我國反虐待動(dòng)物法的立法障礙及路徑研究
——基于實(shí)證調(diào)研的分析

閆怡寧，梅樂茜，石海瑾，詹明雪

（浙江理工大學(xué)，浙江 杭州）

近些年來，虐待動(dòng)物事件頻繁發(fā)生，無論是對青少年的性格、人格養(yǎng)成，抑或是對公共治安、社會(huì)治理都造成了不利的影響；與之相對應(yīng)的是，我國現(xiàn)行動(dòng)物保護(hù)法律條文零散，范圍過狹，立法理念相對陳舊，缺乏一部專門反虐待動(dòng)物的法律法規(guī)。因此，本文立足實(shí)證調(diào)研，分析我國反虐待動(dòng)物立法障礙，并結(jié)合我國國情，提出具有中國特色的立法路徑，以期推動(dòng)我國反虐待動(dòng)物立法進(jìn)程。

一 關(guān)于我國反虐待動(dòng)物立法的實(shí)證調(diào)研

（一） 調(diào)研方式概述

筆者通過發(fā)放問卷、實(shí)地走訪、訪談等方式展開調(diào)研，向社會(huì)公眾發(fā)放問卷共計(jì)202份，有效問卷回收率為100%；并走訪了杭州市流浪狗基地、杭州市錢塘區(qū)白楊街道海天社區(qū)等地。通過對有效問卷進(jìn)行分析、訪談內(nèi)容等進(jìn)行整理，歸納和概括了群眾對反虐待動(dòng)物以及立法的認(rèn)知狀況和態(tài)度，對民間組織、個(gè)人在反虐待動(dòng)物、動(dòng)物保護(hù)方面所做的努力以及先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)有了深入了解。

（二） 調(diào)研結(jié)果分析

1.公眾對虐待動(dòng)物的認(rèn)識狀況。調(diào)查顯示，202位參與者中僅有一人認(rèn)為“故意以殘酷的方式傷害、殺害動(dòng)物”不屬于虐待動(dòng)物的行為，九成以上的參與者認(rèn)為“故意丟棄動(dòng)物”屬于虐待動(dòng)物行為，近五成的參與者認(rèn)為“人道宰殺、人道處死或人道撲殺（在使動(dòng)物免遭痛苦或動(dòng)物造成不可逆轉(zhuǎn)的衛(wèi)生疾病和生態(tài)威脅等情況時(shí)）”屬于虐待動(dòng)物的行為，幾乎沒有參與者有其他看法。公眾對“虐待”一詞含義的理解如表1所示。

表1 公眾對“虐待”含義的理解

2.公眾對反虐待動(dòng)物立法的態(tài)度。調(diào)查顯示，參與問卷調(diào)查的人中，近九成支持兩會(huì)上提出的推動(dòng)反虐待動(dòng)物法出臺；支持將關(guān)愛動(dòng)物教育納入中小學(xué)教材；支持加強(qiáng)對家養(yǎng)動(dòng)物（貓狗）的管理“具體化、程序化、制度化”；支持通過公益訴訟方式起訴某些惡性虐待動(dòng)物的行為來保護(hù)被虐待動(dòng)物。但在關(guān)于是否支持將遺棄動(dòng)物行為納入個(gè)人不良征信記錄的問題上，72.77%的參與者持支持態(tài)度，21.78%的參與者持保留意見，5.45%的參與者反對該提議。相對于前幾項(xiàng)提議，反對該提議的人數(shù)有一定增加。是否支持將遺棄動(dòng)物納入個(gè)人不良征信記錄如圖1所示。

圖1 是否支持將遺棄動(dòng)物行為納入個(gè)人不良征信記錄？

在調(diào)研過程中筆者還發(fā)現(xiàn)，許多人常常持“反對虐待動(dòng)物，但也反對立法”的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為立法保護(hù)動(dòng)物將面臨許多問題，諸如“保護(hù)哪些動(dòng)物？雞鴨魚雞是否包含在內(nèi)？”或是“動(dòng)物該如何界定？作為財(cái)產(chǎn)抑或賦予其人格？”“何謂虐待？狗扯壞沙發(fā)不給它吃飯算虐待么？”等等。

