全過程人民民主視域下數(shù)字人大的建設路徑

陳姿君

引 言

2019年11月，習近平總書記視察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點，首次提出全過程人民民主的概念?！拔覀冏叩氖且粭l中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的。”①《習近平：中國的民主是一種全過程的民主》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1649161646272129267&wfr=spider&for=pc，訪問時間：2019年11月3日。2021年10月13日至14日，中央工作會議在北京召開。習近平在會上深刻闡述了全過程人民民主理念，并對推進“全過程人民民主”的建設提出了新要求：“把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關(guān)各個方面、各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來?！雹凇恫粩喟l(fā)展全過程人民民主——論學習貫徹習近平總書記中央人大工作會議重要講話》，http://www.qstheory.cn/qshyjx/2021-10/18/c_1127968852.htm，訪問時間：2021年10月18日。黨的十八大以來，習近平圍繞“以人民為中心”“人民立場”“民心”“人民群眾獲得感”等關(guān)鍵詞提出了一系列新見解和新主張，逐步形成了“以人民為中心”的發(fā)展思想。③吳國平、張舒彤：《習近平以德治國與依法治國思想相結(jié)合之實施路徑研究》，載《海峽法學》2020年第2 期，第3 頁。2021年10月19日，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）》提請全國人大常委會會議審議，擬將“堅持全過程人民民主”寫入法律。民主只有在尋找到實現(xiàn)民主的條件之時才能生存，大數(shù)據(jù)為地方人大實現(xiàn)全過程人民民主建設的新要求提供了得天獨厚的條件。通過利用新型信息技術(shù)實現(xiàn)立法、決策和監(jiān)督的數(shù)字化，是實現(xiàn)“具體、現(xiàn)實”要求的重要途徑。從實踐來看，地方數(shù)字政府的建設如火如荼，利用大數(shù)據(jù)不斷催生管理和服務模式的創(chuàng)新受到關(guān)注。例如，以北京市東城區(qū)為代表的“社區(qū)網(wǎng)格”管理模式利用大數(shù)據(jù)，將過去被動、定性和分散的社區(qū)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代主動、定量和系統(tǒng)的精細化管理。對比之下，數(shù)字人大建設的實踐和研究較少，目前的探討只停留在人民代表大會運作的線上化。①莫桑梓、黃大熹：《人大代表“網(wǎng)上履職”的困境及其對策思考》，載《湖南大學學報（社會科學版）》2017年6 期，第124～1 30 頁；張愛軍：《網(wǎng)絡民主崩潰論》，載《黨政研究》2021年第2 期，第70～78 頁。

因此，本文將在全過程人民民主理念的視域下，結(jié)合新型信息技術(shù)的發(fā)展以及數(shù)字政府建設的實踐經(jīng)驗，探討數(shù)字人大建設路徑。首先，本文將結(jié)合公共部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型歷史，提出數(shù)字人大并非傳統(tǒng)人大職能的線上化或電子化，其“數(shù)字”含義體現(xiàn)在利用現(xiàn)代信息技術(shù)激發(fā)出民主數(shù)字。其次，以地方人大具體職能的數(shù)字化建設為出發(fā)點，是我國數(shù)字人大的基本建設路徑。再有，本文將結(jié)合我國地方人大近幾年的改革舉措，從立法、監(jiān)督、重大事項決定三個方面，探討地方人大的數(shù)字化建設如何助力地方人大更好地履行代表職能，實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。將原有的全過程人民民主制度載體數(shù)字化，使數(shù)字人大成為民主發(fā)展的真正動力和資源。

