市場(chǎng)主體登記告知承諾制度研究

◎文/陳順宇 吳高臣

2019年5月5日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)提出，以制度創(chuàng)新持續(xù)減少和規(guī)范證明事項(xiàng)，重點(diǎn)推進(jìn)建立證明事項(xiàng)告知承諾制，啟動(dòng)告知承諾制試點(diǎn)工作。①參見(jiàn)《李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議 明確政策舉措力爭(zhēng)今年底前基本取消全國(guó)高速公路省界收費(fèi)站等》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/premier/2019-05/06/content_5389147.htm，訪問(wèn)時(shí)間2021年6月16日。2019年11月9日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）指出，要?jiǎng)?chuàng)新事前環(huán)節(jié)信用監(jiān)管，建立健全告知承諾制度是其中的重要方式。同年國(guó)務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》提出推進(jìn)“證照分離”改革，持續(xù)精簡(jiǎn)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，依法實(shí)行告知承諾制。市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域的告知承諾制持續(xù)推進(jìn)，取得了良好的社會(huì)效果，與此同時(shí)也暴露出“一諾了之”等個(gè)別問(wèn)題。市場(chǎng)主體登記與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境聯(lián)系最密切，如何進(jìn)一步健全告知承諾制殊值關(guān)注。

一、市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的法律性質(zhì)

市場(chǎng)主體登記告知承諾制度，是指自然人、法人和非法人組織在向市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)辦理行政事項(xiàng)時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)以書(shū)面形式將證明義務(wù)、證明內(nèi)容以及不實(shí)承諾的法律責(zé)任一次性告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人書(shū)面承諾已經(jīng)符合告知的相關(guān)要求并愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)不再索要有關(guān)證明并依據(jù)書(shū)面承諾辦理相關(guān)登記事項(xiàng)并公示的制度。②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕42 號(hào)）；《北京市市場(chǎng)主體登記告知承諾制度實(shí)施意見(jiàn)（試行）》第2 條。告知承諾制度的法律性質(zhì)直接決定了市場(chǎng)主體和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系。因此，意欲完善告知承諾制，必須明確告知承諾制的法律性質(zhì)。

（一）市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的目的

一般而言，目的是法律的全部創(chuàng)造者，制約著法律制度的性質(zhì)與適用。市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的目的可以從相關(guān)法律文件中探尋。2019年5月5日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)指出，推行證明事項(xiàng)告知承諾制旨在進(jìn)一步優(yōu)化公共服務(wù)和營(yíng)商環(huán)境?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》開(kāi)宗明義，指出“為深化‘放管服’改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力和社會(huì)創(chuàng)造力”全面推行告知承諾制。2020年4月28日印發(fā)的《北京市市場(chǎng)主體登記告知承諾制度實(shí)施意見(jiàn)》（試行）第1 條規(guī)定：“為深化商事制度改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新和規(guī)范市場(chǎng)主體登記行為，提高登記效率和便利化程度，服務(wù)市場(chǎng)主體發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)活力，構(gòu)建更加開(kāi)放透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理模式，根據(jù)《行政許可法》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等規(guī)定，制定本實(shí)施意見(jiàn)，在全市實(shí)施市場(chǎng)主體登記告知承諾制度?！?2021年7月27日頒布的《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第1 條規(guī)定：“為了規(guī)范市場(chǎng)主體登記管理行為，推進(jìn)法治化市場(chǎng)建設(shè)，維護(hù)良好市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)主體合法權(quán)益，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，制定本條例。”根據(jù)上述規(guī)范性文件，推行市場(chǎng)主體登記告知承諾制的目的主要?dú)w納為以下三個(gè)方面。

1.簡(jiǎn)化行政審批程序

通過(guò)減少證明事項(xiàng)進(jìn)一步提高市場(chǎng)主體登記的便利化程度，是推行告知承諾制的直接目的。以形式審查替代實(shí)質(zhì)審查，由行政機(jī)關(guān)對(duì)程序合法性承擔(dān)責(zé)任，對(duì)程序予以適當(dāng)簡(jiǎn)化，此種創(chuàng)新舉措從行政機(jī)關(guān)的角度而言，能夠有效地提升行政審批效率，為事中及事后監(jiān)管拓寬操作途徑；從市場(chǎng)主體的角度而言，也具有利企便民的重要作用。與此同時(shí)，“放權(quán)”并不意味著放松監(jiān)管，事前審查的重心將轉(zhuǎn)移至事后監(jiān)管，申請(qǐng)人書(shū)面承諾的履約情況會(huì)被記入信用記錄，作為事中、事后監(jiān)管的重要依據(jù)，為信用監(jiān)管提供良好保障。