3.流浪動(dòng)物救助、文明養(yǎng)寵先行經(jīng)驗(yàn)?？紤]到杭州市在文明城市建設(shè)中起到的帶頭作用，以及在創(chuàng)新社區(qū)動(dòng)物治理方面的突出成就，筆者主要在杭州市流浪狗基地、錢塘區(qū)白楊街道海天社區(qū)等地展開實(shí)地考察，探尋流浪動(dòng)物救助、文明養(yǎng)寵先進(jìn)模式。

在走訪的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)流浪動(dòng)物是目前令政府、社區(qū)居民都感到為難的一類動(dòng)物群體。這些流浪動(dòng)物繁殖速度快、適應(yīng)能力強(qiáng)導(dǎo)致群體數(shù)量大、隱患多，若不人為進(jìn)行干預(yù)，將會(huì)對居民生活、生態(tài)環(huán)境造成威脅。目前通常做法是由政府統(tǒng)一進(jìn)行捕殺，尤其是對流浪犬，但常常由于方式粗暴遭到部分人的抗議，導(dǎo)致流浪動(dòng)物問題陷入兩難境地，逐漸演變成了倫理難題。筆者在走訪時(shí)還了解到，某一流浪狗基地目前救助的200余只流浪犬中超90%是被遺棄的，部分流浪犬身上還有受虐待的痕跡；在熱心人士的幫助下，現(xiàn)已有近百個(gè)領(lǐng)養(yǎng)人參與領(lǐng)養(yǎng)并接受定期回訪。

海天社區(qū)動(dòng)物文明建設(shè)協(xié)會(huì)是全國首個(gè)動(dòng)物文明建設(shè)協(xié)會(huì)，主要職責(zé)包括定期組織流浪犬、貓的相關(guān)宣傳活動(dòng)；在小區(qū)內(nèi)部建立管理登記檔案，協(xié)助有關(guān)部門管理，引導(dǎo)居民辦證、打疫苗；并對轄內(nèi)流浪貓進(jìn)行絕育、組織領(lǐng)養(yǎng)等?！逗Ｌ焐鐓^(qū)居民動(dòng)物文明建設(shè)公約》作為國內(nèi)首份全面涵蓋現(xiàn)行動(dòng)物法治內(nèi)容的動(dòng)物文明建設(shè)社會(huì)規(guī)范，為文明養(yǎng)寵提供了一個(gè)新樣板。目前“海天模式”已成為一種可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，在其影響下，朗琴社區(qū)動(dòng)物文明建設(shè)協(xié)會(huì)、觀瀾社區(qū)動(dòng)物文明建設(shè)協(xié)會(huì)如雨后春筍般涌現(xiàn)；不僅如此，在其基礎(chǔ)上形成的“動(dòng)物文明四方共建模式”還通過簽署街道及社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織四方協(xié)會(huì)，明確職責(zé)、相互協(xié)作，為中國特色生態(tài)文明和動(dòng)物文明建設(shè)進(jìn)一步探索可行之路。

二 我國反虐待動(dòng)物立法的障礙分析

（一） 意識層面：對反虐待動(dòng)物立法的理解不到位

上述調(diào)研結(jié)果顯示，反虐待動(dòng)物已形成了一種社會(huì)共識，但近半數(shù)的人對“人道宰殺、人道處死或人道撲殺”是否屬于虐待存在認(rèn)知錯(cuò)誤，在使動(dòng)物免遭痛苦或動(dòng)物造成不可逆轉(zhuǎn)的衛(wèi)生疾病和生態(tài)威脅等情況時(shí)對其進(jìn)行人道宰殺、人道處死或人道撲殺是人道主義和動(dòng)物福利的有效結(jié)合，并不屬于虐待范疇[1]。而“保護(hù)哪些動(dòng)物？”“何謂虐待？”等問題的提出體現(xiàn)了群眾對“虐待”“動(dòng)物”之含義理解不清，對動(dòng)物的法律地位認(rèn)識不到位，這也反映出我國反虐待動(dòng)物立法在意識層面存在障礙。