一、數(shù)字人大的功能定位

（一）公權(quán)機關(guān)數(shù)字建設的發(fā)展歷程

現(xiàn)代信息技術(shù)應用于公共部門的嘗試，最早源于電子政府（E-government）的建設。1997年，美國政府在其績效評估《訪問美國：信息技術(shù)再造》（Access America:Reengineering Through Information Technology）中首次提出了公民在線服務的概念。美國政府網(wǎng)站FirstGov 也于2000年上線，用于在線提供所有政府信息。主要目標是提供在線服務，如線上提供政府信息、相關(guān)的行政表格和聯(lián)系政府官員的電子郵件地址，以提高政府效率，同時確保更多人能獲得政府服務。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在全球的推廣，電子政府建設取得了很大的成就。有聲音認為政府進入了數(shù)字化的新時代，而另一些人則認為是電子政務范例的延續(xù)，這些發(fā)展僅僅是披著新皮的陳酒而已。②See Svenja Falk, Andrea Rommele, and Michael Silverman: The Promise of Digital Government, in Digital Government: Leveragi ng Innovation to Improve Public Sector Performance and Outcomes for Citizens, Springer Nature (2017), pp.3-25.現(xiàn)代信息技術(shù)不應僅實現(xiàn)傳統(tǒng)政府服務的線上化，更應重塑政府的治理框架，數(shù)字政府的建設目標應當是一個變革性的公共治理體系。現(xiàn)代信息技術(shù)是通過技術(shù)組合使計算機為代表的機器設備能夠像人一樣進行邏輯思考。這個過程中，通過機器流程模擬人類的智力思維方式，進而獲得類似人類智力活動的相關(guān)成果。③孫陽：《人工智能的合理使用之辯》，載《海峽法學》2018年第3 期，第2 頁。

各國政府開始了新型“數(shù)字化”建設，在我國稱為政府的“數(shù)字化”建設?，F(xiàn)代信息技術(shù)為公共部門帶來的變革基礎源于現(xiàn)實挖掘。數(shù)字化建設的目標就是通過收集、分析海量的數(shù)據(jù)以揭示復雜多變的現(xiàn)實，在此基礎上作出科學合理的決策以提供更符合公眾需求的政府服務。例如，美國聯(lián)邦調(diào)查局曾通過對公民的數(shù)據(jù)分析試圖迅速找出犯罪嫌疑人、英國和法國利用車輛行駛數(shù)據(jù)與道路監(jiān)控數(shù)據(jù)研發(fā)交通秩序管理系統(tǒng)、我國政府在疫情期間利用公民的行程數(shù)據(jù)進行疫情預測與防控等。④徐繼華、馮啟娜、陳貞汝著：《智慧政府：大數(shù)據(jù)治國時代的來臨》，中信出版社2014年版，第120～153 頁。在信息技術(shù)的支持下，數(shù)字政府能夠使有限的行政資源得到最佳調(diào)配，不僅大幅減少政府服務過程中的繁瑣程序，以往容易失控的公共危機也可以被控制和預測。由上述分析可知，數(shù)字政府的“數(shù)字”是指政府的決策、管理和服務更加科學、高效、精準。

數(shù)字政府建設的思路值得借鑒，由于人大和政府的職能不同，兩者數(shù)字化建設的目標也應當有所區(qū)分。我國的人民代表大會是民意代表機關(guān)，履行職能的出發(fā)點是以人民為中心，因此數(shù)字人大的建設目標應當是通過現(xiàn)代信息技術(shù)最大程度地激發(fā)民主活力，一方面利用大數(shù)據(jù)技術(shù)展現(xiàn)信息，讓人民能夠直觀全面地了解國家情況。另一方面，通過建設數(shù)字平臺吸納民意、匯集民智，精準識別人民群眾的需求，從而“確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音，使之成為實現(xiàn)全過程人民民主的制度載體”。①《全過程人民民主，習近平深刻論述》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1713840969737288474&wfr=spider&for=pc，訪問時間：2021年10月17日。

（二）以地方人大的數(shù)字化建設為出發(fā)點

數(shù)字人大的建設是一項系統(tǒng)工程，我國數(shù)字人大的建設也應當以地方人大的數(shù)字化建構(gòu)為出發(fā)點，地方人大的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是將“具體、現(xiàn)實”的新要求落地的關(guān)鍵。原因如下：