2.推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能

借助事前審查的精簡(jiǎn)化手段，市場(chǎng)主體登記告知承諾制能夠推進(jìn)行政審批制度改革，也為調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性與自覺(jué)性預(yù)留了更多空間，意在推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能。同時(shí)，就是否適用告知承諾問(wèn)題賦予申請(qǐng)人以自決權(quán)，借助非強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)改革，亦是創(chuàng)新柔性化治理方式的應(yīng)有之義。以契約化、非強(qiáng)制性的手段實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，既重視放權(quán)，又強(qiáng)調(diào)信用監(jiān)管，是在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的動(dòng)態(tài)均衡中調(diào)整職能邊界③呂同舟：《政府職能轉(zhuǎn)變的理論邏輯與過(guò)程邏輯——基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5 期。，實(shí)現(xiàn)由單主體“管理”走向多方協(xié)同“治理”的轉(zhuǎn)變。

3.推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的建立，為進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)主體登記管理行為提供了進(jìn)路，是推進(jìn)法治化市場(chǎng)建設(shè)的重要舉措。其實(shí)行模式強(qiáng)調(diào)以自我管制的方式主動(dòng)履行承諾，意圖改變市場(chǎng)主體被動(dòng)接受法律規(guī)制的傳統(tǒng)思路，借此構(gòu)建更為開(kāi)放、透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理機(jī)制。具體而言，通過(guò)推動(dòng)市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)自我約束、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，簡(jiǎn)化事前監(jiān)管，既是轉(zhuǎn)變政府職能的創(chuàng)新之舉，又能夠激發(fā)市場(chǎng)活力，有助于深化商事制度改革，并持續(xù)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。

（二）市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的法律性質(zhì)

對(duì)于市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的法律屬性問(wèn)題，目前沒(méi)有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，可集中歸納為以下三種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，告知承諾屬于行政相對(duì)人實(shí)施的單方允諾行為，但有別于民事法律關(guān)系中的單方允諾，是具有公法意義的單方允諾。行政機(jī)關(guān)的告知行為并不影響雙方權(quán)利義務(wù)，屬于行政公開(kāi)，而行政相對(duì)人作為表意人，以承諾表明將受到約束的效果意思，即依照行政機(jī)關(guān)所告知的事項(xiàng)為自己設(shè)定義務(wù)。因此，符合單方允諾行為只存在一個(gè)意思表示且給允諾人設(shè)定義務(wù)兩個(gè)核心要素。④王青斌、付小彥：《作為公法上單方允諾的信用承諾制度》，《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第3 期。該觀點(diǎn)著眼于相對(duì)人的承諾行為，將其與行政機(jī)關(guān)的告知行為分割看待，并未考慮到市場(chǎng)主體登記中相對(duì)人簽署告知承諾書(shū)的整體法律效果，不應(yīng)認(rèn)定為僅存在相對(duì)人單方意思表示。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，告知承諾是信用監(jiān)管的方式、環(huán)節(jié)之一，由于無(wú)法產(chǎn)生外部法律效果，不是一種可獨(dú)立評(píng)價(jià)的具體行政行為，只是行政機(jī)關(guān)履行行政審批職能的簡(jiǎn)化方式。細(xì)化而言，告知環(huán)節(jié)是行政公開(kāi)行為，承諾環(huán)節(jié)是相對(duì)人所作的書(shū)面保證，告知承諾制度只是在原有行政審批法律制度上進(jìn)行的重新設(shè)計(jì)，構(gòu)成一種新的審批模式。⑤張魯萍：《公法視域下的信用承諾及其規(guī)制研究》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第5 期。在市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域適用告知承諾制度主要表現(xiàn)為證明事項(xiàng)的告知承諾，目的在于提高行政效率。并且，不同事項(xiàng)的告知承諾書(shū)也分別適用于相對(duì)人的不同申請(qǐng)，可見(jiàn)告知承諾的對(duì)象是具體化的。因此，告知承諾具有屬于行政機(jī)關(guān)為履行公共管理職能而實(shí)施的具體行政行為。