首先，針對動(dòng)物的法律地位，學(xué)界關(guān)于“主、客二分法”和“主、客一體法”的爭論從未停止；在我國現(xiàn)有立法和實(shí)踐過程中，動(dòng)物常常被作為客體對待。試想將動(dòng)物作為法律關(guān)系之主體，賦予其法律意義上的權(quán)利，隨之而來將會(huì)產(chǎn)生許多問題，如訴權(quán)的行使、其代理人或代表人的確定、意思表示與行為能力的判定等等，這將對現(xiàn)有的法律結(jié)構(gòu)以及在此結(jié)構(gòu)下維持百余年的法律秩序產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊?？烧缜迦A大學(xué)學(xué)生劉海洋潑熊案的判決結(jié)果，動(dòng)物仍然被當(dāng)作“一般物”受法律的規(guī)制[2]?？紤]到其雖然缺乏理性和意志自由，但作為有生命的“活物”，尤其是哺乳動(dòng)物與人類有同樣的神經(jīng)系統(tǒng)、神經(jīng)化學(xué)物質(zhì)，能夠感知疼痛；而且人類在漫長的生產(chǎn)過程中，逐漸與動(dòng)物形成了伙伴關(guān)系等等因素，動(dòng)物顯然具有特殊性。不同于其他歸屬于個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)，對動(dòng)物實(shí)施虐待對施虐者個(gè)人以及社會(huì)都會(huì)造成極大危害，因此不妨以動(dòng)物福利作為立法的邏輯起點(diǎn)，以人與自然和諧相處為宗旨，更好兼顧動(dòng)物保護(hù)和人類文明發(fā)展[3]。此外，從我國刑法第三百四十一條非法捕獵、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪等的規(guī)定也可見我國正在由人類中心主義向弱人類中心主義進(jìn)行轉(zhuǎn)變，這意味著既要承認(rèn)人的優(yōu)越性，也要承認(rèn)人類有義務(wù)從道德上關(guān)心其他有機(jī)體意識生命聯(lián)合體的成員[4]。

其次，至于“虐待”和“動(dòng)物”的具體內(nèi)涵和外延界定，確有其必要性，若概念不清，在執(zhí)法與司法過程中有極大可能產(chǎn)生理解上的歧義或?qū)е伦杂刹昧繖?quán)被濫用。筆者認(rèn)為可以在借鑒《反虐待動(dòng)物法》（專家建議稿）的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善定義；但此處有一點(diǎn)需要明確，反虐待動(dòng)物從本質(zhì)上來講是在保護(hù)人的憐憫心，更進(jìn)一步講，對動(dòng)物的保護(hù)其實(shí)是對人權(quán)保護(hù)的衍生，因此要避免走入極端[5-6]。

（二） 實(shí)踐層面：有關(guān)部門執(zhí)法、監(jiān)管缺位

一部法律的正式出臺，需要以實(shí)踐作為基礎(chǔ)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在反虐待動(dòng)物法這樣一個(gè)新的領(lǐng)域。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)由于流浪動(dòng)物控制難給動(dòng)物管理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這在極大程度上阻礙了立法進(jìn)程。而對其的治理應(yīng)從兩方面著手：對現(xiàn)有流浪動(dòng)物進(jìn)行管理；同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)寵，從源頭控制流浪動(dòng)物產(chǎn)生；但事實(shí)上，由于監(jiān)管由衛(wèi)生、公安、城管、街道等多部門協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致相互扯皮、推諉等等情況的出現(xiàn)，流浪動(dòng)物至今尚未從根源上得到控制。

有關(guān)部門執(zhí)法缺位不僅表現(xiàn)在流浪動(dòng)物管制方面，以極具爭議的“是否應(yīng)該禁食貓狗肉”的問題舉例來說，我國目前雖并無法律明確規(guī)定“禁食貓狗肉”，但根據(jù)《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》等相關(guān)規(guī)定，在我國，犬貓等動(dòng)物不同于其他食用性家畜，只有產(chǎn)地檢疫規(guī)程，與世界絕大多數(shù)國家相同，并無屠宰檢疫規(guī)程，因此不得對其進(jìn)行屠宰銷售，換句話說，犬貓?jiān)诜缮暇遣豢赏涝捉?jīng)營的“非食品原料”；且我國無明確肉食用犬品種，由于成本過高，培養(yǎng)肉用犬、貓作為養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營并不現(xiàn)實(shí)，市面上所謂的食用貓、犬的來源多為偷盜、搶奪、毒殺、流浪貓狗等，食用存在較大健康隱患。因此，在發(fā)現(xiàn)貓狗肉銷售行為時(shí)，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法對經(jīng)營者按非法經(jīng)營查處；若發(fā)現(xiàn)偷盜毒殺等行為時(shí)，還需移交公安部門查處。但現(xiàn)實(shí)中，市場監(jiān)管部門往往對這類行為持放任態(tài)度。這就導(dǎo)致，目前我國在反虐待方面所做的嘗試常常停滯不前，立法難以深入推進(jìn)。

