政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：運(yùn)行機(jī)制與重構(gòu)路徑

胡天宇

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問(wèn)題的提出

“中國(guó)的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織”，其中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是廣泛存在于中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中的非正式、非結(jié)構(gòu)化的特殊組織，主要以領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、委員會(huì)、辦公室、指揮部、工作組等形式存在于各級(jí)政府之中。上至中央，下至各級(jí)地方政府，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在中國(guó)政府的運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮著不可忽視的作用，是現(xiàn)行政治體制下的一種特殊組織形態(tài)與治理模式，這一模式借助上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，通過(guò)“任務(wù)發(fā)包”和“責(zé)任捆綁”的形式整合職能部門(mén)力量，促成非常規(guī)任務(wù)的快速推進(jìn)。

中國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立，肇始于新中國(guó)成立后的中央政府。1986年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于清理非常設(shè)機(jī)構(gòu)的通知》。這是有關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等各類(lèi)非常設(shè)機(jī)構(gòu)的第一個(gè)專(zhuān)門(mén)性文件，該文件的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)政府開(kāi)始有意識(shí)的調(diào)整和規(guī)范現(xiàn)存體系下的非正式組織，為1988年國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革明確了方向。在1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年的歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，都有關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)增設(shè)與撤并的身影，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)整成為機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，稱(chēng)謂也實(shí)現(xiàn)了從“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”到“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)”再到“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變(詹紹文等，2022)[1]。但直到21世紀(jì)初，中國(guó)政治研究才開(kāi)始關(guān)注到正式制度和正式組織之外的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)研究視域的拓展變化。這一變化的出現(xiàn)與當(dāng)時(shí)中國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策有重大關(guān)系，為了應(yīng)對(duì)改革開(kāi)放過(guò)程中出現(xiàn)重要專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)題、重大復(fù)雜的決策問(wèn)題和重大事件或突發(fā)事件，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)生了較大變動(dòng)[2]。

程同順等(2001)認(rèn)為中國(guó)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制不是動(dòng)態(tài)意義上的組織(“Organ”或者“Form”)，也不僅僅是西方意義上的“Group”，是一種廣泛存在于中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中有中國(guó)政治特征的政治機(jī)構(gòu)模式和治理模式[3]。在當(dāng)前疫情防控等公共衛(wèi)生事件和自然災(zāi)害突發(fā)事件頻發(fā)的背景下，“指揮部”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)越來(lái)越多的進(jìn)入到政府、學(xué)術(shù)界和社會(huì)公眾的視野。本文的目的在于從組織理論的視角梳理我國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)變遷過(guò)程，總結(jié)我國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)踐困境、存在問(wèn)題，提出議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的路徑優(yōu)化和重組的政策建議。本文立足于實(shí)踐的演變和既有的文獻(xiàn)，從制度變遷與組織理論的雙重視角剖析政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制與現(xiàn)實(shí)困境，試圖提出重構(gòu)議事協(xié)調(diào)機(jī)制的路徑選擇。

