大中型水電移民工程項目整合實施的實踐與思考

冷 宙

(中國長江三峽集團有限公司，四川 成都 610041)

0 前 言

我國大中型水電工程移民安置一般涵蓋農(nóng)村(城集鎮(zhèn))安置點建設(shè)、交通、水利等十余類移民工程項目，綜合性、政策性較強，具有項目多、任務(wù)重、時間緊等顯著特點[1]。根據(jù)國家移民安置條例以及我國長期水電移民實踐，地方政府作為移民安置“工作主體、責任主體、實施主體”，在實施和管理中起主導作用，應(yīng)嚴格按照審定的移民安置規(guī)劃建設(shè)移民工程項目。考慮到從移民安置規(guī)劃到實施期間，項目面臨所在地經(jīng)濟社會快速發(fā)展、移民意愿變化等情況，實施階段移民安置規(guī)劃和設(shè)計內(nèi)容需適時調(diào)整，因此我國實行移民安置規(guī)劃動態(tài)管理[2]。目前，國內(nèi)大中型水電工程移民安置按照上述模式整體滿足了各方需要，但對地方政府而言，一方面是落實移民安置規(guī)劃；另一方面則是在政策法規(guī)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各方，通過移民安置帶動地方經(jīng)濟社會實現(xiàn)更大發(fā)展。不過，實施過程中要做到移民安置任務(wù)和工期相適應(yīng)、移民安置規(guī)劃和地方發(fā)展“動態(tài)”銜接，且使各方均滿意移民安置成效，存在較大難度。在金沙江白鶴灘水電站移民安置實施中，地方政府提出:以地方在建或擬建項目為主，將移民安置規(guī)劃項目和地方建設(shè)項目整合實施，對應(yīng)的移民概算資金由地方政府包干使用，以此實現(xiàn)滿足移民安置和地方長遠發(fā)展雙重目標。

實踐表明，地方政府整合實施中，將移民工程項目資金與地方政府自有資金拼盤使用，項目安全性能夠得到保證，而且在移民安置功能恢復、移民安置工期保證、移民投資控制、項目驗收移交，特別是地方政府重點關(guān)注的長遠發(fā)展等方面產(chǎn)生了積極作用，即整合資源能夠有機組合并使其效益有效放大[3]，達到“1+1>2”的效果，滿足了地方政府、移民群眾、項目法人等各方需求。

1 工程概況

金沙江白鶴灘水電站裝機容量1 600萬kW，是世界第二大水電站。電站涉及川滇2省4市(州)9縣(區(qū))，搬遷安置移民10.8萬人，各類遷復建移民工程項目超過1 000項。電站于2017年7月獲得國家核準，2021年4月下閘蓄水，移民安置工期45個月，在較短時間內(nèi)要按期完成各項移民安置任務(wù)，滿足電站下閘蓄水發(fā)電需要，客觀上面臨以下困難。

(1)移民安置任務(wù)繁重緊迫。根據(jù)白鶴灘水電站移民安置規(guī)劃，川滇兩省需遷建集鎮(zhèn)12座、建設(shè)移民集中安置點共計36個，復建等級公路16條(共計247 km)，復建移民生產(chǎn)生活供水工程23項。按照規(guī)劃工期，地方政府每個月需完成約12億元移民投資(含補償補助費用兌付)，工作任務(wù)繁重且時間緊迫。

(2)外部施工整體條件較差。白鶴灘水電站庫區(qū)位于金沙江高山峽谷地區(qū)，地形地質(zhì)條件較差，雨季經(jīng)常出現(xiàn)泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災害。由于現(xiàn)有交通運輸條件有限，加之移民工程項目建設(shè)高峰期比較集中，難以有效滿足設(shè)備物資運輸需要，經(jīng)常出現(xiàn)道路擁堵問題。例如，從移民安置任務(wù)最大的QJ縣到省會KM市，主動脈交通僅有一條雙車道。