市民在甘肅省玉門(mén)市民中心服務(wù)大廳窗口辦理業(yè)務(wù) 新華社 發(fā)

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，告知承諾屬于行政協(xié)議。告知承諾不同于傳統(tǒng)行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)單向權(quán)力支配的特征，而是在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間構(gòu)成一種合作和互動(dòng)的關(guān)系，屬于雙方合意后簽署的契約。該契約引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿接受政府政策，并接受違背承諾所導(dǎo)致的法律責(zé)任，借助雙方合意來(lái)處理傳統(tǒng)上行政機(jī)關(guān)的單方權(quán)力行為，既有助于提高行政效率，也為明晰和落實(shí)雙方法律責(zé)任起到積極作用。⑥袁曙宏、楊偉東：《論建立市場(chǎng)取向的行政許可制度》，《中國(guó)法學(xué)》2002年第5 期。

本文認(rèn)可第三種觀點(diǎn)，將從正反兩方面進(jìn)行論述。反對(duì)者認(rèn)為告知承諾不屬于行政協(xié)議的主要理由集中于以下幾個(gè)方面：

其一，告知承諾中不存在雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意思表示的條件。告知承諾書(shū)的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定單方面制定的格式條款，相對(duì)人沒(méi)有參與協(xié)商。⑦閆海、蘭天：《我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入告知承諾制度的法治構(gòu)建》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2021年第2 期。同時(shí)，關(guān)于告知承諾不具有雙方意思表示也存在不同的觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為相對(duì)人無(wú)權(quán)修改承諾內(nèi)容，僅存在行政機(jī)關(guān)單方面的意思表示，有學(xué)者認(rèn)為承諾內(nèi)容不包含行政權(quán)的行使，僅存在相對(duì)人單方意思表示。

其二，告知承諾不具有明顯的自愿性。若相對(duì)人拒絕承諾，行政機(jī)關(guān)并未規(guī)定依照原有審查方式?jīng)Q定是否許可。在相對(duì)人認(rèn)為告知書(shū)內(nèi)容不符合法律規(guī)定時(shí)，亦無(wú)權(quán)要求修改。因此，很難推定行政機(jī)關(guān)的告知承諾書(shū)并非強(qiáng)制性的行為。⑧李孝猛：《告知承諾制及其法律困境》，《法治論叢》2007年第1 期。

其三，告知承諾不會(huì)直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。審批型告知承諾不符合通過(guò)協(xié)議明確雙方地位這一要求，承諾書(shū)的簽署會(huì)使行政審批快速實(shí)現(xiàn)，但對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的仍是最終的審批行為。⑨張魯萍：《公法視域下的信用承諾及其規(guī)制研究》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第5 期。

上述主張具有一定合理性，但不能從本質(zhì)上駁斥告知承諾的行政協(xié)議性質(zhì)。本文認(rèn)為，告知承諾制度中既包含行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的告知，也包括相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)作出的承諾，二者不能割裂看待。無(wú)論是從雙方意思表示的角度、承諾自愿性的角度，或是影響權(quán)利義務(wù)的角度，上述觀點(diǎn)均未能著眼于告知承諾行為整體的法律效果。

具體而言，在市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域施行告知承諾制度，目的在于優(yōu)化各類(lèi)市場(chǎng)主體的注冊(cè)登記服務(wù)，是完善政府治理的有效手段，具有公法意義上的行政性。告知承諾的具體方式表現(xiàn)為告知承諾書(shū)，由登記機(jī)關(guān)提供示范文本將所需材料、資質(zhì)及法律依據(jù)、法律責(zé)任告知申請(qǐng)人，市場(chǎng)主體通過(guò)簽署行為進(jìn)行意思表示，即構(gòu)成對(duì)契約的承諾，由此達(dá)成合意，可見(jiàn)告知承諾制度具有私法意義上的契約性。