二、文獻(xiàn)綜述

圍繞議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革，既有文獻(xiàn)主要沿用兩種路徑展開(kāi)研究：一種是制度主義研究路徑，一種是實(shí)踐主義研究路徑。在制度主義研究路徑中，學(xué)者主要從制度層面尋找議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的合法性和設(shè)置權(quán)等問(wèn)題[4]。如戴加佳(2019)[5]以“指揮部”為研究對(duì)象，對(duì)國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)進(jìn)行了組織法分析，在分析“指揮部”性質(zhì)的演變過(guò)程及其行政組織權(quán)的分配現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，檢討“指揮部”行政組織權(quán)分配的正當(dāng)性，提出在保留國(guó)務(wù)院設(shè)置“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”完全權(quán)力的前提下，將是否設(shè)置“指揮部”等國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力歸屬全國(guó)人大及其常委會(huì)，而設(shè)置何種類(lèi)型國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力由二者共享，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出原則性規(guī)定，具體規(guī)范則交由國(guó)務(wù)院規(guī)定。在實(shí)踐主義研究路徑中，學(xué)界主要在實(shí)踐調(diào)研基礎(chǔ)上揭示議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作用及其存在問(wèn)題等[6]。如詹紹文等(2022)通過(guò)對(duì)陜西省H縣議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐調(diào)研，以案例的形式呈現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在縣域治理中是如何影響府際關(guān)系，并從理論層面對(duì)其運(yùn)行邏輯進(jìn)行分析，提出推進(jìn)高質(zhì)量與高水平的縣域治理，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需從強(qiáng)化運(yùn)行制度保障、從嚴(yán)規(guī)范管理、健全工作機(jī)制等方面尋求突破。劉軍強(qiáng)等(2015，2016)對(duì)A省A市14位“小組”工作人員深度訪談和對(duì)319個(gè)議事協(xié)調(diào)小組全樣本普查基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)地方政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的類(lèi)型、設(shè)立動(dòng)機(jī)、運(yùn)作過(guò)程和后果進(jìn)行了系統(tǒng)的實(shí)證分析，得出議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以有效調(diào)配權(quán)責(zé)資源、發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，但是也存在行動(dòng)者范圍擴(kuò)大化的問(wèn)題，導(dǎo)致參與者精力分散、疲于應(yīng)付。[7]

從研究主題來(lái)看，當(dāng)前關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的研究主要集中于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在的邏輯、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的變遷及原因[8]、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制存在問(wèn)題及原因等方面。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠廣泛存在于中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中，成為治國(guó)理政的一項(xiàng)關(guān)鍵性的技術(shù)機(jī)制，是有多方面原因造成的(周望，2017)[9]。一方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在科層制外對(duì)于解決或完成臨時(shí)的，但又帶有綜合性、正式常設(shè)機(jī)構(gòu)無(wú)力獨(dú)自完成或解決的問(wèn)題或任務(wù)時(shí)發(fā)揮了正向積極作用，如程同順等(2002)認(rèn)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠全面溝通相關(guān)并列機(jī)構(gòu)的橫向信息、在全面溝通的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)一致和統(tǒng)一行動(dòng)、能夠彌補(bǔ)管理缺漏和提供工作效率。另一方面，任宇東等(2019)[10]認(rèn)為作為中國(guó)特色的治理機(jī)制，經(jīng)由對(duì)傳統(tǒng)科層的再組織，既能合理運(yùn)用科層組織的專(zhuān)業(yè)化分工功能，又適當(dāng)?shù)匾詣?dòng)員式克服專(zhuān)業(yè)化分工所產(chǎn)生的阻隔和低效，易于集中高效地完成特定的重要目標(biāo)，本質(zhì)上是在面對(duì)非常規(guī)任務(wù)時(shí)，科層制的再組織化過(guò)程，初衷是為了打破常規(guī)體系中的“條塊分割”和跨部門(mén)間的“各自為政”，促進(jìn)“條”和“塊”之間的協(xié)同配合[11]。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題，比如為了體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)重視，提高權(quán)威性，許多領(lǐng)導(dǎo)身兼多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，造成領(lǐng)導(dǎo)精力分散、增加辦事層次、助長(zhǎng)官僚主義，作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有即時(shí)撤銷(xiāo)導(dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)膨脹和政治資源浪費(fèi)等問(wèn)題(程同順等，2002)。比如國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的總量失控以及精簡(jiǎn)后的嚴(yán)重反彈，加劇了政府機(jī)構(gòu)膨脹，加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至容易滋生腐敗。此外，由于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)存在的時(shí)間普遍較短，而且有些機(jī)構(gòu)存在反復(fù)變動(dòng)的現(xiàn)象，這從一個(gè)側(cè)面反映出在設(shè)置機(jī)構(gòu)時(shí)帶有一定的隨意性和缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，這導(dǎo)致了一定程度的資源浪費(fèi)[12]。王洋洋(2010)認(rèn)為主要原因是我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊環(huán)境、對(duì)機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)范管理以及對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和存續(xù)年限缺乏科學(xué)論證等[13]。

