我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決制度的經(jīng)驗(yàn)與反思

王雨辰

特別感謝臺(tái)灣理律法律事務(wù)所合伙人律師、東吳大學(xué)兼任助理教授蕭偉松先生提供部分研究資料，感謝北京交通大學(xué)法學(xué)院楊悅銘同學(xué)、東吳大學(xué)法學(xué)院陳柏宇同學(xué)協(xié)助整理部分?jǐn)?shù)據(jù)。

一、研究緣起

PPP 模式（Public-Private-Partnership）是公共部門和私營(yíng)部門以提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為目標(biāo)達(dá)成的持久、復(fù)雜合作。①Huanming Wang， Wei Xiong， Guangdong Wu， Dajian Zhu， "Public-private partnership in Public Administration discipline:a literature review."， Public management review，Vol.20，No.2，2018，pp.293-316.2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院以解決地方政府債務(wù)問題為契機(jī)，將PPP（又稱“政府和社會(huì)資本合作”）模式進(jìn)行了大規(guī)模推廣。但這一時(shí)期的PPP 發(fā)展進(jìn)程過快過熱，缺乏審慎態(tài)度的海量項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，勢(shì)必埋下公私雙方之間的大量爭(zhēng)議隱患。目前我國(guó)大陸地區(qū)缺乏專門規(guī)范PPP 模式運(yùn)作的高階法律，尚未建立成熟的爭(zhēng)議解決機(jī)制，歷史上也少有處理此類問題的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)日后可預(yù)見的爭(zhēng)議處理難免造成阻礙和困擾。為此，大陸學(xué)者針對(duì)如何在行政與民事交叉屬性下處理PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議進(jìn)行了探討，主要觀點(diǎn)分為適用行政法相關(guān)程序處理、②于安：《論政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，載《行政法學(xué)研究》2017年第6 期，第3～12 頁(yè)；《我國(guó)PPP 協(xié)議相關(guān)法律問題的探討》，載《人民法院報(bào)》2017年8月30日，第05 版。視爭(zhēng)議性質(zhì)采用民事或行政渠道處理、③焦洪寶：《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目爭(zhēng)議的解決方式》，載《政法論叢》2018年第4 期，第115～125 頁(yè)；尹少成：《PPP 協(xié)議的法律性質(zhì)及其救濟(jì)——以德國(guó)雙階理論為視角》，載《政法論壇》2019年第1 期，第85～98 頁(yè)；劉夢(mèng)祺：《政府與社會(huì)資本合作中政府角色沖突之協(xié)調(diào)》，載《法商研究》2019年第2 期，第89～100 頁(yè)。通過第三法域或裁判外糾紛解決等多元化渠道處理等。④付大學(xué)：《PPP 合同爭(zhēng)議解決之司法路徑》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5 期，第17～29 頁(yè)；楊彬權(quán)、王周戶：《論我國(guó)PPP 行政法規(guī)制框架之構(gòu)建》，載《河北法學(xué)》2018年第3 期，第98～117 頁(yè)。但上述研究結(jié)論不一，且純粹的理論分析對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義相對(duì)有限。因此，通過借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，從而完善我國(guó)大陸地區(qū)PPP 領(lǐng)域的立法和制度建設(shè)，就成為切實(shí)可行且風(fēng)險(xiǎn)較低的方法。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將PPP 模式稱為“民間參與公共建設(shè)”，自上世紀(jì)90年代中期以來(lái)進(jìn)行了大量的項(xiàng)目實(shí)踐。在PPP 模式推廣伊始，臺(tái)灣地區(qū)就較為重視配套的立法工作，相對(duì)成熟的PPP 法律框架和爭(zhēng)議解決機(jī)制得以構(gòu)建。鑒于海峽兩岸的PPP 發(fā)展歷程、涉及行業(yè)和項(xiàng)目實(shí)踐有大量相似之處，且施行的法律本質(zhì)上同屬大陸法系，故對(duì)臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決情況進(jìn)行系統(tǒng)研究，不僅對(duì)大陸地區(qū)完善相關(guān)制度建設(shè)具有借鑒意義，①馬立群：《臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟判決效力的演進(jìn)譜系與體系結(jié)構(gòu)》，載《海峽法學(xué)》2021年第3 期，第10～19 頁(yè)。還利于構(gòu)建兩岸公私合作的交流管道，促進(jìn)兩岸治理方式的融合。②王書娟：《兩岸公私合作治理模式之建構(gòu)》，載《海峽法學(xué)》2017年第1 期，第13～20 頁(yè)。

遺憾的是，兩岸既有文獻(xiàn)對(duì)臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的制度框架和實(shí)踐情況鮮有較為系統(tǒng)的梳理。大陸地區(qū)的文獻(xiàn)側(cè)重對(duì)臺(tái)灣地區(qū)PPP 相關(guān)的立法思路③喻文光：《PPP 規(guī)制中的立法問題研究——基于法政策學(xué)的視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2016年第2 期，第77～91 頁(yè)。和現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行概覽性介紹。④季侃、袁競(jìng)峰、李啟明：《我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民間參與公共建設(shè)立法的啟示》，載《建筑經(jīng)濟(jì)》2012年第1 期，第84～87 頁(yè)；陳冰蓉、王立光：《臺(tái)灣地區(qū)PPP 法律法規(guī)研究》，載《濟(jì)邦通訊》第34 期，第20 頁(yè)；陳思：《我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公私協(xié)力法制的簡(jiǎn)析與借鑒》，載《云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3 期，第120～124 頁(yè)。臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者則聚焦分析具體個(gè)案的解決機(jī)理，⑤詹鎮(zhèn)榮：《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法之現(xiàn)實(shí)與理論——評(píng)臺(tái)北高等行政法院之ETC 相關(guān)裁判》，載《月旦法學(xué)雜志》第134 期，第46～67 頁(yè)；許登科：《BOT 爭(zhēng)議仲裁之行政法觀點(diǎn)》，載《月旦裁判時(shí)報(bào)》第36 期，第60～70 頁(yè)?；蚴翘接懩骋活悇e爭(zhēng)議解決的途徑。⑥蘇南：《論P(yáng)PP 及BOT 合同權(quán)利義務(wù)與爭(zhēng)議仲裁——以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為視角》，載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2017年春季卷，第328～349 頁(yè)；蘇南：《論BOT 投資契約的法律性質(zhì)》，載《南臺(tái)財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第2 期，第49～107 頁(yè)。以上研究的視角過窄或過于簡(jiǎn)單，難以提供完整的臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)爭(zhēng)議解決制度鳥瞰。本文將對(duì)此進(jìn)行探索，以求教于方家。