首先，告知承諾書(shū)的內(nèi)容包含行政機(jī)關(guān)告知的證明義務(wù)、證明內(nèi)容以及不實(shí)承諾的法律責(zé)任，以及相對(duì)人承諾的符合條件或資質(zhì)、材料真實(shí)合法有效、接受相關(guān)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)通過(guò)“告知”表明自身的職權(quán)與職責(zé)，同時(shí)反映已履行了法定的告知義務(wù)；相對(duì)人通過(guò)“承諾”表示已經(jīng)知悉相關(guān)要求，愿意接受不實(shí)承諾法律責(zé)任的約束，且意思表示真實(shí)?？梢?jiàn)，告知承諾書(shū)并非單獨(dú)反映了任何一方主體的單方面意思表示，而是經(jīng)過(guò)相對(duì)人的簽署，雙方意思表示達(dá)成一致，契約成立。告知承諾書(shū)屬于格式合同的行政協(xié)議——并不以經(jīng)過(guò)磋商為必要條件，經(jīng)簽署則可認(rèn)定雙方存在合意——是以契約方式實(shí)現(xiàn)行政許可的手段，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)的載體。因此，相對(duì)人沒(méi)有參與告知承諾書(shū)的制定并不足以反駁雙方主體在此處形成合意。

其次，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了申請(qǐng)人對(duì)于是否采用告知承諾制具有自主選擇權(quán)，申請(qǐng)人不愿承諾或無(wú)法承諾的，則需要依據(jù)法律法規(guī)或國(guó)務(wù)院決定提供證明材料，或者由行政機(jī)關(guān)按照一般程序辦理?？梢?jiàn)，在告知承諾制度中行政相對(duì)人可以自主決定簽署告知承諾書(shū)或按照一般程序提供證明，不存在行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性要求。另外，雖然告知承諾書(shū)的內(nèi)容無(wú)法依相對(duì)人意愿進(jìn)行修改，但正由于該承諾書(shū)是行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一提供的示范文本，其內(nèi)容不能為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)法定外的義務(wù)或?yàn)樾姓C(jī)關(guān)賦予法定外的強(qiáng)制性權(quán)力，承諾內(nèi)容的合法性存在保障，不存在相對(duì)人需要修改內(nèi)容的合理性及必要性，并不能因此而否定告知承諾制度具有自愿性。

最后，由于告知承諾涉及行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方主體，并存在雙方意思表示，當(dāng)承諾內(nèi)容具有實(shí)質(zhì)權(quán)利義務(wù)約定時(shí)，違反承諾必然會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這使得告知承諾制度兼具法律上的約束力以及文化道德層面的引導(dǎo)力。從行政機(jī)關(guān)的角度而言，與相對(duì)人達(dá)成合意有利于在履行行政管理職能的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)高效便民；從行政相對(duì)人的角度而言，通過(guò)簽署告知承諾換取簡(jiǎn)化證明事項(xiàng)的便利，可以縮減行政審批的流程及時(shí)間。因此，告知承諾制度在此體現(xiàn)了雙方權(quán)利義務(wù)載體的作用。

綜上所述，認(rèn)定市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域告知承諾制度的法律性質(zhì)為行政協(xié)議是更為可行的路徑。至此，可依行政協(xié)議性質(zhì)對(duì)其進(jìn)行定義，市場(chǎng)主體登記告知承諾制是指行政機(jī)關(guān)在規(guī)范市場(chǎng)主體登記行為時(shí)，所采取的具有契約性的柔性化治理工具。具體而言，是以行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的合意為基礎(chǔ)，通過(guò)告知承諾書(shū)的形式承載雙方權(quán)利義務(wù)，約定以告知承諾替代相應(yīng)證明材料，追求實(shí)現(xiàn)以相對(duì)人自我監(jiān)管部分替代行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性審查的法律效果。

二、市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

基于市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的目的及其法律性質(zhì)，本部分以行政協(xié)議為視角，分析行政領(lǐng)域告知承諾的法治邏輯，進(jìn)而立足于制度發(fā)展現(xiàn)狀，剖析現(xiàn)存的問(wèn)題，以期為完善市場(chǎng)主體登記告知承諾制度提出可行建議。