三 我國反虐待動(dòng)物立法的路徑研究

（一） 短期——編纂《反虐待動(dòng)物法》草案，設(shè)立監(jiān)管部門懲治虐待亂象

1.初步起草《反虐待動(dòng)物法》草案。由全國人大常委會(huì)組成專門委員會(huì)，在《反虐待動(dòng)物法》（專家意見稿）的基礎(chǔ)上，向民眾征集立法建議，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士積極建言獻(xiàn)策，再由立法委員會(huì)對所收集到的意見進(jìn)行整理歸納和討論，采取其中合理性強(qiáng)、可行度高的意見，重點(diǎn)修改草案，使得《反虐待動(dòng)物法》能夠充分反映民意。

在草案體例編排以及相關(guān)概念界定時(shí)可借鑒部分國家或地區(qū)相對成熟的動(dòng)物福利制度的有關(guān)規(guī)定。例如，美國的《動(dòng)物福利法》中包含科研、國家或私人收養(yǎng)寄養(yǎng)、動(dòng)物運(yùn)輸、動(dòng)物偷盜方面的條例，規(guī)定了動(dòng)物在研究、展覽、運(yùn)輸過程中應(yīng)受的待遇，我國在制定《反虐待動(dòng)物法》草案時(shí)可以合理化移植此類動(dòng)物福利制度，建立與我國國情、人民生活習(xí)慣、傳統(tǒng)文化相適應(yīng)的本土化、中國化的動(dòng)物福利保障制度，貫徹動(dòng)物福利保障理念。由于動(dòng)物福利標(biāo)準(zhǔn)還被納入了國際貿(mào)易規(guī)則，這將更加有利于輻射動(dòng)物福利立法缺位的國家，促進(jìn)世界范圍內(nèi)的動(dòng)物保護(hù)體系完善[7]。

2.設(shè)立監(jiān)管部門，發(fā)揮基層自治優(yōu)勢。對于現(xiàn)有動(dòng)物保護(hù)法律對執(zhí)法部門規(guī)定的空白和模糊導(dǎo)致的監(jiān)管不力、落實(shí)不到位等現(xiàn)象，可通過出臺有關(guān)條例明確規(guī)定執(zhí)法監(jiān)管部門，明確其職責(zé)，實(shí)施綜合監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)監(jiān)督管理相結(jié)合的原則。由國務(wù)院公安部門對全國范圍內(nèi)虐待動(dòng)物的行為實(shí)施綜合監(jiān)督管理，全面指導(dǎo)全國范圍內(nèi)的流浪動(dòng)物治理工作；國務(wù)院各部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，對虐待動(dòng)物的行為實(shí)施分工負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，指導(dǎo)各自管轄領(lǐng)域范圍內(nèi)的流浪動(dòng)物治理工作[8]?？h級以上地方人民政府公安部門對本行政區(qū)域內(nèi)虐待動(dòng)物的行為實(shí)施綜合監(jiān)督管理，根據(jù)地方治理現(xiàn)狀制定本行政區(qū)域的流浪動(dòng)物管理?xiàng)l例，并設(shè)立專門的流浪動(dòng)物治理工作小組；同級人民政府各行政管理部門依照自己的職責(zé)，救助或者協(xié)助其他部門救助受虐待、遺棄的動(dòng)物，并嚴(yán)厲查處虐待、遺棄動(dòng)物的違法行為。

此外，還可以利用基層群眾自治制度的優(yōu)勢，集合民間社區(qū)組織的力量凝聚成強(qiáng)大合力，監(jiān)督社區(qū)虐待動(dòng)物行為，對流離失所的動(dòng)物進(jìn)行集中管理；在收容救助過程中，政府部門應(yīng)給予必要的補(bǔ)助。同時(shí)，借鑒“海天模式”“動(dòng)物文明四方共建模式”等，通過制定、簽署社區(qū)公約等形式倡導(dǎo)動(dòng)物保護(hù)，定期或不定期組織以文明養(yǎng)犬、反虐待動(dòng)物為核心的相關(guān)宣傳教育、知識普及活動(dòng)增強(qiáng)社區(qū)居民的保護(hù)動(dòng)物意識，從源頭上解決流浪動(dòng)物的問題、降低虐待動(dòng)物行為的發(fā)生率。