首先，地方人大作為國家意志的執(zhí)行保證機關(guān)、地方民意的代表機關(guān)和地方黨委領導下的工作機關(guān)，是我國國家治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵機構(gòu)。②何俊志：《中國地方人大的三重屬性與變遷模式》，載《政治學研究》2016年第5 期，第59～69 頁。國家治理面臨的挑戰(zhàn)之一是沉重的治理負荷和有限的國家治理能力之間的矛盾，一統(tǒng)體制與有效治理之間的緊張沖突是國家治理一直以來面臨的深刻矛盾。③周雪光著：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，三聯(lián)書店出版社2017年版，第7～41 頁。地方人大既要保證憲法和法律的遵守與執(zhí)行，又要代表地方人民形成公共意志決定、代表區(qū)域內(nèi)的重大事項，扮演了連接中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)的關(guān)鍵角色。近年來，我國不斷在深化地方人大于立法、監(jiān)督和決策機制的改革，數(shù)字人大的建設應當與我國國家治理體系改革的路徑保持一致。

其次，數(shù)字化建設依賴海量數(shù)據(jù)的收集與分析。地方人大作為地方民意的代表機關(guān)，和人民群眾離得最近，民意數(shù)據(jù)收集的渠道是廣泛的。但是我國各區(qū)域的地方人大在組織、決策、管理各環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出多樣性。因此，很難將各地方數(shù)據(jù)樣本集中并綜合運用，從整體層面提出解決具體區(qū)域治理問題的政策舉措不現(xiàn)實。因此，人民代表大會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型應當依據(jù)各地地方人大的具體情況，結(jié)合各區(qū)域特點進行規(guī)劃與建設。

最后，人民代表大會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型除了需要建設大量的數(shù)字基礎設施和網(wǎng)絡平臺，還需要在機構(gòu)內(nèi)部普及數(shù)字化治理理念。只有將數(shù)字化設施與數(shù)字化理念落實到機構(gòu)的工作流程之中，用數(shù)據(jù)驅(qū)動的分析洞察力為社會治理與民主決策提供全方位動態(tài)視角，才能實現(xiàn)真正的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。由于我國各地方的數(shù)字化基礎設施建設現(xiàn)狀與相關(guān)人才數(shù)量、水平參差不齊，很難在整體層面上提出一套能適用于全國各地方的數(shù)字人大建設方案。

在明確了以地方人大作為我國數(shù)字人大建設的出發(fā)點后，仍需明確數(shù)字化的路徑。全過程人民民主理念為地方人大的數(shù)字化建設提供了方向?！叭^程人民民主”通過利益需求滿足、透明公開參與、理性協(xié)商共識、制約監(jiān)督糾錯的鏈式內(nèi)在有機互動方式，將人民民主的價值與制度框架、實踐形態(tài)與運作機制有機結(jié)合起來，④唐亞林：《“全過程人民民主”：運作形態(tài)與實現(xiàn)機制》，載《江淮論壇》2021年第1 期，第69 頁。因此，應當充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢解決民主過程鏈條中出現(xiàn)的問題，助力全過程人民民主新要求的實現(xiàn)。下文將逐一分析地方人大在立法、決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)現(xiàn)存的障礙，并試圖論證如何通過數(shù)字化建設將之清除，助推全過程人民民主新要求的實現(xiàn)。

二、地方人大立法工作的數(shù)字化建設

（一）地方人大立法工作中存在的障礙及原因

2015年修訂的《立法法》擴大了地方立法權(quán)，這是推動我國地方自治和地方治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。①徐娟：《地方立法的治理功能及其有效發(fā)揮》，載《學術(shù)交流》2019年第5 期，第77 頁。擴張地方立法權(quán)的改革包含著人大職能改革的目標：一是讓地方人大成為吸納民智和地方性知識的平臺。融入地方性知識的立法創(chuàng)新不僅更符合民意和現(xiàn)實需求，而且提取地方人大的立法經(jīng)驗有助于總結(jié)地方民主數(shù)字的立法模式。二是使地方人大成為搭建多元主體共治的平臺。立法工作由人大主導，地方人大可協(xié)調(diào)其常委會、黨委、政府及其他主體就立法事項協(xié)商博弈，增強立法的科學性和民主性。