(3)突發(fā)不可抗力因素影響工程建設(shè)。在白鶴灘水電站移民安置實施過程中，例如突發(fā)疫情、超長雨季，以及特殊情況下建筑材料供不應(yīng)求等一系列不利因素，對移民工程項目按期完成也造成了較為不利影響。

2 整合實施原則和方式

2.1 整合實施的背景

我國移民安置補償重建遵循“三原”原則[4]。移民工程項目不僅具有一般工程項目的管理特點，移民資金的管理、使用、撥付需嚴格滿足移民管理有關(guān)規(guī)定，地方政府不得隨意更改、調(diào)整，確需調(diào)整的需履行程序[5]；特別是在移民安置規(guī)劃已經(jīng)與地方規(guī)劃相銜接情況下，地方政府通過移民安置規(guī)劃調(diào)整變更解決發(fā)展問題，政策上難以實現(xiàn)。當然，地方政府可能通過提高標準、擴大規(guī)模方式解決發(fā)展要求，但實施過程中項目法人和地方政府對增加投資的具體分攤比例，往往會因為對政策法規(guī)等理解不同難以協(xié)調(diào)一致；此外，地方政府在提高標準、擴大規(guī)模建設(shè)方面，除了需要履行調(diào)整變更審批流程，往往還需要重新開展初步設(shè)計等工作，時間成本大幅增加，影響按期完成建設(shè)。在此情況下，地方政府將移民安置規(guī)劃項目結(jié)合地方建設(shè)項目整合實施，有效解決了地方政府重點關(guān)注的長遠發(fā)展問題，同時也避免了項目法人關(guān)心的移民投資增加、工期無法保障等問題。

2.2 整合實施的原則

(1)不降低安全性、保證功能恢復。整合實施首要要求是項目安全性不能降低，并且需具備移民安置規(guī)劃項目恢復移民生產(chǎn)生活所對應(yīng)的各項功能，滿足移民搬遷安置需要，這是最基本的原則。

(2)工期滿足移民安置需要。整合實施項目完工時間不應(yīng)晚于移民安置規(guī)劃項目完工時間，要能按期投入使用，滿足蓄水移民安置專項驗收和工程竣工驗收要求。

(3)移民概算投資包干。審定的移民安置規(guī)劃項目概算，由地方政府統(tǒng)籌使用；實施中因地方政府提高標準、擴大規(guī)模及其他各種原因增加的投資，均由地方政府自籌資金解決。

(4)依法依規(guī)、程序完善。整合實施屬于移民安置規(guī)劃方案重大調(diào)整，地方政府要提前全面分析論證，征得相關(guān)各方同意基礎(chǔ)上方可整合實施；同時，要根據(jù)移民管理條例有關(guān)要求，履行移民部門和行業(yè)部門有關(guān)變更審批流程，確保流程完善、依法依規(guī)。

2.3 整合實施的方式

目前，整合實施主要有資金整合、項目和資金雙整合兩種方式。其主要的區(qū)別在于，資金整合一般不再實施移民安置規(guī)劃項目，移民安置所需功能由地方建設(shè)項目保證；項目和資金雙整合主要是以地方建設(shè)項目為主，并保留部分移民安置規(guī)劃項目(標準、規(guī)模等地方政府可能根據(jù)其需求提高或擴大)。這兩種方式的共同點是，移民安置規(guī)劃項目對應(yīng)的移民概算投資由地方政府包干使用，整合實施中各類原因增加的投資，均由地方政府自行解決。

這兩種整合方式在實際中均有應(yīng)用。其中，資金整合方式主要應(yīng)用于移民投資較小或服務(wù)“點狀”項目，這類項目功能恢復比較容易。如安置點生活供水從規(guī)劃單獨供水整合為縣城自來水廠集中供水，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后安置點不再復建村委會，相應(yīng)移民概算資金由地方政府統(tǒng)籌使用。項目和資金雙整合主要應(yīng)用于等級公路、水庫、外部電力等投資較大或“線狀”項目，這類項目影響覆蓋范圍較大，單純通過地方建設(shè)項目無法完全滿足移民安置要求，需要保留部分移民安置規(guī)劃項目。