二、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的制度框架

PPP 項(xiàng)目雙方之間既存在平等自愿的民事法律關(guān)系，也具備自上而下的行政法律關(guān)系。臺(tái)灣地區(qū)法學(xué)界對(duì)PPP 合同性質(zhì)亦有民事合同說(shuō)、行政合同說(shuō)、混合合同說(shuō)等不同觀點(diǎn)。但在立法實(shí)踐中，臺(tái)灣地區(qū)借鑒了德國(guó)行政法中的“雙階理論”（Die Zweistufentheorie），將部分特定行政行為劃分成前后兩個(gè)階段，即“行政處分+私法契約”的法律關(guān)系。⑦林明鏘：《行政私法與雙階理論之檢討——從“最高行政法院”2013年10月份第2 次庭長(zhǎng)法官?zèng)Q議談起》，載《臺(tái)北大學(xué)法學(xué)論叢》第112 期，第63～126 頁(yè)。這種立法思路影響到了臺(tái)灣地區(qū)的PPP 法律定性，也決定了相關(guān)爭(zhēng)議解決機(jī)制的運(yùn)作方式。

（一）臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的法律基礎(chǔ)

1991年以來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)先后頒布了“公營(yíng)事業(yè)移轉(zhuǎn)民營(yíng)條例”“獎(jiǎng)勵(lì)民間參與交通建設(shè)條例”等行政性法規(guī)，奠定了公私合作最初的規(guī)范基礎(chǔ)。2000年2月，有著臺(tái)灣地區(qū)“PPP 基本法”之稱的“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法”（以下簡(jiǎn)稱“促參法”）正式實(shí)施，此后又經(jīng)歷了2001年、2015年和2018年三次檢討和修正。上述法律法規(guī)及后續(xù)“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法施行細(xì)則”等一系列制度文件的出臺(tái)，使臺(tái)灣地區(qū)的PPP 法律框架趨于完整，不僅規(guī)范了項(xiàng)目實(shí)踐的行業(yè)種類、參與主體、運(yùn)作流程等重點(diǎn)問題，更明確了PPP 合同的性質(zhì)和后續(xù)爭(zhēng)議處理中的法律適用。

1.基于“雙階理論”的PPP 法律性質(zhì)確認(rèn)

臺(tái)灣地區(qū)的PPP 實(shí)踐多以典型的BOT 方式為主，①BOT（build-operate-transfer）模式即興建—營(yíng)運(yùn)—轉(zhuǎn)移模式，是私營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種方式，屬于廣義PPP 模式中的一種。除此之外，臺(tái)灣地區(qū)采用的PPP 模式還包括BTO（新建—轉(zhuǎn)移—營(yíng)運(yùn)）、ROT（增建、改建及修建—營(yíng)運(yùn)—轉(zhuǎn)移）、BOO（新建—擁有—營(yíng)運(yùn)）或OT（營(yíng)運(yùn)—轉(zhuǎn)移）等。項(xiàng)目運(yùn)作通常包括申請(qǐng)及甄審、興建、營(yíng)運(yùn)、轉(zhuǎn)移四個(gè)階段。其中申請(qǐng)及甄審階段指發(fā)起項(xiàng)目的公共部門對(duì)私營(yíng)部門的選擇，性質(zhì)上屬于招投標(biāo)行為；興建、營(yíng)運(yùn)及轉(zhuǎn)移階段屬于政府和中標(biāo)廠商對(duì)既定項(xiàng)目合同的履約行為。因此，臺(tái)灣地區(qū)結(jié)合“雙階理論”與PPP項(xiàng)目的階段性特質(zhì)進(jìn)行了立法設(shè)計(jì)：將整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作過程劃分為“前公法、后私法”兩個(gè)法律性質(zhì)階段，前一階段公共部門的甄審決定行為認(rèn)定為行政處分，適用行政法律的相關(guān)規(guī)定；后一階段雙方對(duì)PPP 合同的履行認(rèn)定為民事法律關(guān)系，適用民事法律的相關(guān)規(guī)定。

在具體規(guī)定上，“促參法”第12 條第1 項(xiàng)明確“主辦機(jī)關(guān)與民間機(jī)構(gòu)之權(quán)利義務(wù)，除本法另有規(guī)定外，依投資契約之約定；契約無(wú)約定者，適用民事法相關(guān)之規(guī)定”，說(shuō)明“促參法”將PPP 項(xiàng)目合同定義為民事合同。但“促參法”并沒有否定雙方之間的行政法律關(guān)系，第47 條第1 項(xiàng)亦規(guī)定“參與公共建設(shè)之申請(qǐng)人與主辦機(jī)關(guān)于申請(qǐng)及審核程序之爭(zhēng)議，其異議及申訴，準(zhǔn)用政府采購(gòu)法處理招標(biāo)、審標(biāo)或決標(biāo)爭(zhēng)議之規(guī)定?！闭f(shuō)明“促參法”將PPP 合同締約前公共部門對(duì)投標(biāo)廠商的甄選行為明確為行政法律行為。臺(tái)灣地區(qū)著名的“國(guó)道ETC”案中，臺(tái)北高等行政法院即明確公私雙方依“促參法”“簽訂投資契約之法律效果，核其性質(zhì)，自屬行政程序法第92 條第1 項(xiàng)規(guī)定之行政處分，并無(wú)疑問?！雹趨⒁娕_(tái)灣宇通公司訴臺(tái)灣地區(qū)“交通部”高工局違法處分一案，見“臺(tái)北高等行政法院”2005年度訴字第752 號(hào)判決。臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第92 條第1 項(xiàng)：“本法所稱行政處分，系指行政機(jī)關(guān)就公法上具體事件所為之決定或其他公權(quán)力措施而對(duì)外直接發(fā)生法律效果之單方行政行為?！?/p>