但上述目標的實現(xiàn)過程受阻嚴重，地方人大的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型步履維艱。原因有以下三點：一是各地立法資源存在嚴重失衡。我國各地區(qū)發(fā)展差異較大，一些城市如北京、上海聚集了豐富優(yōu)質(zhì)的立法資源，而其他地區(qū)的立法資源低質(zhì)、匱乏，導致地方立法質(zhì)量的參差不齊，缺乏特色和針對性。橫向進行重復性、復制性立法相當普遍。②劉松山：《地方人大立法規(guī)劃的十個問題》，載《地方立法研究》2020年第4 期，第4 頁。二是地方人大的民主基礎薄弱。我國是人口大國并且幅員遼闊，無法高效凝聚民智。民眾缺乏了解地區(qū)整體狀況的渠道和參與立法討論的平臺，立法意見落地實施的反饋機制也尚付闕如。人民群眾只有在擁有了方便快捷的信息渠道和自由發(fā)聲的討論平臺，還能直觀地感受地方立法對其自身的福利改善和權(quán)益維護有所助益，才能激發(fā)他們踴躍地為地方立法獻言獻策。③秦前紅、李少文：《地方立法權(quán)擴張的因應之策》，載《法學》2015年第7 期，第11～18 頁。三是地方人大立法工作欠缺組織協(xié)調(diào)性。首先，《立法法》規(guī)定的人大的“主導”地位不明確，各類立法參與主體在立法中的地位作用表述又比較多，例如“發(fā)揮政府在立法中的重要作用”“發(fā)揮政府在立法中的基礎性作用”，同時在哪些環(huán)節(jié)發(fā)揮主導性作用也不明確。④劉松山：《人大主導立法的幾個重要問題》，載《政治與法律》2018年第2 期，第77 頁。實踐中，地方人大缺少組織協(xié)商方面的經(jīng)驗與資源，地方人大組織協(xié)商的經(jīng)驗與資源較少，導致現(xiàn)有地方人大立法時協(xié)商對象的遴選決定幾乎都由地方政府決定。⑤吳雨欣：《地方人大立法協(xié)商制度化運行機制研究》，載《行政論壇》2020年第4 期，第113 頁。其次，程序性規(guī)范的缺失容易導致地方人大的立法工作隨意無章，以及公眾參與討論時的秩序混亂、效率低下。最后，人民的參與感較低。表現(xiàn)為立法信息公開和反饋機制存在缺陷。即便是在各方面改革走在全國前列的浙江省人大，對立法的信息公開工作也流于表面，未向公眾提供與立法草案相關(guān)原始資料和立法專家的討論過程。由于參與群眾的分散和逐一反饋的工作量巨大，導致鮮有地方人大關(guān)注反饋機制的建構(gòu)和落實。

（二）地方人大立法的數(shù)字化建設路徑

上述困境可以總結(jié)為立法決策的科學性和民主性無法落實和保障。如何突破上述瓶頸？如何具體地、現(xiàn)實地將全過程人民民主體現(xiàn)在立法工作上？應當說，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為實現(xiàn)立法工作的全過程人民民主帶來最佳機遇。

首先，挖掘分析海量數(shù)據(jù)以提高立法的效率，保障立法的科學化。數(shù)字人大建設的基礎依賴于現(xiàn)代電子設備產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅能夠采集巨量的數(shù)據(jù)樣本，還可以分析更多的數(shù)據(jù)，有時候甚至可以處理和某個特別現(xiàn)象相關(guān)的所有數(shù)據(jù)，而不再依賴于隨機采樣。①[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶著：《大數(shù)據(jù)時代——生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2012年版，第35 頁。例如，地方人大就疫情防控事項立法時，人口數(shù)據(jù)無法直接為其所用，仍需人工的計算和分析得出相關(guān)性并提取數(shù)據(jù)。而大數(shù)據(jù)技術(shù)的變革之處在于通過算法其能夠展現(xiàn)出即時性、可視化、易分析處理的信息。②[美]內(nèi)森·伊格爾、凱特·格林著：《現(xiàn)實挖掘》，呂薈、陳菁菁譯，中信出版社2016年版，第103 頁。通過此次新冠疫情防控措施中健康碼的使用便可以看出對信息處理的即時性和易利用性。另外，信息的可視化可提高人大立法工作的效率。傳統(tǒng)對數(shù)據(jù)的統(tǒng)計利用是平面化、大量的數(shù)字表格，只有專家才能理解和分析此種數(shù)字信息。但是在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，現(xiàn)代數(shù)據(jù)信息可以通過可視化的動態(tài)模型來被展示，這極大地降低獲取、理解、分析信息的門檻，為地方人大了解地方立法需求、人民群眾了解立法信息提供了暢通、智能的渠道。

