全風險和隱患，如個人信息泄露、國家金融數(shù)據(jù)遭到竊取等。2020年3月，360安全公司發(fā)現(xiàn)CIA(美國中央情報局)對中國的航空航天、科研機構、石油企業(yè)以及大型互聯(lián)網(wǎng)公司和政府機構等進行了長達11年的網(wǎng)絡攻擊和滲透。因此，我國始終將“數(shù)據(jù)安全”作為TDF需要遵循的規(guī)則。

“數(shù)據(jù)安全”是我國總體國家安全觀的重要內(nèi)涵之一。世界各個主要的國家(地區(qū))和國際組織都對數(shù)據(jù)安全保持高度關注。2016年11月，《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》[40]頒布，第三章特別要求對數(shù)據(jù)采取一定的安全保護措施；美國的《重新定義安全》報告(1994年)以及《醫(yī)療電子交換法》(2003年)均對數(shù)據(jù)流動的安全性做出了一定的規(guī)定；歐盟的《網(wǎng)絡安全法》(2019年)出于確保數(shù)據(jù)的保密性、完整性以及可用性對跨境數(shù)據(jù)的流動做出了一定的規(guī)定。而且《數(shù)安法》[5]同時將“總體國家安全觀”作為確保數(shù)據(jù)安全的政治保障。

2)審查與例外相結(jié)合。大數(shù)據(jù)技術的快速發(fā)展與數(shù)據(jù)在國家(地區(qū))之間的快速流動為一國對他國(地區(qū))進行精準畫像提供了完美的契機，并有可能借此機會進行開源情報的搜集、分析和研判，進而危害他國(地區(qū))利益。因此，各個國家(地區(qū))和國際組織均對數(shù)據(jù)的跨國家(地區(qū))、跨組織流動進行嚴格審查?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡安全法》[40]第37條要求對相關數(shù)據(jù)確需向境外提供的，需要網(wǎng)信部門會同其他國務院有關部門進行安全審查，并出臺相關評估辦法和評估指南來指導相關數(shù)據(jù)審查的工作。而作為跨境數(shù)據(jù)流動主要代表的美國和歐盟之間對于數(shù)據(jù)審查也積極進行合作，分別達成了《安全港協(xié)議》和《隱私盾框架》，特別強調(diào)了需要進行跨境數(shù)據(jù)流動的透明度監(jiān)管，建立相關的合規(guī)性審查，以確保數(shù)據(jù)在安全的狀態(tài)下能夠自由流動。

除了對跨境數(shù)據(jù)流通進行審查以外，在數(shù)據(jù)的跨境流通過程中還存在“一般例外”和“安全例外”的情況。

“一般例外”和“安全例外”起始于《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱GATT)的第20條和第21條，并對之后的《服務貿(mào)易總協(xié)定》《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定》等產(chǎn)生了重要的影響[41]。通過“一般例外”，使得數(shù)據(jù)跨境流通的時候可以在“個人信息保護”和“無限度流動”之間保持一定的平衡；通過“安全例外”，可以在一定程度上防止由于跨境數(shù)據(jù)流動而帶來的國家安全隱患。

2.4 跨境數(shù)據(jù)流動的應用與障礙

對跨境數(shù)據(jù)流通的相關文獻進行梳理，可以發(fā)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動主要存在于征信領域、互聯(lián)網(wǎng)金融領域以及數(shù)字貿(mào)易領域。應用領域及障礙分析也在一定程度上表現(xiàn)目前跨境數(shù)據(jù)流動的某些特征。

丁惠強[30]認為，征信領域的跨境數(shù)據(jù)流通一方面能夠發(fā)揮信息共享的作用，促進激勵懲戒機制真正落到實處；另一方面也能夠促進商業(yè)合作與國際貿(mào)易的便利化。在互聯(lián)網(wǎng)金融領域，數(shù)據(jù)跨境流動能夠有助于我國提高信息技術的水平，提高互聯(lián)網(wǎng)科技水平，進而有助于打造具有創(chuàng)新力和競爭力的互聯(lián)網(wǎng)體系。馬其家等[42]學者的研究顯示，數(shù)據(jù)跨境流動是數(shù)字貿(mào)易的基本構成要素，在數(shù)字貿(mào)易過程中應當加強數(shù)據(jù)監(jiān)管，我國應當結(jié)合自身貿(mào)易情況，考量我國目前的數(shù)據(jù)出境管控安排，積極構建分級審核等制度。但是仍然存在著許多障礙，比如法律法規(guī)的建立滯后，對于跨境數(shù)據(jù)流動在征信、互聯(lián)網(wǎng)金融以及數(shù)字貿(mào)易領域，我國還存在著諸多的立法空白，一些行業(yè)標準效力不高，配套的設施沒有落實到位，相關監(jiān)管機制不健全，即使存在相應的管理也僅僅局限在業(yè)務層，缺乏相應的國際合作機制和司法實踐。