2.PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決適用法律法規(guī)

基于“促參法”對(duì)PPP 項(xiàng)目“雙階段”的法律定性，在解決具體項(xiàng)目爭(zhēng)議時(shí)，所適用的法律也因爭(zhēng)議性質(zhì)的不同有所區(qū)別。在項(xiàng)目的招投標(biāo)過程中，如申請(qǐng)參與PPP 項(xiàng)目的民間廠商對(duì)公共部門的甄審決定有異議，應(yīng)遵照“政府采購(gòu)法”中關(guān)于“爭(zhēng)議處理”的規(guī)定維護(hù)權(quán)利。③臺(tái)灣地區(qū)“政府采購(gòu)法”第74 條規(guī)定；“廠商與機(jī)關(guān)間關(guān)于招標(biāo)、審標(biāo)、決標(biāo)之爭(zhēng)議，得依本章規(guī)定提出異議及申訴?！薄柏?cái)政部”推動(dòng)促參司作為臺(tái)灣地區(qū)推廣PPP 的主管機(jī)關(guān)，也于2000年5月出臺(tái)“民間參與公共建設(shè)申請(qǐng)及審核程序爭(zhēng)議處理規(guī)則”，補(bǔ)充規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)階段的爭(zhēng)議處理。此外，由于“促參法”認(rèn)定政府的甄審決定行為屬行政處分，故投標(biāo)廠商也可依據(jù)“行政程序法”及“行政訴訟法”等規(guī)定的方式維護(hù)自身權(quán)益。

在PPP 項(xiàng)目合同履行過程中發(fā)生的爭(zhēng)議，“促參法”第48 條規(guī)定“依本法核準(zhǔn)民間機(jī)構(gòu)興建、營(yíng)運(yùn)之公共建設(shè)，不適用政府采購(gòu)法之規(guī)定”，明確應(yīng)適用民事法律的相關(guān)規(guī)定。臺(tái)灣地區(qū)“最高法院”也曾作出裁定，認(rèn)為個(gè)案中依“促參法”簽訂的PPP 投資合同應(yīng)屬“私法契約”而非“公法契約”，方能符合條文文義與立法理由，也符合PPP 伙伴關(guān)系的本質(zhì)。④謝哲勝：《BOT 契約的法律性質(zhì)——“最高法院”2015年度臺(tái)抗字第624 號(hào)民事裁定評(píng)釋》，載《月旦裁判時(shí)報(bào)》第54 期，第21～26 頁(yè)。故這一階段發(fā)生的爭(zhēng)議，公私雙方應(yīng)以平等身份依據(jù)民事實(shí)體法律及“仲裁法”“民事訴訟法”等程序途徑加以解決。

（二）臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的運(yùn)作機(jī)制

由于涉及“前公法、后私法”兩段法律關(guān)系，加之臺(tái)灣地區(qū)采用司法二元制度，所以相應(yīng)的爭(zhēng)議解決機(jī)制也將PPP 項(xiàng)目的招投標(biāo)爭(zhēng)議和合同履行爭(zhēng)議設(shè)計(jì)為行政法處理流程和民法處理流程兩條路徑。

圖1 臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制運(yùn)作流程圖

1.項(xiàng)目招投標(biāo)過程中爭(zhēng)議處理方式

根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)行政法律法規(guī)的規(guī)定，若公私雙方在PPP 項(xiàng)目的申請(qǐng)及甄審階段產(chǎn)生爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過提出異議、申訴和行政訴訟的方式維護(hù)自身權(quán)益，且相關(guān)法律對(duì)三種爭(zhēng)議的解決方式有嚴(yán)格的救濟(jì)順序要求。

（1）提出異議。私營(yíng)部門應(yīng)首先向主辦項(xiàng)目的政府部門提出書面異議。主辦機(jī)關(guān)應(yīng)于20日內(nèi)處理完畢，如涉及變更招標(biāo)結(jié)果或補(bǔ)充招標(biāo)的，可延長(zhǎng)項(xiàng)目申請(qǐng)期限。該項(xiàng)目的申請(qǐng)及審核程序并不因申請(qǐng)人提出異議而停止，但主辦機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)停止的除外。

（2）提出申訴。申請(qǐng)人若對(duì)異議處理結(jié)果不服，可以向“財(cái)政部”所設(shè)專門機(jī)構(gòu)促參申訴審議會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“申訴會(huì)”）提出申訴。臺(tái)灣地區(qū)有行政性文件“財(cái)政部促參申訴審議會(huì)設(shè)置要點(diǎn)”規(guī)范申訴會(huì)的組成方式：申訴會(huì)設(shè)委員7 至15 人，由原法官或檢察官，從業(yè)五年以上的律師、會(huì)計(jì)師、建筑師、工程師，或法律和PPP 相關(guān)專業(yè)副教授以上學(xué)者擔(dān)任，其中由“財(cái)政部”人員兼任者最多3 人，且不得超過全體委員的五分之一。①參見臺(tái)灣地區(qū)“財(cái)政部促參申訴審議會(huì)設(shè)置要點(diǎn)”第3 條至第6 條、第13 條。申訴會(huì)一般采取書面審議方式，但可以通知申訴人、主辦機(jī)關(guān)等到場(chǎng)陳述意見，也可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者鑒定或說(shuō)明。申訴會(huì)應(yīng)于40日內(nèi)完成審議，必要時(shí)可延長(zhǎng)40日，且審議過程中可以通知暫停項(xiàng)目申請(qǐng)及審核程序。②參見臺(tái)灣地區(qū)“民間參與公共建設(shè)申請(qǐng)及審核程序爭(zhēng)議處理規(guī)則”第7 條、第18 條、第19 條、第20 條、第26 條、第27 條。