此外，魯宇(2022)從外部比較與內(nèi)部比較的雙重視角出發(fā)，分析了政府頻繁設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度邏輯。他認(rèn)為，從外部比較來(lái)看，相對(duì)于制度性縱向一體化、流程性縱向一化、準(zhǔn)縱向一體化等，作為機(jī)動(dòng)性縱向一體化的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)化程度與專(zhuān)業(yè)化程度上較為平衡，且成本最為“低廉”。因此，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為政府治理的常選項(xiàng)。從內(nèi)部比較來(lái)看，議事協(xié)議機(jī)構(gòu)的人事安排分為專(zhuān)干、借調(diào)、聯(lián)絡(luò)員、“掛名”等，不同的人事安排導(dǎo)致議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能和成本各不相同。政府往往通過(guò)設(shè)置不同類(lèi)型的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以達(dá)到追求績(jī)效與應(yīng)付考核的多重目的[14]。

三、我國(guó)政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行概況

(一)從部門(mén)代管到合并設(shè)立：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的變遷

改革開(kāi)放以來(lái)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制大體經(jīng)歷了部門(mén)代管、部門(mén)內(nèi)設(shè)與合并設(shè)立三個(gè)階段。

1.部門(mén)代管

1986年的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革，將原有的各種“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”等實(shí)體性獨(dú)立機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為正式序列機(jī)構(gòu)“代管”。如原來(lái)單設(shè)的國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)辦公室劃歸國(guó)家教育委員會(huì)(現(xiàn)教育部)代管。部門(mén)代管的運(yùn)行機(jī)制破解了原有議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量多、權(quán)責(zé)分散的局面，將完全獨(dú)立的機(jī)構(gòu)置于正式序列部門(mén)的監(jiān)督之下，使得議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與實(shí)體性下降。但在一定程度上，這些機(jī)構(gòu)仍然保留了一定的獨(dú)立自主性。

2.部門(mén)內(nèi)設(shè)

這一運(yùn)行機(jī)制是在部門(mén)代管基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展。即相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由“代管”轉(zhuǎn)為“內(nèi)設(shè)”，組織間的隸屬關(guān)系發(fā)生了根本性的改變。原有議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性完全喪失，成為正式序列部門(mén)內(nèi)的非正式、非結(jié)構(gòu)化的議事協(xié)調(diào)組織。

3.合并設(shè)立

主要是在部門(mén)內(nèi)設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步化解議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)帶來(lái)的人員編制臃腫、部門(mén)冗雜等問(wèn)題。合并設(shè)立的運(yùn)行機(jī)制基本解決了因部門(mén)實(shí)體性而產(chǎn)生的人員、機(jī)構(gòu)臃腫的狀況，也基本確立了政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)非實(shí)體化發(fā)展方向。

總體來(lái)看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的變遷主要呈現(xiàn)出“去實(shí)體化”的傾向。從部門(mén)代管到合并設(shè)立，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)逐步“虛置化”，對(duì)正式序列組織的人員與機(jī)構(gòu)調(diào)整所造成的影響也逐步軟化。當(dāng)然，也有學(xué)者指出，“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制的發(fā)展經(jīng)歷了初期人格化組織運(yùn)行時(shí)期、改革開(kāi)放后制度化組織運(yùn)行時(shí)期以及十八大以來(lái)三個(gè)階段。從制度分析的視角出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在政治組織模式與權(quán)力運(yùn)行方式上存在路徑依賴(lài)。

(二)權(quán)威式?jīng)Q策與科層式督導(dǎo)：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行

當(dāng)前中國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制較為清晰，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)具有相對(duì)穩(wěn)定性。其具體的運(yùn)行機(jī)制可概括為政策決策機(jī)制與政策督導(dǎo)機(jī)制兩部分，表現(xiàn)為權(quán)威式?jīng)Q策與科層式督導(dǎo)的特征。