3 政府內(nèi)外數(shù)據(jù)的流通分析

政府內(nèi)外數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，從外在形式上，既表現(xiàn)為數(shù)據(jù)在政府內(nèi)部和政府外部的個人用戶、企業(yè)用戶以及社會之間的流動，也表現(xiàn)為數(shù)據(jù)在政府內(nèi)部各個部門之間的流動，還可以是政府直接訪問、獲取存儲于政府外部的數(shù)據(jù)以及個體、組織等直接獲取政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)。從內(nèi)在的流通內(nèi)容來看，以電子化的信息為主，同時由于政府部分數(shù)據(jù)的特殊屬性，兼顧紙質(zhì)數(shù)據(jù)也可以同時進行流動。而跨境之間的數(shù)據(jù)流動，既可以表現(xiàn)為從A國家流向B國家，也可以是B國家直接訪問存儲在A國家內(nèi)部的數(shù)據(jù)；從數(shù)據(jù)流通內(nèi)容來看，既可以是電子數(shù)據(jù)，還可以是紙質(zhì)數(shù)據(jù)。因此，不論是從流通形式還是流通內(nèi)容上來看，跨境數(shù)據(jù)流動與政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通都具有邏輯相似性與相通性。因此，借鑒跨境數(shù)據(jù)流動的特點和框架，對政府內(nèi)外數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通現(xiàn)狀進行分析，并嘗試總結(jié)凝練出政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通能夠借鑒的啟示。

根據(jù)工業(yè)和信息化部相關研究數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，我國政務數(shù)據(jù)市場規(guī)模逾650多億元。而且開放政府數(shù)據(jù)在我國也已經(jīng)開展十多年的時間，數(shù)據(jù)在我國政府公共治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和數(shù)字化建設中的核心地位不斷凸顯，而政府數(shù)據(jù)內(nèi)外流通存在目標不清晰、模式不具體以及障礙較多的困境。因此，在借鑒前文對跨境數(shù)據(jù)流通分析的基礎上，需要明確政府數(shù)據(jù)流通的目標，構建好相應的模式，掃除相應的障礙，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)價值的盤活與增值。將“目標”“模式”“障礙”看作3個子系統(tǒng)，根據(jù)“協(xié)同理論”，為了實現(xiàn)“政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通流動”的初衷，促進3個子系統(tǒng)之間的有效協(xié)同，構建概念意義上的政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流動“目標—模式—障礙”圖，三者之間的關系如圖3所示。

圖3 政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流動“目標—模式—障礙”圖

3.1 明確政府數(shù)據(jù)流通的目標

政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流通的目標可以分為經(jīng)濟目標和非經(jīng)濟目標。經(jīng)濟目標指的是個人、企業(yè)或者其他組織通過獲取政府開放的各種數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)在政府內(nèi)外與企業(yè)和個人的流動過程中創(chuàng)造出經(jīng)濟價值；而非經(jīng)濟目標主要是確保在個人隱私、國家安全之間尋求平衡。非經(jīng)濟目標同時又是經(jīng)濟目標得以實現(xiàn)的保障。因此，如何在政府內(nèi)外數(shù)據(jù)自由流動、數(shù)據(jù)中涉及公民的個人隱私保護以及保障國家安全三者之間達到平衡，才是政府數(shù)據(jù)流通的根本目標。

在政府公布的數(shù)據(jù)中，其中許多是“一方數(shù)據(jù)”，即直接從用戶手中獲取到的個人數(shù)據(jù)。如同數(shù)據(jù)在國家(地區(qū))之間流通一樣，在政府內(nèi)外以及政府各個部門之間流通的數(shù)據(jù)是原始性的數(shù)據(jù)，因此帶有極高的價值屬性與隱私屬性。特別是就目前的信息環(huán)境而言，數(shù)據(jù)可以看作是信息的載體，而信息則被當作是數(shù)據(jù)的內(nèi)容，其中的“個人數(shù)據(jù)”往往包含“個人隱私”。如果無法確保個人的隱私數(shù)據(jù)得到充分的保障，那么數(shù)據(jù)的自由流動就無從談起。而且政府所掌握的個人數(shù)據(jù)隱私性極強，各個部門在處理隱私數(shù)據(jù)的時候所掌握的技術又各不相同，技術實力較弱的可能僅僅是對敏感數(shù)據(jù)采用字符替換的形式進行處理，技術實力較強的部門也許會采用其他安全系數(shù)更高的技術手段來對隱私內(nèi)容進行保護。其手段不同往往帶來的就是數(shù)據(jù)在不同政府部門或者政府內(nèi)外之間流通過程中受到的阻滯不同，進而無法達到預定的目標。因此，政府應該出臺安全標準，在保障公民隱私數(shù)據(jù)安全的基礎上，通過明確相關目標來確保相關利益爭點，保障數(shù)據(jù)的自由流動與國家安全，實現(xiàn)政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流動的基礎目標與高級目標有機結(jié)合。