（3）行政訴訟。若民間廠商對(duì)申訴會(huì)的審議判斷不服，還可以提起行政訴訟。臺(tái)灣地區(qū)行政一審期限一般不超過1年6 個(gè)月，二審一般不超過9 個(gè)月。③參見臺(tái)灣地區(qū)“高等行政法院及最高行政法院辦案期限規(guī)則”第4 條。公共部門關(guān)于項(xiàng)目的甄審決定不因行政訴訟而停止，但行政法院可依職權(quán)或依當(dāng)事人申請(qǐng)裁定停止執(zhí)行。①參見臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第116 條。

2.項(xiàng)目合同履行過程中爭(zhēng)議處理方式

如在PPP 項(xiàng)目的興建、營(yíng)運(yùn)和轉(zhuǎn)移階段發(fā)生爭(zhēng)議，公私雙方均可通過自主協(xié)商、成立協(xié)調(diào)委員會(huì)、仲裁和訴訟等民事救濟(jì)途徑處理爭(zhēng)端。②參見臺(tái)灣地區(qū)“機(jī)關(guān)辦理促進(jìn)民間參與公共建設(shè)案件作業(yè)指引”第56 條第1 項(xiàng)。其中，“促參法”規(guī)定須通過仲裁途徑解決爭(zhēng)議，且成立協(xié)調(diào)委員會(huì)為提付仲裁的前置程序。③參見臺(tái)灣地區(qū)“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法”第48-1 條。但在具體實(shí)踐中，雙方可以自由約定爭(zhēng)議處理方式，并不受救濟(jì)順序的限制。臺(tái)灣地區(qū)“財(cái)政部”推動(dòng)促參司也認(rèn)為“基于投資契約之當(dāng)事人自治性質(zhì)，促參法規(guī)定僅屬訓(xùn)示性質(zhì)，不具強(qiáng)制性”，但仍然建議在仲裁或訴訟之前，先通過協(xié)商或協(xié)調(diào)委員會(huì)處理爭(zhēng)端。④臺(tái)灣地區(qū)仲裁協(xié)會(huì)：《促參爭(zhēng)議問題與實(shí)務(wù)》，商務(wù)仲裁協(xié)會(huì)2015年版，第398 頁(yè)。

（1）自主協(xié)商。自主協(xié)商的內(nèi)容包括合同爭(zhēng)議條款、未盡事宜、情勢(shì)變更等事項(xiàng)，形式包括書信往來(lái)、定期或不定期會(huì)議等。如雙方在一定期限內(nèi)無(wú)法達(dá)成共識(shí)，任一方均可以提送協(xié)調(diào)委員會(huì)協(xié)調(diào)、提付仲裁或訴訟。⑤參見臺(tái)灣地區(qū)“BOT 案投資契約參考條款——未開放保險(xiǎn)業(yè)為單一申請(qǐng)人結(jié)合專業(yè)第三人參與案件用（2019年版）”第二十四章：爭(zhēng)議處理及仲裁條款，24.1。

（2）成立協(xié)調(diào)委員會(huì)。根據(jù)2015年“促參法”新增第48-1 條，PPP 項(xiàng)目“投資契約應(yīng)明定組成協(xié)調(diào)委員會(huì)，以協(xié)調(diào)履約爭(zhēng)議”。但關(guān)于協(xié)調(diào)委員會(huì)的組成和運(yùn)作方式，相關(guān)法律法規(guī)并無(wú)明文規(guī)定。臺(tái)灣地區(qū)“財(cái)政部”曾發(fā)布“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)履約爭(zhēng)議協(xié)調(diào)委員會(huì)運(yùn)作指引”，建議協(xié)調(diào)委員會(huì)由3 至5 名工程、財(cái)務(wù)、法律等領(lǐng)域?qū)＜胰纬Ｈ挝瘑T，并由雙方互相在對(duì)方推薦的人選中選定；建議協(xié)調(diào)委員會(huì)于2 個(gè)月內(nèi)召開協(xié)調(diào)會(huì)議，以多數(shù)決方式投票決議，并于6 個(gè)月內(nèi)提出解決方案。⑥參見臺(tái)灣地區(qū)“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)履約爭(zhēng)議協(xié)調(diào)委員會(huì)運(yùn)作指引”第5 條、第7 條、第13 至19 條。但上述指引僅供實(shí)踐參考，不具有強(qiáng)制力。

（3）提付仲裁。若協(xié)調(diào)委員會(huì)無(wú)法達(dá)成一致，理論上項(xiàng)目雙方即可提付仲裁。仲裁庭一般應(yīng)于6 個(gè)月內(nèi)完成仲裁判斷書，必要時(shí)可以延長(zhǎng)3 個(gè)月，仲裁判斷與法院判決有同等效力。⑦參見臺(tái)灣地區(qū)“仲裁法”第21 條、第37 條。

（4）民事訴訟。臺(tái)灣地區(qū)民事訴訟程序采用三級(jí)三審制，審判期限一審一般不超過1年4 個(gè)月，二審一般不超過2年，三審一般不超過1年。⑧參見臺(tái)灣地區(qū)“各級(jí)法院辦案期限實(shí)施要點(diǎn)”第2 條。因訴訟程序最為耗時(shí)，往往會(huì)造成工程停頓、公共服務(wù)中斷等后果，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目終止執(zhí)行。

三、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的制度實(shí)踐

PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的具體實(shí)踐是整個(gè)制度體系的最后一環(huán)?！按賲⒎ā鳖C布后近20年時(shí)間中，臺(tái)灣地區(qū)積累了大量PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議處理經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合相關(guān)實(shí)踐數(shù)據(jù)資料及法律實(shí)務(wù)人士的觀點(diǎn)，下面將圍繞爭(zhēng)議處理的實(shí)踐情況和項(xiàng)目焦點(diǎn)問題分別展開分析。