圖1 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制

1.權(quán)威式?jīng)Q策

政策決策主體一般由領(lǐng)導(dǎo)成員、牽頭部門(mén)和組成部門(mén)聯(lián)合構(gòu)成。其中領(lǐng)導(dǎo)成員一般由各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)組成，采取兼任方式發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。牽頭部門(mén)一般為該議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所在的部門(mén)，在政策決策機(jī)制中發(fā)揮平臺(tái)作用。而組成部門(mén)則根據(jù)協(xié)調(diào)事項(xiàng)的內(nèi)容進(jìn)行安排，一般有十幾個(gè)乃至數(shù)十個(gè)政府常設(shè)職能部門(mén)構(gòu)成。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的政策決策機(jī)制集中體現(xiàn)為較強(qiáng)的集合型權(quán)力結(jié)構(gòu)。由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)分管領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)直接擔(dān)任議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，使得整個(gè)決策過(guò)程的權(quán)威性顯著增強(qiáng)。藉此，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)跳出了原有牽頭部門(mén)的合并管轄限制，成為跨部門(mén)的權(quán)力單元和組織機(jī)構(gòu)，將其原有運(yùn)行機(jī)制下的部門(mén)歸口領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)意義上的政府領(lǐng)導(dǎo)，使得其權(quán)力范圍和實(shí)際地位均超出原有牽頭部門(mén)和其他政府常設(shè)機(jī)構(gòu)。正因?yàn)橛匈?lài)于領(lǐng)導(dǎo)成員的權(quán)威性，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的決策體現(xiàn)出鮮明的集中性，即通過(guò)較小范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)成員的商討和牽頭部門(mén)、組成部門(mén)間的利益協(xié)調(diào)，進(jìn)而在主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主導(dǎo)下做出最終政策決策。故議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)布政策的權(quán)威性往往較其他政府正式序列機(jī)構(gòu)更強(qiáng)。

2.科層式督導(dǎo)

政策督導(dǎo)機(jī)制一般由督查機(jī)制與考評(píng)機(jī)制組成。值得注意的是，政策督導(dǎo)機(jī)制的實(shí)際實(shí)施主體由領(lǐng)導(dǎo)成員、牽頭部門(mén)和組成部門(mén)聯(lián)合組成的“領(lǐng)導(dǎo)小組”轉(zhuǎn)變?yōu)闋款^部門(mén)下設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)。在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的政策督導(dǎo)階段，主要由牽頭部門(mén)和其中的辦事機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)工作事務(wù)開(kāi)展。

政策督導(dǎo)機(jī)制的作用在于保證前期決策能夠較為有效的執(zhí)行、落實(shí)。但此類(lèi)監(jiān)督檢查與考核評(píng)比難以繼續(xù)依靠單純的權(quán)威性，而是更多地通過(guò)牽頭部門(mén)內(nèi)部的垂直組織網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)。換言之，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)機(jī)制依賴(lài)于傳統(tǒng)的正式組織序列，即在科層制的運(yùn)行基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政策的有效實(shí)施與監(jiān)管。

四、政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行困境與治理挑戰(zhàn)

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在中國(guó)政府過(guò)程中發(fā)揮著居中協(xié)調(diào)的重要作用，在中國(guó)的政治生活的多個(gè)方面也發(fā)揮著積極作用。但不能忽視的是，這樣一種非正式、非結(jié)構(gòu)化的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)設(shè)置在其運(yùn)行機(jī)制下也存在著較為明顯的弊端，產(chǎn)生過(guò)一些問(wèn)題。這些現(xiàn)實(shí)困境可以集中歸納為以下的三個(gè)方面：

1.“進(jìn)出”機(jī)制缺乏

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的“進(jìn)出”機(jī)制包括相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和撤銷(xiāo)兩部分。當(dāng)前中國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與撤銷(xiāo)缺乏有效的約束機(jī)制與法律規(guī)章，導(dǎo)致在機(jī)構(gòu)設(shè)置的“進(jìn)出”問(wèn)題上規(guī)范性程度較低，造成機(jī)構(gòu)數(shù)量膨脹的問(wèn)題。