其次，構(gòu)建吸納民主數(shù)字的網(wǎng)絡平臺以提高立法的民主性。知情權(quán)是公眾有效參與決策的前提，表達權(quán)是公眾參與決策的最重要的一種表現(xiàn)方式。③王錦杰：《重大行政決策公眾參與權(quán)權(quán)能構(gòu)造的法規(guī)范分析》，載《海峽法學》2021年第3 期，第4 頁。習近平總書記提到，“要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中?！雹堋秾W習進行時：全過程人民民主，習近平深刻論述》，http://www.news.cn/politics/xxjxs/2021-10/15/c_1127962554.htm，訪問時間：2021年10月22日。過去二十年，網(wǎng)絡平臺在商業(yè)領域掀起的變革浪潮已經(jīng)重塑了人們的生活，這種變革所蘊含的不僅是信息技術(shù)的革新，更是人類生活組織方式的進步。這種建立在新型信息技術(shù)之上的組織方式不應只局限于引領商業(yè)領域的變革，地方人大也能利用商業(yè)網(wǎng)絡平臺的技術(shù)廣泛吸納民意、匯集民智，實現(xiàn)數(shù)字人大的轉(zhuǎn)型。首先，平臺是一個追求信息易讀性與快捷性、以加速信息交換為基礎的機構(gòu)。⑤[美]馬歇爾W.范·埃爾斯泰恩、杰奧夫雷G.帕克、?；亍けＡ_·邱達利著：《平臺革命：改變世界的商業(yè)模式》，志鵬譯，機械工業(yè)出版社2017年版，第36～40 頁。例如，國內(nèi)的網(wǎng)約車平臺通過即時性電子地圖的方式提供一個易讀、快捷的交換渠道，以加快信息和價值交換，由此產(chǎn)生經(jīng)濟效益。其次，平臺同樣是信息交互的規(guī)則制定者和管理者，通過吸引、促進和匹配來保障信息交互的長期穩(wěn)定運行。⑥[美]馬歇爾W.范·埃爾斯泰恩、杰奧夫雷G.帕克、?；亍けＡ_·邱達利著：《平臺革命：改變世界的商業(yè)模式》，志鵬譯，機械工業(yè)出版社2017年版，第44～56 頁。在數(shù)字人大的網(wǎng)絡平臺上，無論是分布于全國各地的立法專家，還是該地區(qū)從事不同行業(yè)的人民群眾，通過其學歷、專業(yè)、職業(yè)等標簽向他們推送與其利益密切相關(guān)的個性化的立法動態(tài)。同時，通過收集各地區(qū)、各行業(yè)人員參與立法工作的歷史數(shù)據(jù)，進一步精準推送相關(guān)反饋和回復，有利于形成“積極諫言——有效反饋”的良性循環(huán)。

三、地方人大重大事項決策的數(shù)字化建設

（一）重大事項決定權(quán)落地過程存在的障礙

重大事項決定權(quán)是人大及其常委會代表人民意志，依照法定程序，對國家和地方本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面的重大事項作出決定或決議，并用國家強制力保證貫徹實施的國家權(quán)力。⑦程湘清：《人大決定權(quán)監(jiān)督權(quán)簡論》，載《人大研究》2006年第1 期，第4 頁。重大事項決定權(quán)的內(nèi)容包括程序和實體兩個方面。實踐中，此項職能一直以來落地困難。黨的十八屆三中全會報告中明確指出，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。自此之后，各地針對這一困難開始改革并展開立法工作，但仍存在許多無法回應的問題。