（一）臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議處理實(shí)踐概述

1.招投標(biāo)過程中爭(zhēng)議處理情況

由于民間廠商對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)提出異議的情況并不公開，故難以了解其具體實(shí)效。關(guān)于申訴處理方式，“財(cái)政部”促參申訴審議會(huì)于2013年至2019年間共作出申訴判斷書25 份，⑨參見臺(tái)灣地區(qū)“財(cái)政部”網(wǎng)站：https://www.mof.gov.tw/singlehtml/81?cntId=72913，訪問時(shí)間：2020年3月4日。其中除3 份撤回不可查外，僅有3 份判斷書支持了私營(yíng)部門的申訴請(qǐng)求。行政訴訟方面，共檢索到2002年至2019年招投標(biāo)階段相關(guān)爭(zhēng)議公開判決書32 份，其中一審判決28 份、二審判決4 份。上述判決支持私營(yíng)部門訴訟請(qǐng)求的為13 份，占比約40.6%，展現(xiàn)出較高的“民告官”勝訴率。此外，可以發(fā)現(xiàn)2013年至2019年的行政訴訟判決書數(shù)量明顯少于同時(shí)期申訴審議判斷書的數(shù)量。雖然同一案件的訴訟判決時(shí)間較申訴審議判斷時(shí)間會(huì)有兩年左右的遲滯，但仍可以確認(rèn)申訴審議的機(jī)制有效減少了訴訟數(shù)量，平息了大量爭(zhēng)議。

圖2 臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目招投標(biāo)階段爭(zhēng)議之申訴審議判斷、行政訴訟判決數(shù)量統(tǒng)計(jì)

2.合同履行過程中爭(zhēng)議處理情況

關(guān)于PPP 項(xiàng)目履約過程的自主協(xié)商和協(xié)調(diào)委員會(huì)等爭(zhēng)議處理方式，由于個(gè)案實(shí)踐資料一般不對(duì)外公開，只能通過相關(guān)實(shí)務(wù)人士的評(píng)價(jià)檢視其成果。臺(tái)灣地區(qū)備受關(guān)注的“高雄捷運(yùn)案”主辦律師表示，該案在提付仲裁前曾成立四屆協(xié)調(diào)委員會(huì)，大多數(shù)爭(zhēng)議都能在協(xié)調(diào)會(huì)議上得以調(diào)和，僅有少數(shù)難以協(xié)調(diào)的爭(zhēng)議提請(qǐng)仲裁，足見協(xié)調(diào)委員會(huì)機(jī)制的爭(zhēng)議化解功能。①該觀點(diǎn)來(lái)源于作者與該案中私營(yíng)部門一方代理人的交流。但也有實(shí)務(wù)人士認(rèn)為，由于法律上缺乏對(duì)協(xié)調(diào)委員會(huì)組成和運(yùn)作機(jī)制的強(qiáng)制性規(guī)定，實(shí)務(wù)中往往“將協(xié)調(diào)委員會(huì)設(shè)計(jì)成由促參項(xiàng)目有關(guān)各方代表共同參與的龐大組織，導(dǎo)致人數(shù)眾多，利害關(guān)系復(fù)雜，實(shí)際執(zhí)行上，亦常見此機(jī)制之運(yùn)作未發(fā)生原預(yù)期之效果，僅徒增雙方之程序負(fù)擔(dān)，無(wú)法解決爭(zhēng)議”。②理律法律事務(wù)所：《“促參履約爭(zhēng)議協(xié)調(diào)委員會(huì)運(yùn)作機(jī)制之研析”專業(yè)服務(wù)案結(jié)案報(bào)告》，第8 頁(yè)。

近年來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)仲裁協(xié)會(huì)和“行政院”公共工程委員會(huì)一直推動(dòng)以仲裁途徑處理公共建設(shè)項(xiàng)目爭(zhēng)議，但由于仲裁判斷一般不公開的特性，只檢索到8 份公開仲裁判斷書，其中7 份即為高雄捷運(yùn)相關(guān)案件，且上述仲裁判斷均支持或部分支持了私營(yíng)部門的訴愿。民事訴訟方面，共檢索到2006年至2019年相關(guān)民事訴訟判決書28 份，其中一審判決20 份、二審判決8 份。判決私營(yíng)部門勝訴的16 份，占比約57.1%；由公共部門提起訴訟的一審判決11 份，約占39.3%，充分展示了民事訴訟機(jī)制下公私雙方地位的平等性。但也有法律實(shí)務(wù)人士認(rèn)為，“訴訟程序固然可以獲得最終之結(jié)果，但往往費(fèi)時(shí)甚久，緩不濟(jì)急，縱然勝訴往往只能獲得一份白紙黑字的判決書，而無(wú)任何實(shí)益”。③理律法律事務(wù)所：《“促參履約爭(zhēng)議協(xié)調(diào)委員會(huì)運(yùn)作機(jī)制之研析”專業(yè)服務(wù)案結(jié)案報(bào)告》，第9 頁(yè)。

（二）臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題分析

行政訴訟和民事訴訟分別是項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的最后救濟(jì)方式，對(duì)訴訟案件的內(nèi)容進(jìn)行分析，可以一窺臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。通過在臺(tái)灣法源法律網(wǎng)進(jìn)行檢索，共查詢到臺(tái)灣地區(qū)PPP 相關(guān)公開判決書100余份。其中涉及項(xiàng)目雙方之間爭(zhēng)議的共77 份，除稅務(wù)爭(zhēng)議等需遵照其他特定法律審理的案件外，適用“促參法”等相關(guān)法律處理的判決共60 份。結(jié)合臺(tái)灣地區(qū)仲裁協(xié)會(huì)對(duì)PPP 項(xiàng)目實(shí)務(wù)爭(zhēng)議問題的梳理，①參見臺(tái)灣地區(qū)仲裁協(xié)會(huì)編寫：《促參爭(zhēng)議問題與實(shí)務(wù)》，商務(wù)仲裁協(xié)會(huì)2015年版。對(duì)上述判決書的爭(zhēng)議焦點(diǎn)分析如下。②由于某一爭(zhēng)議類型的案件若進(jìn)入上訴程序，則代表該爭(zhēng)議問題較其他類型爭(zhēng)議問題更難以處理，故本文在統(tǒng)計(jì)訴訟判決書爭(zhēng)議焦點(diǎn)的過程中不進(jìn)行一審判決和二審判決的區(qū)分。