（一）市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的法治邏輯

市場(chǎng)主體登記告知承諾制度主要體現(xiàn)為告知承諾書(shū)的形式，行政機(jī)關(guān)的告知行為具有兩種作用，一是證明行政機(jī)關(guān)已履行法定的告知義務(wù)，二是使相對(duì)人知悉行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)范圍。相對(duì)人簽署承諾書(shū)即構(gòu)成對(duì)條款的認(rèn)可，接受相關(guān)義務(wù)的約束，并愿意承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。據(jù)此，市場(chǎng)主體登記告知承諾制的運(yùn)作邏輯是，以告知承諾書(shū)的方式，替代傳統(tǒng)辦理程序中申請(qǐng)人對(duì)相應(yīng)事項(xiàng)負(fù)有的證明義務(wù)，經(jīng)簽署承諾，相對(duì)人有權(quán)獲得容缺辦理、證明事項(xiàng)替代等便捷服務(wù)，行政機(jī)關(guān)不再索要相關(guān)證明材料，并有義務(wù)為相對(duì)人進(jìn)行即時(shí)辦理或加速辦理。

至此產(chǎn)生的疑問(wèn)是，通過(guò)簽署告知承諾書(shū)，相對(duì)人有權(quán)免于提交相應(yīng)證明材料還是有權(quán)直接獲得注冊(cè)登記？如果是前者，則行政機(jī)關(guān)提供的告知承諾書(shū)構(gòu)成“要約”，相對(duì)人作出承諾構(gòu)成“承諾”，但是，在僅影響過(guò)程性證明問(wèn)題的情形下，能否認(rèn)定告知承諾構(gòu)成對(duì)其權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)影響值得探討。如果是后者，則行政機(jī)關(guān)提供的告知承諾書(shū)屬于“要約邀請(qǐng)”，相對(duì)人作出承諾僅構(gòu)成“要約”，行政機(jī)關(guān)審批通過(guò)的行為才構(gòu)成“承諾”，在此邏輯下，相對(duì)人的意思表示不能直接構(gòu)成該法律行為的內(nèi)容，則告知承諾的性質(zhì)更符合依申請(qǐng)的行政行為，而非行政協(xié)議。

對(duì)此，首先需要厘清行政協(xié)議成立的邏輯鏈條。根據(jù)告知承諾書(shū)的內(nèi)容可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)借此作出了希望訂立協(xié)議的意思表示，構(gòu)成“要約”，相對(duì)人簽署的行為構(gòu)成“承諾”。實(shí)現(xiàn)證明材料的替代作用與獲得注冊(cè)登記二者是互為因果的關(guān)系，并不構(gòu)成非此即彼的排斥關(guān)系。相對(duì)人的意思表示能夠直接產(chǎn)生行政協(xié)議成立的法律效果，其權(quán)利義務(wù)也因簽署承諾而受到實(shí)質(zhì)影響，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)可告知承諾對(duì)相應(yīng)證明材料的替代作用，依書(shū)面承諾進(jìn)行形式審查，同時(shí)，在其他條件符合市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的前提下即時(shí)辦理注冊(cè)登記。因此，立足于行政協(xié)議的視角剖析市場(chǎng)主體登記告知承諾制，是具有合理性及可行性的。

（二）市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的現(xiàn)狀與問(wèn)題

關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的基本路徑，經(jīng)過(guò)學(xué)界研究與實(shí)踐試點(diǎn)，目前形成了一定共識(shí)。譬如，已明確了規(guī)范告知承諾制度適用范圍、承諾內(nèi)容，規(guī)范辦理程序以及強(qiáng)化事后監(jiān)管的重要性，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神中均有所體現(xiàn)，《北京市市場(chǎng)主體登記告知承諾制度實(shí)施意見(jiàn)（試行）》也對(duì)上述重要任務(wù)進(jìn)行了落實(shí)。但我國(guó)告知承諾制度的發(fā)展仍處于實(shí)踐探索階段，為完善市場(chǎng)主體登記告知承諾，最大化發(fā)揮其積極效果，仍存在以下問(wèn)題亟待完善。

1.雙方法律責(zé)任有待明確

基于市場(chǎng)主體登記告知承諾行政協(xié)議的法律性質(zhì)，當(dāng)前格式合同文本對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任的約定有待進(jìn)一步明確。由于告知承諾不同于私法意義上的合同，違反協(xié)議的合同責(zé)任不足以成為規(guī)制雙方責(zé)任承擔(dān)的方式。