具體成因表現(xiàn)為兩個(gè)方面。首先，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立把控不嚴(yán)。由于作為非正式、非結(jié)構(gòu)化的組織，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有占據(jù)正式序列機(jī)構(gòu)下的人員、組織編制，導(dǎo)致各級(jí)政府在設(shè)置此類(lèi)機(jī)構(gòu)時(shí)較為寬松，缺乏嚴(yán)格的合理性與合法性審查，導(dǎo)致在一段時(shí)間內(nèi)各類(lèi)事項(xiàng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)充斥于中國(guó)的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)。議事協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的大量膨脹，一方面帶來(lái)的是機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的混亂，不同命名的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，在具體工作職能、組成部門(mén)乃至領(lǐng)導(dǎo)成員上有著較多的交叉，使得原有的正式序列下的官僚制體系受到這些非正式機(jī)構(gòu)的影響，擾亂了正常的運(yùn)行效率。另一方面帶來(lái)的是決策過(guò)程與督導(dǎo)過(guò)程的繁雜，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需要定期召開(kāi)會(huì)議商討本領(lǐng)域的工作，但一些正式序列機(jī)構(gòu)中的日常性工作與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作存在重合，不得不將這些工作暫且擱置留待機(jī)構(gòu)會(huì)議召開(kāi)之時(shí)再行討論，無(wú)法有效發(fā)揮官僚制政策執(zhí)行過(guò)程中的高效與快捷。其次，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏明確規(guī)范的退出機(jī)制。由于大量議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在臨時(shí)性的特征，因此其存在與運(yùn)行的時(shí)效性較為明顯，那么在機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的任務(wù)完成后應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以退出與撤銷(xiāo)，清理冗余機(jī)構(gòu)。但在現(xiàn)實(shí)的政府實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)階段性任務(wù)完成后議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍然保留的情況。更有甚者，在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)后，其所屬的辦事機(jī)構(gòu)仍然正常運(yùn)轉(zhuǎn)，繼續(xù)行使原有機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

2.監(jiān)督機(jī)制匱乏

由于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)地位屬性的模糊性，其既不屬于正式序列下的政府組成部門(mén)，也缺乏與之相配套適應(yīng)的監(jiān)督方式與責(zé)任主體，導(dǎo)致其在現(xiàn)有的國(guó)家行政體系下處于監(jiān)督機(jī)制的盲區(qū)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的政策督導(dǎo)機(jī)制主要依賴(lài)于牽頭部門(mén)內(nèi)部系統(tǒng)的監(jiān)督。從這重意義上考量，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的上級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督與管理，也缺乏相同層級(jí)機(jī)構(gòu)間的互相監(jiān)督。除此以外，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由于主要領(lǐng)導(dǎo)的特殊權(quán)威性使得其在運(yùn)行過(guò)程中的地位超然于其他正式序列下的政府部門(mén)，因此其不用對(duì)任何權(quán)力機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)，使得其完全游離于紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)等正式監(jiān)督機(jī)制之外，即使決策出現(xiàn)重大失誤也難以有效追責(zé)問(wèn)責(zé)。

監(jiān)督機(jī)制的匱乏極易帶來(lái)兩方面的問(wèn)題。一方面是貪污腐敗的問(wèn)題。有效的監(jiān)督機(jī)制是減少腐敗問(wèn)題的重要保障。然而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由于其特殊的地位與職能，處于各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制監(jiān)管的空白盲區(qū)，在完全缺乏外部監(jiān)督環(huán)境的狀況下，其機(jī)構(gòu)內(nèi)部的主要領(lǐng)導(dǎo)和其他組成人員較易滋長(zhǎng)違紀(jì)違法的想法。此外，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的非正式性和非機(jī)構(gòu)化的特征導(dǎo)致機(jī)構(gòu)成員長(zhǎng)期保有“臨時(shí)”觀念，認(rèn)為機(jī)構(gòu)的正式運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間有限，短期的違紀(jì)違法行為難以在匱乏的監(jiān)督機(jī)制下被發(fā)現(xiàn)，這更助長(zhǎng)了一部分機(jī)構(gòu)成員的貪污腐敗、決策隨意的可能。另一方面是權(quán)力濫用的問(wèn)題。由于缺乏明確的職責(zé)劃分，在無(wú)需明確負(fù)責(zé)的情況下主要領(lǐng)導(dǎo)在決策過(guò)程中更多的是憑借個(gè)人的主觀經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行判斷，缺乏機(jī)構(gòu)內(nèi)必要的協(xié)調(diào)與討論，進(jìn)而導(dǎo)致主要領(lǐng)導(dǎo)在決策中占據(jù)主導(dǎo)地位，這樣的絕對(duì)集中性與權(quán)威性容易導(dǎo)致權(quán)力濫用問(wèn)題的出現(xiàn)。另外，在決策的執(zhí)行與督導(dǎo)過(guò)程中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾?lài)牽頭部門(mén)內(nèi)部組織體系來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。此時(shí)的機(jī)構(gòu)不再是單純的非正式和非機(jī)構(gòu)化特征，其已具有一定程度上的官僚制屬性。所有的社會(huì)組織會(huì)削弱制造斷裂與消除約束的影響或者道德行為，這種結(jié)果是通過(guò)一系列互為補(bǔ)充的安排得到的。暫時(shí)的官僚制屬性使得政策執(zhí)行中的行動(dòng)者無(wú)須考量責(zé)任問(wèn)題和道德問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致其在行使權(quán)力的過(guò)程中極易產(chǎn)生濫用的情況。