處理項(xiàng)目招投標(biāo)爭(zhēng)議的判決為32 件，占比約53.3%。其中涉及“招標(biāo)、審標(biāo)、決標(biāo)違反公平、公益原則之爭(zhēng)議”的25 份；涉及“主辦機(jī)關(guān)議約完成后不續(xù)辦理之爭(zhēng)議”的7 份。數(shù)據(jù)說(shuō)明臺(tái)灣地區(qū)以訴訟方式處理的PPP 相關(guān)爭(zhēng)議中，過半數(shù)為項(xiàng)目申請(qǐng)及甄審階段的爭(zhēng)端，并以招投標(biāo)過程中公共部門的決策公平性為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

處理項(xiàng)目合同履行爭(zhēng)議的判決為28 份，占比約46.7%。其中項(xiàng)目興建階段相關(guān)判決2 份，分別涉及“興建完工期限認(rèn)定與逾期罰款之爭(zhēng)議”和“工作范圍變更之爭(zhēng)議”；營(yíng)運(yùn)階段相關(guān)判決4 份，涉及“權(quán)利金調(diào)整與繳納爭(zhēng)議”“廠商未達(dá)合同約定營(yíng)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)議”各2 份；轉(zhuǎn)移階段相關(guān)判決共17 份，涉及“終止契約后沒收履約保證金與違約金之爭(zhēng)議”7 份、“終止契約后已繳納權(quán)利金是否返還之爭(zhēng)議”6 份、“終止契約后損害賠償范圍之爭(zhēng)議”5 份、“契約終止適法性爭(zhēng)議”4 份、“終止契約后有償轉(zhuǎn)移之資產(chǎn)價(jià)值計(jì)算爭(zhēng)議”2 份、“終止契約后地上權(quán)涂銷之爭(zhēng)議”1 份。剩余5 份判決均為申請(qǐng)撤銷仲裁裁決之訴。由此可見，臺(tái)灣地區(qū)PPP 合同履行階段的相關(guān)訴訟中，轉(zhuǎn)移階段的爭(zhēng)議最為焦灼。此外，該階段相關(guān)爭(zhēng)議呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性，同一案件中經(jīng)?；旌隙鄠€(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

圖3 臺(tái)灣地區(qū)PPP 相關(guān)訴訟爭(zhēng)議焦點(diǎn)分布圖

除上述判決外，還檢索到PPP 項(xiàng)目利害關(guān)系人向項(xiàng)目雙方提起訴訟的相關(guān)判決書27 份，涉及環(huán)境保護(hù)、土地征收、員工安置、原住民權(quán)益保護(hù)等問題，其中由項(xiàng)目建設(shè)前的土地征收爭(zhēng)議及項(xiàng)目建設(shè)引發(fā)的環(huán)境保護(hù)爭(zhēng)議最為普遍。雖然這些案件不屬于典型的PPP 項(xiàng)目雙方間的爭(zhēng)議，但由于其基數(shù)較大，仍然值得關(guān)注。

四、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的制度特征

根據(jù)前文的梳理和分析，發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的制度體系在30 余年的發(fā)展基礎(chǔ)上，顯現(xiàn)出一些具備研究?jī)r(jià)值和借鑒意義的制度特征。其中既包括對(duì)PPP 項(xiàng)目法律定性和爭(zhēng)議解決機(jī)制設(shè)計(jì)的成熟經(jīng)驗(yàn)，也包括相關(guān)爭(zhēng)議處理實(shí)踐中的問題和反思。

（一）對(duì)于PPP 項(xiàng)目的法律定性較為成熟

臺(tái)灣地區(qū)將PPP 項(xiàng)目運(yùn)作劃分為“雙階段”的法律定性，基于成熟的法學(xué)理論和西方立法先例。項(xiàng)目招投標(biāo)階段的爭(zhēng)議采用行政解決程序，成本低、效率高，可以提升私營(yíng)部門的參與積極性，最重要的是利于防止政府濫用公權(quán)、保障項(xiàng)目招標(biāo)的公平性。項(xiàng)目合同履行的相關(guān)爭(zhēng)議采用民事解決程序，公私雙方地位相對(duì)平等，且具備調(diào)解的靈活性，利于保護(hù)項(xiàng)目參與方的利益，更有利于保障PPP 項(xiàng)目的進(jìn)度與質(zhì)量。這種對(duì)PPP 項(xiàng)目運(yùn)作的法律定性，從理論和實(shí)踐層面都可以評(píng)價(jià)為相對(duì)周全的考慮。

（二）PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的機(jī)制設(shè)計(jì)相對(duì)完善

基于較為成熟的法律基礎(chǔ)，臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)爭(zhēng)議解決機(jī)制的構(gòu)建也相對(duì)完整，項(xiàng)目招投標(biāo)階段和合同履行階段的爭(zhēng)議處理流程，都展示出了清晰且統(tǒng)一的設(shè)計(jì)邏輯。其一，爭(zhēng)議解決機(jī)制提供了多層次的訴前處理方式，在訴訟渠道外保障了當(dāng)事雙方充分的救濟(jì)機(jī)會(huì)與權(quán)利；其二，特別注重發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的作用，制度要求“促參申訴審議會(huì)”和“項(xiàng)目協(xié)調(diào)委員會(huì)”組成人員多為法律和PPP 相關(guān)從業(yè)者或?qū)＜覍W(xué)者，并著重強(qiáng)調(diào)對(duì)專業(yè)意見的尊重；其三，將對(duì)該項(xiàng)目更加了解、費(fèi)用更低、耗時(shí)更短的處理方式前置，不僅有利于降低當(dāng)事雙方維權(quán)成本、減少訟累，更能夠盡量減少對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度的影響，保障公共服務(wù)的供給。