從市場(chǎng)主體的角度而言，告知承諾制度的法律責(zé)任具有民事責(zé)任和行政責(zé)任的雙重屬性，在現(xiàn)行法律責(zé)任形態(tài)的框架下難以進(jìn)行有效規(guī)制，有必要以立法方式規(guī)范公法合同的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。同時(shí)，在規(guī)范市場(chǎng)主體失信責(zé)任的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中的主體地位以及在監(jiān)管體系中的角色，也決定了其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)信用責(zé)任。

2.協(xié)同監(jiān)管有待加強(qiáng)

市場(chǎng)主體登記告知承諾制的主要特征在于對(duì)事前監(jiān)管的弱化，為避免對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的把控造成不利影響，以雙方達(dá)成的協(xié)議中市場(chǎng)主體所作承諾為依據(jù)，開(kāi)展事中事后監(jiān)管尤為重要。

在深入推進(jìn)“放管服”改革的背景下，發(fā)揮告知承諾制優(yōu)勢(shì)的難點(diǎn)在于，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)準(zhǔn)入條件進(jìn)行細(xì)致審查以維護(hù)市場(chǎng)秩序，同時(shí)，減少政府干預(yù)、激發(fā)市場(chǎng)活力又是改革的具體要求，有必要兼顧交易安全與經(jīng)濟(jì)效益，這就要求行政機(jī)關(guān)在二者間把握好適當(dāng)?shù)亩?，在“放”的同時(shí)更加高效、精準(zhǔn)地履行“管”的職能。并且，在告知承諾制的適用范圍中，部分領(lǐng)域企業(yè)、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)面廣泛且專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，執(zhí)法人員在監(jiān)管過(guò)程中難以判定承諾事項(xiàng)的真實(shí)性，導(dǎo)致基層檢查工作存在難度。此時(shí)，有必要借助行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮監(jiān)管作用。

因此，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管所需的資源是較為龐大的，需要保證主體、手段的多樣化，也對(duì)信息對(duì)稱(chēng)性提出了更高要求，僅依靠行政機(jī)關(guān)的抽查、考評(píng)、智慧監(jiān)管等方式尚且不足，有必要拓寬監(jiān)管主體的范圍，發(fā)揮行業(yè)自律及社會(huì)監(jiān)管的積極作用。

3.日常監(jiān)管機(jī)制有待完善

雖然市場(chǎng)主體登記告知承諾是對(duì)事前審查的弱化，事后監(jiān)管力度不應(yīng)減弱，但以形式審查替代實(shí)質(zhì)審查的方式必然會(huì)在一定程度上降低市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件。一方面由于申請(qǐng)人責(zé)任承擔(dān)意識(shí)的匱乏，即使不符合相關(guān)資質(zhì)條件也會(huì)因輕視法律責(zé)任的僥幸心態(tài)而作出承諾；另一方面，以事中事后監(jiān)管方式核實(shí)市場(chǎng)主體的承諾，取代事前準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)性審查，監(jiān)管對(duì)象的覆蓋范圍也會(huì)縮小，為作出虛假承諾的主體進(jìn)入市場(chǎng)留有可能的空間。

當(dāng)前監(jiān)管方式以抽查為主，雖然“雙隨機(jī)一公開(kāi)”能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)公正、透明，但相較于事前進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的傳統(tǒng)程序而言，僅依靠抽查手段難以有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控，導(dǎo)致失信責(zé)任的懲戒力度較弱、懲戒方式的推行情況較差、威懾力不足。辦理市場(chǎng)主體登記登記的申請(qǐng)人往往更重視當(dāng)下能否因簽署承諾書(shū)而即時(shí)辦理登記，對(duì)虛假承諾所導(dǎo)致的法律后果沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，普遍缺乏責(zé)任承擔(dān)意識(shí)。這也正是告知承諾制出現(xiàn)時(shí)間較早，但初期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不樂(lè)觀的主要原因。在申請(qǐng)人只將承諾視為走形式的情形下推行告知承諾，且沒(méi)有初步建立的社會(huì)信用體系予以輔佐，必然會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的大幅降低，有礙于良好市場(chǎng)秩序的建立。為此，仍需探求科學(xué)高效的監(jiān)管方式，建立更為長(zhǎng)效的機(jī)制。