首先，“重大事項”中“重大”一詞語義抽象模糊，主觀性較強。浙江、廣東、云南等多地地方人大出臺規(guī)定，將“重大事項”認定為“具有長遠性、全局性和根本性，關(guān)系改革發(fā)展、穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大事項”，貴陽、銀川等地則對“長遠性、全局性和根本性”進行了進一步的概念闡述，北京市則采取了列舉和兜底條款的方式盡可能具體化其內(nèi)容，雖然這些努力客觀上縮小了重大事項的范圍，但是裁量的空間仍然過大，界限不明確。①何兵、張曉楠：《地方人大討論、決定重大事項制度本體論——以北京市地方立法實踐為例》，載《理論學刊》2019年第6 期，第75～83 頁。如何使“重大事項”的邊界清晰化且保障適當?shù)牟昧靠臻g成為難題。

其次，如何行使重大事項決定權(quán)的程序規(guī)范缺失，體現(xiàn)在提出、審查、論證、決定、督辦程序的欠缺。②溫澤彬、楊彬：《地方人大重大事項決定權(quán)立法配置研究》，載《江海學刊》2019年第4 期，第247～253 頁。本質(zhì)上，重大事項決定權(quán)是人民行使國家權(quán)力的一種表現(xiàn)形式，約束政府不能任意決策，而應將某一特定事項的具體內(nèi)容和工作情況向人大及其常委會報告，讓權(quán)力機關(guān)了解重大事項內(nèi)容。③See Christopher L.Atkinson,Semiotic analysis and public policy:Connecting theory and practice,Routledge,New York(2019),pp12-18.重大事項決定權(quán)是“地方人大四權(quán)”中的短板、弱項。另外，政府提交決策草案到人大，人大通過審議批準政府提出的決策草案行使決定權(quán)，從而對政策的制定和出臺施加影響。政府要執(zhí)行人大的決定，并由人大監(jiān)督政府對人大決定的執(zhí)行和實施。長期困擾地方人大行使決定權(quán)的一個難題就是如何把握決定權(quán)的尺度，避免與其他國家機構(gòu)的職權(quán)例如黨委決策權(quán)、政府行政管理權(quán)的沖突。

最后，面臨公共決策失敗的困境。即傳統(tǒng)民主決策無法真正地決定公共政策實踐表達出的結(jié)果。公共決策的失敗是因為傳統(tǒng)公共決策的程序就是這樣設計的：政治精英們通過構(gòu)建符號來替代現(xiàn)實，讓這種符號的傳達與討論奠定其政治行為的合法性，他們在組織公共決策時所用的話語是一種嚴重依賴敘事、命名、符號和品牌來創(chuàng)造意義的假象，以此隔絕人民公共決策時的意圖與執(zhí)行結(jié)果之間的聯(lián)系。要真正實現(xiàn)民主社會下的公共決策，必須要保障政治權(quán)力的平等分配，而這種平等需要廣泛的民主參與式?jīng)Q策渠道和信息靈通、擁有政治熱情的公民。這正是我國地方人大在重大事項決策方面的改革方向，也是數(shù)字人大在決策方面的建設目標。

（二）重大事項決策工作的數(shù)字化建設路徑

首先，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為根基的數(shù)字人大具有強大的民主聚集力?；ヂ?lián)網(wǎng)的去中心化、實時交互性和平均成本極低的特點，讓人民群眾擁有了平等的話語權(quán)，消除了傳統(tǒng)民主討論中的絕對話語權(quán)威，任何一個人都能構(gòu)建自己的話語體系，以自己對社會的深入洞察成為公眾輿論的中心。這一點在自媒體興盛的當下最為明顯，微博、豆瓣、知乎等社交網(wǎng)絡平臺讓每一個勇于為群眾發(fā)聲的人都獲得了平等的話語權(quán)，這將為打破“公共決策的失敗”提供基礎。浙江省人大已在這個方面做出了極具價值的實踐創(chuàng)新，自2013年以來，浙江省人大建立了“浙江人大代表履職服務平臺”，至今已擁有了注冊用戶十多萬，基本實現(xiàn)在浙全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級人大代表和人大機關(guān)干部全覆蓋。④郎友興、呂鴻強：《政治制度的技術(shù)嵌入：“互聯(lián)網(wǎng)+”地方人大制度——基于浙江人大代表履職服務平臺的實踐創(chuàng)新》，載《社會治理》2018年第4 期，第35～39 頁。其次，數(shù)字人大應當利用大數(shù)據(jù)技術(shù)連接決策意圖與執(zhí)行結(jié)果。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計僅能展現(xiàn)特定時間和特定角度的靜態(tài)信息，這種片面的事實很容易被濫用于誤導群眾。但大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)提升了我國數(shù)字化程度，讓人民群眾便捷地了解該區(qū)域的整體動態(tài)情況。大數(shù)據(jù)能將重大事項的決策與當?shù)亟?jīng)濟、社會、文化等方面的動態(tài)變化聯(lián)系起來，通過對政策成果模擬和預測，打破政治話語構(gòu)建的符號神話，實事求是地進行民主決策，真正實現(xiàn)人民當家作主。