（三）爭(zhēng)議焦點(diǎn)的階段性與處理實(shí)踐的部分無(wú)效化

通過對(duì)臺(tái)灣地區(qū)PPP 爭(zhēng)議解決實(shí)踐的分析，一方面，發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目的爭(zhēng)議焦點(diǎn)具有明顯的階段性特征，項(xiàng)目申請(qǐng)及甄審階段、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移階段發(fā)生的爭(zhēng)議最不易解決，公共部門招標(biāo)的公平性常受質(zhì)疑，項(xiàng)目設(shè)施的轉(zhuǎn)移過程也往往耗費(fèi)大量的成本。另一方面，臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行制度下大多數(shù)PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議得到了有效處理，理論上公私雙方的權(quán)益都能得到較為充分的保護(hù)。但部分案件由于訴訟耗時(shí)較長(zhǎng)，救濟(jì)時(shí)效性喪失，依然對(duì)項(xiàng)目雙方和公共利益造成了負(fù)面影響。此外，實(shí)踐中也暴露出“項(xiàng)目協(xié)調(diào)委員會(huì)”等民事救濟(jì)方式制度規(guī)范性不足，同樣導(dǎo)致爭(zhēng)議處理無(wú)效化的問題。

五、對(duì)大陸地區(qū)完善PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決制度與實(shí)踐的建議

隨著PPP 立法工作的推進(jìn)，我國(guó)大陸地區(qū)正處于完善PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決制度的關(guān)鍵階段。針對(duì)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)法律基礎(chǔ)、運(yùn)作機(jī)制和實(shí)踐情況的經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)和問題反思，大陸地區(qū)應(yīng)擇善而從、擇不善而改，以進(jìn)行更加完整、成熟、可靠的制度建設(shè)與爭(zhēng)議解決實(shí)踐。

（一）慎重確定PPP 合同的法律性質(zhì)

大陸地區(qū)關(guān)于PPP 合同的性質(zhì)認(rèn)定近年來(lái)屢有爭(zhēng)議。2014年修訂的《行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議歸為行政協(xié)議范疇。同年財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委分別印發(fā)的相關(guān)PPP 合同指南則認(rèn)為項(xiàng)目合同爭(zhēng)議屬于平等民事主體間的爭(zhēng)議。①參見《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金[2014]156 號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》附件）第一章第一節(jié)PPP 項(xiàng)目主要參與方、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》（發(fā)改投資[2014]2724 號(hào)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》附件）第一章總則。司法實(shí)踐中，最高人民法院也曾在兩起案件中對(duì)PPP 合同性質(zhì)做出過相反的裁定。②《和田市人民政府與和田市天瑞然氣有限責(zé)任公司、新疆興源建設(shè)集團(tuán)有限公司其他合同糾紛二審民事裁定書（2014）民二終字第12 號(hào)》中，最高人民法院認(rèn)為和田市政府解除該案PPP 項(xiàng)目合同的行為屬于行政行為；《河南新陵公路建設(shè)投資有限公司與輝縣市人民政府管轄裁定書（2015）民一終字第244 號(hào)》中，最高人民法院認(rèn)為因政府因素導(dǎo)致該案PPP 項(xiàng)目合同無(wú)法實(shí)現(xiàn)后的賠償訴訟屬于民事爭(zhēng)議。而2020年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》則再次將政府和社會(huì)資本合作協(xié)議確認(rèn)為行政協(xié)議，確認(rèn)PPP 項(xiàng)目合同的訂立、履行等相關(guān)爭(zhēng)議應(yīng)通過行政法律救濟(jì)渠道來(lái)解決。該司法解釋隨即引發(fā)了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)論。

理論上講，行政訴訟救濟(jì)方式具有成本低、注重合法性審查、舉證責(zé)任倒置等優(yōu)點(diǎn)，利于限制政府部門肆意處分。但實(shí)際而言，大陸地區(qū)行政訴訟原告勝訴率往往不足10%，有些省份甚至不足2%，③《我國(guó)民告官案原告勝訴率從10年前30%降至10%》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1105/c1001-25976290.html，訪問時(shí)間：2020年5月6日。行政訴訟可能難以保護(hù)私營(yíng)部門的合法權(quán)益。此外，許多地方政府為了規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，更傾向與國(guó)有企業(yè)進(jìn)行合作，導(dǎo)致國(guó)企在PPP 項(xiàng)目中的參與程度遠(yuǎn)高于民營(yíng)企業(yè)。④王雨辰、胡軼?。骸睹駹I(yíng)企業(yè)PPP 項(xiàng)目參與度研究——基于公共性的風(fēng)險(xiǎn)分析》，載《軟科學(xué)》2019年第6 期，第89～94 頁(yè)。鑒于國(guó)企與政府方關(guān)系的特殊性，二者都不希望通過行政訴訟方式處理爭(zhēng)端，最終的現(xiàn)實(shí)可能是沒有訴訟，救濟(jì)渠道形同虛設(shè)?？傊瑢PP 合同定性為行政協(xié)議的設(shè)計(jì)，現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)擴(kuò)大政府方的行政優(yōu)益權(quán)而導(dǎo)致“伙伴關(guān)系”的喪失，進(jìn)一步降低民營(yíng)企業(yè)參與PPP 項(xiàng)目的熱情，背離了公私合作模式的初衷。但由于首部規(guī)范PPP 運(yùn)作的行政法規(guī)尚在起草過程中，相關(guān)立法部門對(duì)PPP 合同的性質(zhì)還有斟酌的空間，故應(yīng)對(duì)其再次進(jìn)行慎重討論。