3 案例應(yīng)用與分析

金沙江白鶴灘水電站涉及ZT市QJ縣規(guī)劃復建5條等級公路，包括S303二級公路(QJ段)、ZQ二級公路、JZ四級公路、LL四級公路、QD四級公路。實施過程中，地方政府提出，由于規(guī)劃復建的S303(QJ段)與地方已實施建設(shè)的GQ高速存在線位交叉重疊，ZQ二級公路需重新調(diào)整路線搭接GQ高速公路，JZ四級公路、LL四級公路也需進行相應(yīng)調(diào)整；此外，QD四級公路與ZT市規(guī)劃建設(shè)的沿江二級公路位于同一走廊帶，存在交叉重疊問題。為有效銜接區(qū)域路網(wǎng)規(guī)劃、發(fā)揮各類資金最大效益，ZT市提出上述5條等級公路結(jié)合地方路網(wǎng)規(guī)劃整合實施，移民概算投資由地方政府包干使用。具體整合實施方案為:S303(QJ段)由二級公路整合調(diào)整為GQ高速公路+四級公路(QJ繞城段約16.6 km不調(diào)整，仍為二級公路)，ZQ二級公路、JZ四級公路、LL四級公路調(diào)整為順接GQ高速；QD四級公路根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃提高為二級公路建設(shè)標準實施(見表1)。同時期，相鄰省份HD縣提高標準復建了GH路(HD段)，其與QJ縣整合實施案例對比情況見表2。

表1 QJ縣移民安置規(guī)劃方案和整合實施方案對比

表2 同期非整合實施案例和整合實施案例對比

3.1 功能恢復

地方政府根據(jù)自身發(fā)展實際，將移民安置規(guī)劃項目和地方建設(shè)項目整合實施，移民概算投資的包干使用，不僅充分發(fā)揮了資金的綜合效益，也體現(xiàn)了移民安置規(guī)劃與地方發(fā)展“動態(tài)”銜接的要求。同時，整合實施項目比移民安置規(guī)劃項目在建設(shè)標準、規(guī)模上有較大提高，功能更加完善，移民和地方群眾均可以享受到更好的服務(wù)，不止恢復了移民生產(chǎn)生活需要，對地方長遠發(fā)展均產(chǎn)生了重大利好。目前，QJ縣整合實施項目已全部正常投入使用，在庫區(qū)安全良好運行；特別是GQ高速的通車，使得從QJ縣前往省會KM市比以往縮短約1.5 h，極大提高了居民出行效率。

3.2 工期保障

首先，地方政府是實施主體，這一點基本保證了整合實施的公信力。其次，整合實施主要是基于地方在建或擬建項目，建設(shè)資金已有一定保證，移民投資和地方資金的“拼盤”使用使項目建設(shè)工期更有保障。最后，在移民安置規(guī)劃項目和地方建設(shè)項目存在交叉布局的情況下，整合實施避免了移民安置規(guī)劃調(diào)整變更、交叉施工所耽誤的時間。由表1顯示，整合實施方案與移民安置規(guī)劃方案相比，道路建設(shè)總里程有所增加，但實際建設(shè)工期與移民安置規(guī)劃工期基本相當，滿足了移民搬遷安置、工程蓄水移民安置專項驗收要求。