（二） 中期——推動(dòng)虐待動(dòng)物入刑，制定《伴侶動(dòng)物保護(hù)和管理法》

我國現(xiàn)行刑法中沒有單獨(dú)設(shè)立懲治虐待動(dòng)物行為的罪刑規(guī)定，在對待類似“劉海洋傷熊事件”中的嚴(yán)重傷害、虐待動(dòng)物的行為上，采取的是與德國、日本相同的立法模式，即“無區(qū)別保護(hù)主義”。換言之，我國將動(dòng)物作為一種普通財(cái)產(chǎn)與其他財(cái)產(chǎn)放在一起，通過使用財(cái)產(chǎn)犯罪的相關(guān)規(guī)定來規(guī)范虐待動(dòng)物的行為[9]。但動(dòng)物并非一般的物體，其具有生命體征等特殊性使其區(qū)別于故意毀壞財(cái)物罪中的一般性財(cái)物，應(yīng)當(dāng)參考借鑒美國、加拿大的“特殊保護(hù)主義”，為其單獨(dú)設(shè)立罪名。在此基礎(chǔ)上，考慮到虐待動(dòng)物行為不僅侵害了自然人的合法財(cái)產(chǎn)利益，同時(shí)也侵犯了社會(huì)的公共秩序，會(huì)給社會(huì)秩序造成不等程度的影響，筆者建議根據(jù)虐待行為所侵犯客體的不同，在《中華人民共和國刑法》第六章妨害社會(huì)管理秩序罪的擾亂公共秩序章節(jié)中增設(shè)虐待動(dòng)物罪和遺棄動(dòng)物罪，以“列舉＋兜底”的形式盡可能涵蓋現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的虐待、遺棄動(dòng)物的情形，根據(jù)虐待、遺棄的情節(jié)輕重來確定量刑幅度，從而滿足罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則，具體條文設(shè)置可借鑒專家意見稿中的相關(guān)規(guī)定。

在加快推進(jìn)虐待動(dòng)物入刑的同時(shí)，為解決最易遭受虐待的伴侶動(dòng)物得不到保障的問題，應(yīng)制定出臺《伴侶動(dòng)物保護(hù)和管理法》。人大代表新甲旦真建議，“要確立‘管理’和‘保護(hù)’并重的立法理念。針對管理內(nèi)容，要負(fù)責(zé)任對待貓犬，嚴(yán)懲不文明養(yǎng)犬行為。養(yǎng)貓、養(yǎng)犬人應(yīng)當(dāng)文明飼養(yǎng)，妥當(dāng)照顧，履行治療、防疫、適時(shí)絕育、不遺棄義務(wù)?！?/p>

長期——出臺《反虐待動(dòng)物法》及相關(guān)司法解釋，將虐待動(dòng)物納入公益訴訟

《反虐待動(dòng)物法》草案經(jīng)過多輪修改完善，提交至全國人民代表大會(huì)審議，立法委員再根據(jù)全國人民代表大會(huì)的意見加以修改?！斗磁按齽?dòng)物法》正式出臺后，在司法實(shí)踐中檢驗(yàn)相關(guān)條文的合理性和可行性，并對司法實(shí)踐中具有爭議的條文進(jìn)行修改補(bǔ)充，通過頒布司法解釋的方式一步步地完善反虐待動(dòng)物法律體系。

四 結(jié)語

鑒于虐待動(dòng)物的行為實(shí)質(zhì)上擾亂了社會(huì)的正常秩序，以及通過私益訴訟可能出現(xiàn)起訴難、審理難、判決難、勝訴難、執(zhí)行難等一系列難題，可將虐待動(dòng)物納入公益訴訟的受案范圍。在《中華人民共和國民事訴訟法》中賦予各級檢察機(jī)關(guān)及人民政府有關(guān)部門以提起反虐待動(dòng)物、動(dòng)物保護(hù)公益訴訟的職能，明確環(huán)保、動(dòng)物保護(hù)等相關(guān)社會(huì)組織就動(dòng)物類公益損害行為提起公益訴訟的權(quán)利，打擊線下公開場合虐待動(dòng)物和線上傳播虐待動(dòng)物暴力信息的行為，以督促執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法，發(fā)揮公益訴訟助力社會(huì)治理效能[10]。