3.治理方式疲乏

除了廢立和監(jiān)督問(wèn)題，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為一種特殊的組織模式，也存在治理方式的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是對(duì)常規(guī)官僚組織進(jìn)行的自洽性調(diào)整，并與常規(guī)治理方式一起，構(gòu)成了中國(guó)官僚制組織相互依存、互為補(bǔ)充的有機(jī)循環(huán)體系[15]。但也應(yīng)當(dāng)看到，由于缺乏制度約束與有效監(jiān)督，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行并不規(guī)范，決策與督導(dǎo)環(huán)節(jié)都有薄弱之處，進(jìn)而導(dǎo)致了這一特定治理方式的疲乏狀態(tài)。

首先，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與常規(guī)科層組織之間的關(guān)系含混不清，容易擾亂正常官僚體系的運(yùn)行。在政策決策中，憑借主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)超然于正式序列機(jī)構(gòu)之上，在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中難免干涉正式序列機(jī)構(gòu)的正常事務(wù)。以領(lǐng)導(dǎo)小組為例，經(jīng)過(guò)多階段的發(fā)展，“領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制精化為模式化的組織架構(gòu)、集成化的功能配置、協(xié)同化的機(jī)制組合等特質(zhì)”，但也“衍生出權(quán)力權(quán)威的非均衡聚集、資源投送的分化離散的雙重效應(yīng)”[16]，這勢(shì)必對(duì)常規(guī)治理帶來(lái)擾動(dòng)。在政策督導(dǎo)中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)借助正式序列的機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，由于缺乏相關(guān)法律規(guī)章對(duì)權(quán)責(zé)進(jìn)行界定，易造成多頭管理、互相推諉等管理混亂的狀況。另外，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“也存在行動(dòng)者范圍擴(kuò)大化的問(wèn)題，導(dǎo)致參與者精力分散、疲于應(yīng)付”。在一定程度上，這也正是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不斷廢立循環(huán)的原因。

其次，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是溝通科層治理和運(yùn)動(dòng)式治理的重要機(jī)制。所謂“運(yùn)動(dòng)式治理”是指在中國(guó)國(guó)家治理的特定時(shí)期，在政治高層或某地方、部門(mén)，原本按常規(guī)程序運(yùn)轉(zhuǎn)的科層官僚體系被突然打斷，政府各部門(mén)、人員、資源、注意力等被集中起來(lái)解決特定問(wèn)題[17]。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)正是有效實(shí)施“運(yùn)動(dòng)式治理”的穩(wěn)定的組織載體。以地方領(lǐng)導(dǎo)小組為例，通過(guò)科層化的權(quán)威介入，依托領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的運(yùn)作，這一機(jī)構(gòu)增強(qiáng)了資源動(dòng)員整合能力，同時(shí)也成為科層治理運(yùn)動(dòng)化的實(shí)踐路徑。由于“運(yùn)動(dòng)式治理”在運(yùn)行過(guò)程中傾向目標(biāo)結(jié)果的達(dá)成，進(jìn)而忽視相關(guān)權(quán)力運(yùn)用的法律界限，甚至出現(xiàn)權(quán)力凌駕于法律之上的狀況。這樣的治理方式自然也將其特征傳遞到組織化載體，進(jìn)而加劇其治理方式的隨意性。