3.2 構建政府數(shù)據(jù)流通的模式

模式的構建在于促進政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流通的更加順暢?！傲鲃拥臄?shù)據(jù)才能發(fā)揮最大的價值”[43]，為了更好地實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)流通的根本目標，最大限度地挖掘政府數(shù)據(jù)的價值，需要構建合理可行的數(shù)據(jù)流通模式。比如數(shù)據(jù)從保密級別高的政府部門流轉(zhuǎn)到保密級別低的政府部門，可能會造成低級別部門無法完全解析高級別部門的數(shù)據(jù)，進而造成數(shù)據(jù)開放程度的下降，給數(shù)據(jù)的利用帶來了障礙；而政府內(nèi)外之間進行數(shù)據(jù)流通的過程中，由于政府和企業(yè)在技術水平以及溝通渠道上存在著差異，會造成政府無法精準滿足企業(yè)需求以及社會對開放政府數(shù)據(jù)需求的問題，這與政府的“服務定位”和開放政府數(shù)據(jù)的理念背道而馳。所以，政府應該在保障“國家安全”這一底線的前提下，建立政府內(nèi)部各個部門之間，各部門與用戶、企業(yè)等受眾之間的高效協(xié)作關系以及相關的數(shù)據(jù)流通審查制度，在進行數(shù)據(jù)流動的過程中積極審查數(shù)據(jù)發(fā)送方和接收方的安全資質(zhì)與水平。積極借助“算法”“算力”“數(shù)據(jù)”，實現(xiàn)政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流通的“智能三螺旋”。而對于涉及國計民生重點領域的數(shù)據(jù)流通進行嚴格審查，精準識別用戶對于政府開放數(shù)據(jù)的信息需求，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通的目標。

3.3 解決政府數(shù)據(jù)流通的障礙

目前而言，政府數(shù)據(jù)流通領域較少，相關領域之間的關系尚不密切，條塊化現(xiàn)象較為明顯，而且在同一領域之中也缺乏縱向的數(shù)據(jù)流通。政府內(nèi)外、政府各個部門以及相關領域之間的數(shù)據(jù)流通“縱橫網(wǎng)絡”尚未形成，缺乏對于數(shù)據(jù)流通的頂層設計是政府數(shù)據(jù)流通的最大障礙。同時礙于我國在數(shù)字政府建設早期主要在地方政府層面展開，造成了各個地方、部門之間的服務碎片化與數(shù)據(jù)孤島化的現(xiàn)象。雖然《數(shù)安法》為數(shù)據(jù)流動提供指引，但是對于政府內(nèi)外數(shù)據(jù)的流動仍然沒有相關、專門以及具體的法律予以支持，部分涉及的內(nèi)容也散見于其他法律法規(guī)以及部門規(guī)章之中，無法更有效地保障政府內(nèi)外數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。而且政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流動的權屬關系界定也不清晰，這些都是導致政府數(shù)據(jù)流通在不同領域受阻的障礙。因此，通過頂層設計，構建出縱橫交錯的數(shù)據(jù)流通網(wǎng)絡，同時結(jié)合各個部門、地方的特色，以《數(shù)據(jù)安全法》為指導，與其他相關法律政策中涉及數(shù)據(jù)流通的內(nèi)容相結(jié)合，制定、落實相關專門的規(guī)章、政策等條例，最終形成涉及不同單位層級、不同部門、不同領域的政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流通規(guī)章制度體系。

4 跨境數(shù)據(jù)流通對政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的啟示

跨境數(shù)據(jù)流通經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)成為一個相對比較健全的體系。本文利用系統(tǒng)性文獻綜述的方法，對涉及該領域的文獻進行分析，從跨境數(shù)據(jù)流動的定義和特點、模式和規(guī)則以及應用和障礙3個視角出發(fā)進行研究，結(jié)合跨境數(shù)據(jù)流通與政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通在邏輯上的相似性，總結(jié)分析了政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流通的目標、模式以及應該解決的障礙，得到如下啟示：