3.3 投資控制

整合實施后，移民概算投資由地方政府包干使用，因此由于各種因素增加的投資均由地方政府自行解決；滿足移民投資控制的同時，整合實施的項目需履行地方基本建設(shè)程序，地方政府在投資及進度控制上積極性較高，可通過優(yōu)化施工組織設(shè)計、采取公開招標等控制投資的力度。由表2顯示，QJ縣整合實施后在功能、工期等滿足移民安置情況下，移民投資未超過可研概算；而同時期相鄰省HD縣在復建GH路(HD段)時，提出提高道路建設(shè)等級(四級公路改為三級公路)，省移民管理機構(gòu)明確要求移民概算包干使用、特殊原因造成的投資增加經(jīng)評審后方可納入包干范圍。但HD縣實施過程中，因提高標準、改變線型等原因?qū)е陆ㄔO(shè)投資增加超過7億元，資金缺口要求全部納入移民安置規(guī)劃解決。雖然經(jīng)過反復協(xié)調(diào)評審，并最終通過變更方式解決了HD縣3.4億元資金缺口，但HD縣仍然提出較大意見。目前該項目雖然基本通車、但未完成交工驗收。

3.4 變更管理

整合實施雖然也需要履行移民部門變更程序，但履行程序基本不影響項目建設(shè)，避免了因提高標準、擴大規(guī)模建設(shè)等所帶來相關(guān)工作所耗費的時間。整合后移民安置實施項目數(shù)量有所減少，降低了地方政府管理壓力。因地方政府需就移民安置功能恢復、工期保障、移民投資等出具正式的承諾，所以項目法人只需重點關(guān)注地方政府承諾的落實，及時做好移民概算資金撥付，減輕全過程參與協(xié)調(diào)難度。

3.5 驗收移交

整合實施項目由地方政府交通行業(yè)主管部門建設(shè)，移民部門主要配合做好移民概算資金協(xié)調(diào)撥付的工作。項目建成后，交通行業(yè)主管部門組織驗收移交，地方政府落實道路權(quán)屬劃分、管理、運行、維護等后續(xù)工作。因此，整合實施基本解決了由移民部門建設(shè)，卻難以通過行業(yè)主管部門驗收、難以移交給行業(yè)主管部門等問題。

4 結(jié)論和建議

4.1 結(jié) 論

(1)地方政府整合實施后，項目建設(shè)標準提高、規(guī)模擴大，移民安置功能得到了恢復甚至進一步提高，有利于加快移民搬遷、促進庫區(qū)穩(wěn)定，為移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”奠定了更為堅實的基礎(chǔ)。

(2)以地方建設(shè)項目為主、移民安置規(guī)劃項目“任務(wù)包干、資金包干”的整合模式，不僅工期滿足移民安置需要，也不增加移民投資資金，同時還降低了地方政府移民安置任務(wù)“點多、面廣、項目多”的管理壓力，降低了移民工程項目驗收移交難度。

(3)整合實施項目受益群體明顯擴大，對促進地方社會經(jīng)濟具有顯著作用，兼顧了地方長遠發(fā)展需求。

(4)從整合實施成效看，實現(xiàn)了移民安置和地方發(fā)展的“動態(tài)”銜接。

4.2 建 議

(1)地方政府需做好事前公眾解釋和事后移民安置功能恢復分析評價工作，積極消除移民群眾的顧慮。

(2)地方政府移民部門、項目法人、移民綜合設(shè)計、綜合監(jiān)理應(yīng)做好移民概算資金的撥付，并全過程參與整合項目的實施、驗收等環(huán)節(jié)，避免“一包了之”；對可能存在的功能恢復不徹底，應(yīng)及時提出協(xié)調(diào)，確保整合實施項目滿足移民安置需要。

(3)在移民概算投資科學合理的情況下，主體設(shè)計單位可以在移民安置規(guī)劃階段中進一步銜接地方發(fā)展規(guī)劃、充分征求地方政府意愿，盡可能減少實施過程中的變更，確保移民安置工期。

(4)結(jié)合移民安置條例和相關(guān)辦法，進一步研究規(guī)范整合實施的報批、審批和管理流程，制訂出臺更加規(guī)范的實施辦法。