五、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重構(gòu)路徑

(一)職能聚焦于決策階段

當(dāng)前議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要運(yùn)行機(jī)制包括政策決策機(jī)制和政策督導(dǎo)機(jī)制，從政策過(guò)程的角度考量分屬?zèng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督兩個(gè)環(huán)節(jié)。結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)與機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)踐，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要作用集中于決策領(lǐng)域，而在執(zhí)行和監(jiān)督上依賴(lài)相關(guān)牽頭部門(mén)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的實(shí)際作用較為微弱。此外，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的核心要義“協(xié)調(diào)”更適用于政策決策過(guò)程，不適用于政策執(zhí)行與監(jiān)督的過(guò)程。因?yàn)樵跊Q策階段應(yīng)采取較為民主、多方參與的方式，而這與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷相符合。但在執(zhí)行與監(jiān)督階段更適用于現(xiàn)有正式序列機(jī)構(gòu)下的官僚制體系，能夠充分保障中央政策決策以高效、迅捷的方式得到落實(shí)。若繼續(xù)借用議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的名義開(kāi)展政策督導(dǎo)工作，反而容易造成現(xiàn)有正式序列的混亂與繁雜，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行效率的降低。

從地方性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)出發(fā)，政府往往通過(guò)這一機(jī)構(gòu)設(shè)置達(dá)到追求績(jī)效與應(yīng)付考核的多重目的。那么，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的路徑選擇與重構(gòu)應(yīng)也使其職能聚焦于決策階段，將原有的政策督導(dǎo)功能完全劃撥給相關(guān)牽頭部門(mén)。使得該機(jī)構(gòu)的職能更為清晰明確，既有利于提升決策的質(zhì)量與水平，也有助于更好了理順議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與正式序列機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

(二)強(qiáng)化監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度

中國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的較大區(qū)別在于制度化和法制化的程度，集中體現(xiàn)為監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度的嚴(yán)重匱乏。構(gòu)建明晰的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面：

首先，應(yīng)當(dāng)健全議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)法定形式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度的明晰。一是要明確議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置與終結(jié)的方式與程序，從源頭上審慎把控議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與撤銷(xiāo)，避免相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立的隨意性[18]。二是要將監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度法制化，將原有的機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)章通過(guò)法律規(guī)范的形式加以約束，以符合合法性與合理性的要求。

其次，應(yīng)當(dāng)注重問(wèn)責(zé)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)象的明晰。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有非正式、非結(jié)構(gòu)化的特征，組織機(jī)構(gòu)中的責(zé)任劃分長(zhǎng)期缺乏清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)，存在部分領(lǐng)導(dǎo)干部與成員決策過(guò)程較為隨意，產(chǎn)生不良后果后無(wú)法問(wèn)責(zé)的困境。因此應(yīng)進(jìn)一步明晰問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與問(wèn)責(zé)對(duì)象，通過(guò)規(guī)范性文件與法律的形式加以確立，倒逼議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成員審慎行使權(quán)力。

第三，應(yīng)全程公開(kāi)問(wèn)責(zé)監(jiān)督的程序與結(jié)果。對(duì)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)重大違法違紀(jì)行為的情況及時(shí)向社會(huì)各界予以通報(bào)，以保障問(wèn)責(zé)監(jiān)督制度切實(shí)有效，進(jìn)一步提升問(wèn)責(zé)與監(jiān)督制度的震懾力與約束力。

總之，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)與監(jiān)督制度明晰有助于機(jī)構(gòu)合法化與合理化程度的提升，使得這一非正式、非結(jié)構(gòu)的組織更加規(guī)范化，提升其有效性。

(三)打造松散耦合的組織結(jié)構(gòu)