第一，明確數(shù)據(jù)流通的目的是為了創(chuàng)造更大的價值。數(shù)據(jù)的價值在于認知世界，各個部門、組織、機構和個人掌握的數(shù)據(jù)只有流通起來才能發(fā)揮其更大的價值。通過政府內(nèi)外之間的數(shù)據(jù)進行流通，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的社會化利用，發(fā)揮了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的支撐作用。在大量數(shù)據(jù)的支持下，可以抽象出數(shù)據(jù)對象背后的特征，分析規(guī)律，從而達到一定程度的預測目的，而數(shù)據(jù)流通是實現(xiàn)數(shù)據(jù)社會化利用以及實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的有效方式。同時由于數(shù)據(jù)的積累性與非消耗性，決定了數(shù)據(jù)在流動過程中其價值不會逐步衰減，而是在不斷交換、聚合的過程中產(chǎn)生新的價值，從而使得政府自身所掌握的龐大數(shù)據(jù)資源的價值得以盤活，滿足市場對數(shù)據(jù)的需求。

第二，將新一代信息技術融合進來，構造合理可行的數(shù)據(jù)流通模式。在明確目標的前提下，選擇合理的流通模式是確保目標得以順利實現(xiàn)的保障。政府可以結(jié)合“區(qū)塊鏈”等去信任化的技術方法和手段，引入技術評估模式，對數(shù)據(jù)接受方或者數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移方的安全能力、數(shù)據(jù)存儲能力、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移與接受能力以及數(shù)據(jù)保密能力進行評估，符合標準的可以進行數(shù)據(jù)的流動；對于不符合標準的可以要求其整改，整改合格的繼續(xù)完成數(shù)據(jù)流動，不合格的取消其數(shù)據(jù)接受或者流動的資質(zhì)。同時建立數(shù)據(jù)接受或者流動的“白名單”模式，隨著新的技術涌現(xiàn)或者納入政府數(shù)據(jù)流通審查模式中來，相關準入門檻或者模式也可以動態(tài)改變，從而保證政府內(nèi)外的數(shù)據(jù)流通始終在一個安全可控的狀態(tài)下進行。

第三，加強政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流通相關人才的培養(yǎng)。在目標明確、模式合理的情況下，人才因素就是決定政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通程度的關鍵因素。政府內(nèi)外數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，涉及數(shù)據(jù)管理、技術保障、安全審查、研發(fā)設計、仿真模擬等多個領域，需要橫跨多個領域的復合型人才階段。而目前國內(nèi)對于人才的培養(yǎng)還多停留在單一領域的人才教育，這就使得在某一領域內(nèi)相關人才的數(shù)量和質(zhì)量可能較高，擁有較為扎實的理論知識，但是應對復雜的數(shù)據(jù)流通困境的時候往往顯得捉襟見肘，缺乏相應的業(yè)務經(jīng)驗。雖然國家在《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確指出要進行“專業(yè)人才的培養(yǎng)”以及創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，國內(nèi)部分高校也開始在這方面進行試點，但是人才培養(yǎng)畢竟需要長期的時間，而且在相當長的一段時間內(nèi)，國內(nèi)都將面臨著數(shù)據(jù)流通需求與人才數(shù)量無法滿足之前較為嚴重的缺口，特別是數(shù)據(jù)流通平臺的管理和開發(fā)，數(shù)據(jù)分析與數(shù)據(jù)安全等方面。因此，建設強大的數(shù)據(jù)流通管理人才隊伍是確保政府內(nèi)外數(shù)據(jù)高效、安全流通的重要措施之一。

第四，加強頂層制度設計，掃除政府內(nèi)外數(shù)據(jù)流通的障礙。頂層制度設計欠缺是導致我國目前政府內(nèi)外數(shù)據(jù)無法有效流動和互聯(lián)互通的主要障礙。雖然在部分領域內(nèi)部“縱向”之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通已經(jīng)初步建成，但是數(shù)據(jù)的流通多是跨部門與跨領域的，單一依靠某個部門對數(shù)據(jù)的流通進行處理往往無法得到預期的效果。囿于不同部門之間往往單一從自己所處地位和視角來考慮數(shù)據(jù)流通的問題，因此無形之中會對不同領域以及同一領域政府內(nèi)外數(shù)據(jù)的流通造成障礙。所以需要從頂層設計出發(fā)，成立跨部門、跨領域的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通處理機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)流通中可能存在的問題，爭取實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通過程中各方利益的最大化。

但是本文仍然存在的不足表現(xiàn)在相關文獻的搜集和篩選的標準還能夠進一步細致，跨境數(shù)據(jù)流動是一個內(nèi)涵豐富的概念，不僅僅能夠從定義、應用以及障礙等方面來進行歸納，并總結(jié)出其對于政府內(nèi)外數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的啟示，還可以從其他的方面接續(xù)進行豐富和完善。后續(xù)將積極借鑒其他相關理論和知識進行研究，以期所得結(jié)論和啟示能夠更加全面和具體。