（二）爭(zhēng)議解決機(jī)制應(yīng)注重法治、專業(yè)、效率的統(tǒng)一

鑒于大陸地區(qū)缺乏成熟的PPP 法律框架，因此可以參考臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)制度，在完善爭(zhēng)議解決機(jī)制時(shí)注重法治、專業(yè)與效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其一，爭(zhēng)議解決機(jī)制的設(shè)計(jì)中應(yīng)將訴前救濟(jì)和訴訟救濟(jì)相結(jié)合，依靠多元化救濟(jì)途徑聯(lián)結(jié)自治機(jī)制與法律機(jī)制在定紛止?fàn)幹械淖饔谩＂莞咝》迹骸哆~向多元化的行政訴訟繁簡(jiǎn)分流研究》，載《海峽法學(xué)》2021年第4 期，第95～105 頁(yè)。可通過法定方式建立自主協(xié)商、專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)判、行政裁決、仲裁或訴訟等規(guī)范的爭(zhēng)議處理流程，保障公私雙方擁有充分的救濟(jì)機(jī)會(huì)與權(quán)利。其二，PPP 項(xiàng)目涉及工程、金融、法律等多方面復(fù)雜專業(yè)知識(shí)，故應(yīng)在爭(zhēng)議解決流程中重視專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士的作用。訴前救濟(jì)應(yīng)設(shè)計(jì)專業(yè)PPP 爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決，其他行政和訴訟救濟(jì)方式也應(yīng)尊重專業(yè)意見，避免行政干預(yù)專業(yè)的現(xiàn)象發(fā)生。其三，在相關(guān)制度設(shè)計(jì)中應(yīng)提升爭(zhēng)議處理效率的優(yōu)先級(jí)。盡量在仲裁和訴訟程序之前，設(shè)計(jì)時(shí)效更快、成本更低的爭(zhēng)議解決方式，以減少項(xiàng)目雙方的爭(zhēng)議處理成本，保障PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率，體現(xiàn)公共項(xiàng)目對(duì)社會(huì)和公眾的責(zé)任。此外，大陸地區(qū)既有的相關(guān)合同指南中雖然借鑒了“項(xiàng)目協(xié)商委員會(huì)”等爭(zhēng)議處理方式，①參見《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金[2014]156 號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》附件）第二章第二十節(jié)適用法律及爭(zhēng)議解決；《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》（發(fā)改投資[2014]2724 號(hào)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》附件）第十四章爭(zhēng)議解決。但具體規(guī)定過于粗略。臺(tái)灣地區(qū)實(shí)踐中的問題也提醒我們?cè)跔?zhēng)議解決機(jī)制的構(gòu)建中，要注重設(shè)立具備法律效力的程序規(guī)范，以保障PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制平穩(wěn)、高效運(yùn)行。

（三）采取相應(yīng)措施針對(duì)性預(yù)防PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議發(fā)生

由于兩岸具有相似的商業(yè)和工程文化，我們可以從臺(tái)灣地區(qū)PPP 項(xiàng)目的高頻爭(zhēng)議中獲得啟示，針對(duì)性地預(yù)防爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題發(fā)生。其一，由于大陸地區(qū)PPP 項(xiàng)目的招投標(biāo)法律適用仍然模糊，故應(yīng)盡快完成相關(guān)立法配套工作，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)相關(guān)程序，確保地方政府選擇合作企業(yè)時(shí)的合法性與公平性。其二，PPP 項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模大、內(nèi)容繁雜，推廣機(jī)關(guān)應(yīng)在現(xiàn)有官方指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善項(xiàng)目合同指南。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、轉(zhuǎn)移等階段的合同起草，不僅應(yīng)作出原則性要求，更應(yīng)立足項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)際，給予務(wù)實(shí)詳盡的指導(dǎo)建議。尤其針對(duì)之前泉州刺桐大橋、北京第十水廠、上海大場(chǎng)水廠等項(xiàng)目暴露出的特許權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)前瞻、不可抗力責(zé)任劃分等典型問題，官方合同指南應(yīng)進(jìn)行明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和再談判條款指導(dǎo)，以避免在實(shí)踐中因合同內(nèi)容不完備引發(fā)爭(zhēng)議。其三，在PPP 項(xiàng)目籌備和運(yùn)作過程中，項(xiàng)目雙方也應(yīng)當(dāng)吸納公眾意見、保護(hù)項(xiàng)目相關(guān)人的利益。重視因項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的環(huán)境保護(hù)、土地征收等問題，以免侵害利害關(guān)系人的合法權(quán)益，導(dǎo)致產(chǎn)生社會(huì)爭(zhēng)議，影響項(xiàng)目進(jìn)度和公眾福祉。

六、結(jié)語(yǔ)

公共性是PPP 項(xiàng)目的本質(zhì)屬性，長(zhǎng)期合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享是PPP 模式的應(yīng)有特征，構(gòu)建公私部門間可靠的伙伴關(guān)系是PPP 項(xiàng)目成功的保障。立法者在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)將PPP 模式的上述特點(diǎn)作為立法考量的基礎(chǔ)。相關(guān)爭(zhēng)議解決制度的構(gòu)建與完善，除著眼于快速平息現(xiàn)有爭(zhēng)議外，還應(yīng)充分考慮對(duì)專業(yè)性的尊重以及對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度和公眾利益的影響。更重要的是，還應(yīng)注意到制度建設(shè)對(duì)今后PPP 模式發(fā)展的導(dǎo)向作用。如何吸引更多優(yōu)秀的社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目，并為其提供公平、有效的權(quán)益保障機(jī)制，提升PPP 項(xiàng)目的效率和質(zhì)量、增進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，應(yīng)是構(gòu)建一個(gè)成熟的PPP 項(xiàng)目爭(zhēng)議解決制度的重要思路。