最后，數(shù)字人大能通過網(wǎng)絡平臺引導與規(guī)范人民群眾進行重大事項的決策。在破除了“公共決策的失敗”困境后，往往最需要考慮的是如何組織群眾進行有序地參與和高效地決策。我國目前對于地方人大如何行使重大事項決定權(quán)并不明確，缺乏引導性的程序性規(guī)范。中央可以通過網(wǎng)絡平臺的構(gòu)建來引導各地方進行重大事項的決策，如以金額、用途、社會影響程度等方面為標準，進一步明晰重大事項的權(quán)利清單；對不同的重大事項分類設定相應的審定程序；根據(jù)政策的重大程度建立專項投票和公文規(guī)范運行制度；建立專家咨詢、風險評估、群眾評議等論證程序等。

四、地方人大財政預算監(jiān)督的數(shù)字化建設

（一）財政預算監(jiān)督工作現(xiàn)存的問題

根據(jù)我國《地方組織法》的規(guī)定，地方人大對于地方政府的監(jiān)督，可以通過事前審批地方政府的預算、決算，以及事后改變或撤銷地方政府的不當決議和命令兩個途徑進行。地方人大對于地方政府預算的審批權(quán)依據(jù)來自《憲法》《預算法》等法律，對于監(jiān)督地方政府財政收支行為發(fā)揮重要作用。隨著我國財政預算的改革深化，如何推動地方人大對地方政府財政的預算審批工作的完善成為黨和國家的工作重點，中央和地方也不斷出臺或修改法律文件。截止至2019年，16 個省級人大對所轄省份的預算審查法律規(guī)章進行了修改或重新立法。①楊進、龔小蕓、化汝婷：《地方人大預算監(jiān)督法制化的效應研究：基于省級預算審查監(jiān)督條例立法的證據(jù)》，載《中國行政管理》2021年第9 期，第120 頁。概言之，我國對地方人大預算審批職能的改革目標有兩點：一是通過強化地方人大的審批，加強公共預算編制的民主化和績效化，使得地方人大的預算審查從浮于表面的形式流程轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性審查監(jiān)督；二是將財政審查從傳統(tǒng)監(jiān)督機構(gòu)的單向管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管機構(gòu)鼓勵和協(xié)助被審查主體進行改革的持續(xù)性互動。②王逸帥：《地方人大財政預算初審及其推進模式的實證研究》，載《探索》2017年第3 期，第70～81 頁。然而，地方人大在財政預算審查方面的改革也遇到了阻礙。首先，信息壁壘阻礙公眾參與。以政策和預算績效為切入口的審查改革雖然能有系統(tǒng)性的視角，但其對信息獲取和分析有較高要求，而我國目前地方人大與地方政府在財政信息的互通方面存在信息不對稱，并且因為其專業(yè)化程度較高，不利于公眾參與。③趙棠：《基層人大行使預算草案修正權(quán)與地方治理現(xiàn)代化——浙江溫嶺預算草案修正議案票決制的實證研究》，載《中共浙江省委黨校學報》2016年第2 期，第84～90 頁。其次，協(xié)商談判成本和效率與民主性之間存在張力。注重聽證和審查主體多元化、以部門為中心的全覆蓋審查改革雖有較強的民主性，但因?qū)彶榉秶^大將導致成本過高。另外，如果集體行動的人數(shù)增加，那么集體共識和個人意愿之間往往會出現(xiàn)巨大的矛盾。也即，個人意志得到充分尊重的代價是集體行動的效率就會大大降低。④[美]曼瑟爾·奧爾森著：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，格致出版社2014年版，第2～4 頁。