三、市場(chǎng)主體登記告知承諾制度的完善

在明確市場(chǎng)主體登記告知承諾制度法治邏輯及發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對(duì)上述問(wèn)題，可以基于其行政協(xié)議的性質(zhì)提出下述三方面完善路徑。

（一）明確告知承諾的可訴性

基于市場(chǎng)主體登記告知承諾的行政協(xié)議性質(zhì)，有必要明確雙方主體的權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任，確立告知承諾行為的可訴性。從行政相對(duì)人的角度而言，需要建立信用責(zé)任的新型責(zé)任形態(tài)，同時(shí)，承擔(dān)法律責(zé)任的理論基礎(chǔ)仍然來(lái)自于法律法規(guī)，而不應(yīng)以行政協(xié)議為依據(jù)突破依法行政原則。

從行政機(jī)關(guān)的角度而言，信用責(zé)任主要來(lái)自于其法定職責(zé)的履行，例如接收異議、信息公示等。行政機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)告知承諾的法律依據(jù)、適用范圍、法律后果等信息進(jìn)行公示的責(zé)任，相對(duì)人也需要基于上述信息自行選擇是否適用告知承諾。因此，立法有必要對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為予以規(guī)范，明確告知承諾的合法性來(lái)源，為市場(chǎng)主體的行為提供可預(yù)期性。并在此基礎(chǔ)上確立行政機(jī)關(guān)提供的示范文本具有可訴性，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。

（二）提升協(xié)同監(jiān)管能力

為確保監(jiān)管機(jī)制行之有效，監(jiān)管主體的執(zhí)法能力及協(xié)同作用至關(guān)重要。一方面，基層執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)及履職能力有待提升，另一方面，引入多元主體也有助于形成監(jiān)管合力。

1.提高基層執(zhí)法水平

基層執(zhí)法水平直接關(guān)乎到告知承諾事項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制的有序性。對(duì)于專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)面廣的企業(yè)或機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員在判定承諾事項(xiàng)真實(shí)性的過(guò)程中存在困難。為此，從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的層面而言，需要統(tǒng)籌規(guī)劃核查尺度及要求，確保執(zhí)法人員面對(duì)專(zhuān)業(yè)化事項(xiàng)有據(jù)可依；從人員選派的角度而言，則需要選派具有相應(yīng)執(zhí)法資質(zhì)的公務(wù)員，同時(shí)可以吸收行業(yè)相關(guān)技術(shù)專(zhuān)家參與抽查或進(jìn)行評(píng)審，借此形成監(jiān)管合力，提高事后監(jiān)管的規(guī)范化與專(zhuān)業(yè)化水平。另外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)基層執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)、法律法規(guī)培訓(xùn)，切實(shí)提高綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職能力。

2.拓寬信用監(jiān)管主體范圍

在提高基層執(zhí)法水平的同時(shí)，還有必要引入其他主體，建立部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制并加強(qiáng)信息共享，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)監(jiān)管及社會(huì)監(jiān)督的積極作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)多元化治理。

對(duì)此，《江蘇省社會(huì)信用條例》進(jìn)行了初步規(guī)范，在明確以行業(yè)信用評(píng)價(jià)結(jié)果作為分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管依據(jù)的基礎(chǔ)上，提出可以給行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等參考使用⑩《江蘇省社會(huì)信用條例》第33 條。。行業(yè)協(xié)會(huì)以行業(yè)成員共同利益為基礎(chǔ)形成契約或準(zhǔn)契約關(guān)系，具有掌控行業(yè)內(nèi)部發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)驗(yàn)情況的先天優(yōu)勢(shì)，可以有效避免因信息不對(duì)稱(chēng)而引發(fā)的監(jiān)管困境。?閆海、蘭天：《我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入告知承諾制度的法治構(gòu)建》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2021年第2 期。監(jiān)管主體范圍的拓寬，有助于有針對(duì)性地落實(shí)失信責(zé)任的懲戒方式。在避免不當(dāng)聯(lián)結(jié)的前提下，提升懲戒方式與市場(chǎng)主體所屬行業(yè)的貼合度，使失信行為的代價(jià)特定化地指向市場(chǎng)主體最不愿受限的方向，借此增強(qiáng)告知承諾法律責(zé)任的威懾力，有利于強(qiáng)化告知承諾的實(shí)質(zhì)性作用。