所謂松散耦合的組織是一種在組織的任何位置都包含根據(jù)自身數(shù)量和能力的互相依賴(lài)的元素。耦合是指這些元素相互連接并且保持了一定的確定性，松散則是指這些元素也是受到自發(fā)變化的影響并且保持了一定的獨(dú)立性和不確定性[19]。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)展方向應(yīng)重點(diǎn)聚焦于打造松散耦合的組織結(jié)構(gòu)，以改變現(xiàn)有傳統(tǒng)模式下依靠領(lǐng)導(dǎo)成員的權(quán)威性與牽頭部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)體系的傳導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)一步激活其他組成部門(mén)的積極性與創(chuàng)新性，真正發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“議事”與“協(xié)調(diào)”的功用。具體來(lái)講，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向松散耦合的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化應(yīng)注重以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

首先，應(yīng)轉(zhuǎn)換主要領(lǐng)導(dǎo)成員的角色定位。借力權(quán)威的影響是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的核心邏輯之一，但領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是負(fù)責(zé)主持會(huì)議的召開(kāi)，而非主導(dǎo)議事協(xié)調(diào)的過(guò)程與結(jié)構(gòu)。其角色更像是維持會(huì)議和機(jī)構(gòu)秩序的“裁判長(zhǎng)”，在現(xiàn)有較為確定的組織機(jī)構(gòu)下允許各組成部門(mén)充分發(fā)表意見(jiàn)，在較為寬松而又緊湊的協(xié)調(diào)過(guò)程中產(chǎn)出最終的政策決策。換言之，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的政策決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)秉持較為民主、開(kāi)放的方式展開(kāi)，主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性應(yīng)限定于維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)必要的確定性因素。

其次，適當(dāng)弱化牽頭部門(mén)的集中作用。過(guò)于集中的強(qiáng)調(diào)某些部門(mén)的核心作用，極易導(dǎo)致具體的議事協(xié)調(diào)過(guò)程在牽頭部門(mén)的主導(dǎo)下推進(jìn)，其他組成部門(mén)由于較為集中的組織結(jié)構(gòu)不愿發(fā)表相關(guān)意見(jiàn)，最終使得該機(jī)構(gòu)異化為牽頭部門(mén)主導(dǎo)下的集中式結(jié)構(gòu)化的任務(wù)分配機(jī)構(gòu)。因此，適當(dāng)弱化牽頭部門(mén)的作用，能夠更好發(fā)揮“松散”的效能，更好的激活組織的自主性與創(chuàng)造性。

總體來(lái)看，松散耦合的組織結(jié)構(gòu)適用于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整后的政策決策過(guò)程。在保持機(jī)構(gòu)“耦合”的基本條件下，充分發(fā)揮“松散”的效用，使決策過(guò)程中的創(chuàng)新性得到更好的發(fā)揮。

六、結(jié)語(yǔ)

政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為中國(guó)政府過(guò)程中的樞紐型機(jī)構(gòu)，在當(dāng)今時(shí)代仍然有其存在的意義與價(jià)值。從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)困境的考量下對(duì)其發(fā)展路徑的選擇與重構(gòu)是當(dāng)前更好發(fā)揮“協(xié)調(diào)”功能的最優(yōu)選項(xiàng)。作為中國(guó)政府機(jī)構(gòu)正式序列之外的非正式、非結(jié)構(gòu)化的組織機(jī)構(gòu)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的變革與完善將事關(guān)整個(gè)國(guó)家行政系統(tǒng)乃至治理體系的有效發(fā)展。在當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，繼續(xù)探索議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)這一中國(guó)政府過(guò)程和治理過(guò)程中的重要組成部分仍有著較強(qiáng)的時(shí)代意義，有助于更好的理解與把握中國(guó)政府的政策過(guò)程。

作為正式政府組織和政治制度之外的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在當(dāng)前中國(guó)的政治和行政語(yǔ)境下，有其客觀存在的內(nèi)在需求。但是我國(guó)現(xiàn)有的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能和發(fā)揮作用方面仍面臨著設(shè)置的“進(jìn)出”規(guī)制缺乏、監(jiān)督機(jī)制匱乏、治理方式疲乏等問(wèn)題。因此需要在優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，從組織職責(zé)定位、組織結(jié)構(gòu)形式重組、組織運(yùn)行制度明晰等方面對(duì)現(xiàn)有的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行變革。