（二）財政預算監(jiān)督工作的數(shù)字化建設路徑

面對改革過程中遇到的瓶頸，數(shù)字人大在財政預算監(jiān)督的工作中應當堅持現(xiàn)有的改革方向，可輔以現(xiàn)代信息技術(shù)進行改革，具體路徑如下：

其一，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎，實現(xiàn)地方人大的“審計革命”。西方在20世紀90年代興起了一場“審計革命”，其核心措施包括，監(jiān)督機構(gòu)通過收集行政部門以往的決策數(shù)據(jù)，將這些決策數(shù)據(jù)與關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)、通貨膨脹和預算平衡等宏觀數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析，以此來評估行政部門的決策水平，并協(xié)助未來的政策決定與行政規(guī)劃，據(jù)此，行政部門會因此更注重預算使用的社會效果，對自身進行內(nèi)部改革。①See B.Guy Peters, Jon Pierre, From evaluation to auditing and from programs to institutions: Causes and consequences of the de cline of theprogram approach,Wiley Governance(2019), pp.585-597.在社會復雜性不斷提升和公共資源稀缺的背景下，大數(shù)據(jù)可通過將曾經(jīng)大量的行政預算數(shù)據(jù)和行政績效數(shù)據(jù)進行動態(tài)化地關(guān)聯(lián)，以可視化的方式向負責審批的人大代表進行展示。這樣一方面能降低地方人大財政預算審查的人力成本與判斷門檻，并讓人大代表更好地做出實質(zhì)化判斷；另一方面會讓地方政府在進行預算決策與計劃時注重參考過去經(jīng)驗，在項目落實時更加注重政策的執(zhí)行效果。

其二，以網(wǎng)絡平臺的發(fā)展理念組織預算審批工作。當?shù)胤饺舜笤噲D融合人民群眾的力量對行政部門進行預算審計監(jiān)督時，面臨的第一個難題是如何匯聚民智。傳統(tǒng)的聽證程序繁瑣，且無法保證參與者個人意愿的充分表達，也無法引導人民群眾供給建設性強的意見。首先，數(shù)字人大所設立的網(wǎng)絡平臺能夠為群眾發(fā)表意見塑造核心交互機制，通過相關(guān)數(shù)據(jù)展示、問題引導、以往評價瀏覽、群眾點贊等方式更加和諧有序地匯聚民意。其次，在平臺上可以將政府各個不同部分的財政預算分配給相關(guān)利益群體和具有相關(guān)專業(yè)知識的人群進行分類審計，可大幅度提高財政審計的專業(yè)性與快捷性。最后，網(wǎng)絡平臺可以加強人大財政預算審查結(jié)果的影響力，地方人大可以參考商業(yè)領域的有益經(jīng)驗，例如淘寶、京東等商業(yè)平臺對商家的信用評分體系，結(jié)合政府的財政審批結(jié)果，對該政府部門的預算決策水平、預算績效水平等方面累計計分，為將來的財政審計提供參考。

五、結(jié)語

利用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)地方人大的治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建我國現(xiàn)代治理體系中的數(shù)字人大，并非是簡單地將傳統(tǒng)地方人大的職能運作電子化，而是要實現(xiàn)治理理念與治理方式的變革。真正的數(shù)字化建設需要一種完全不同的治理方式，包括不同的治理文化、治理角色定義和多元主體協(xié)作。這是一個始于電子政務時代的旅程，但將在一個更加復雜和要求更高的環(huán)境中繼續(xù)走下去。我國雖在數(shù)字政府建設與數(shù)字城市建設方面處于全球領先地位，但由于我國的治理體系不同于西方主流國家，數(shù)字人大的建設剛剛起步，其具體的制度設計仍需要學界的關(guān)注與探索，以此展現(xiàn)中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。大數(shù)據(jù)的寶貴價值在于能夠跨時空進行資源整合和民意聚集，全過程人民民主的建設道路以優(yōu)越的中國特色社會主義制度和先進的數(shù)字技術(shù)為支撐，必將行穩(wěn)致遠。