另外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全社會(huì)舉報(bào)渠道，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用以及媒體宣傳效應(yīng)，當(dāng)市場(chǎng)主體作出虛假承諾損害他人權(quán)益或公共利益時(shí)，確保相關(guān)信息能夠及時(shí)得到反饋，形成全社會(huì)共同監(jiān)督的良好氛圍。

（三）完善日常監(jiān)管機(jī)制

告知承諾制的推行有效提升了市場(chǎng)主體登記環(huán)節(jié)的行政效率，但與此同時(shí)，需要在監(jiān)管環(huán)節(jié)建立長(zhǎng)效的機(jī)制以維護(hù)市場(chǎng)秩序，避免因過(guò)度強(qiáng)調(diào)效率而損害安全。日常監(jiān)管需要分類(lèi)施策并堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，懲戒只能作為手段，引導(dǎo)企業(yè)良性發(fā)展的實(shí)質(zhì)目標(biāo)更需關(guān)注。

1.實(shí)行分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管

在以告知承諾替代實(shí)質(zhì)性審查的情形下，一方面市場(chǎng)主體可能通過(guò)作出虛假承諾獲得準(zhǔn)入許可，另一方面，即使不存在虛假承諾，后續(xù)自我約束、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的效果也無(wú)法得到全面把控。以北京市的監(jiān)管方式為例，采用不低于百分之五的比例進(jìn)行雙隨機(jī)抽查?《北京市市場(chǎng)主體登記告知承諾制度實(shí)施意見(jiàn)（試行）》第18 條。，雖然已盡可能實(shí)現(xiàn)公正與公開(kāi)，但仍不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的監(jiān)管需求。因此，有必要建立合理的分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管制度，避免因過(guò)度追求效率而忽視風(fēng)險(xiǎn)管控。

首先需要明確的是，一味強(qiáng)調(diào)事后懲戒不足以確保告知承諾積極作用的發(fā)揮。因此，在事前監(jiān)管的層面有必要進(jìn)行一定篩選，作為訂立契約的前置條件。對(duì)于曾經(jīng)作出虛假承諾的申請(qǐng)人再次申請(qǐng)辦理市場(chǎng)主體登記的情形，應(yīng)當(dāng)排除在告知承諾制度的適用范圍之外，按照法定程序?qū)ι暾?qǐng)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

其次，在事中及事后監(jiān)管的層面需要強(qiáng)化分類(lèi)施策。具體而言，可以對(duì)市場(chǎng)主體的相關(guān)信用記錄進(jìn)行公共信用綜合評(píng)價(jià)及行業(yè)信用評(píng)價(jià)，結(jié)合監(jiān)督檢查情況，通過(guò)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段將其作為差異化管理的依據(jù)，針對(duì)不同信用狀況確立考察措施或抽查比例并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于信用狀況良好的市場(chǎng)主體，可依情況免予抽查或給予程序便利、優(yōu)惠政策等激勵(lì)措施，既能夠通過(guò)獎(jiǎng)懲并行的方式確保各類(lèi)監(jiān)管措施能夠良好施行，也對(duì)近期核查過(guò)承諾事項(xiàng)的企業(yè)減少了不必要的干擾。

2.落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

對(duì)于日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)企業(yè)或責(zé)任人施以懲戒并不是最終目的，如何有效整改并予以維續(xù)是更為重要的話題。

首先，需要在監(jiān)管過(guò)程中明確各類(lèi)問(wèn)題的產(chǎn)生范圍，對(duì)于領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)普遍存在的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，據(jù)此優(yōu)化監(jiān)管資源的配置，以提升監(jiān)管效能。同時(shí)，關(guān)注上述問(wèn)題的產(chǎn)生原因，強(qiáng)化企業(yè)負(fù)責(zé)人的法律意識(shí)及管理理念，也能為監(jiān)管責(zé)任的有效落實(shí)起到積極作用。

其次，監(jiān)管并不能止步于處罰，對(duì)整改問(wèn)題進(jìn)行后期跟蹤尤為必要。在強(qiáng)化事后監(jiān)管這一理念的貫徹下，各地從嚴(yán)組織例行檢查，不斷完善監(jiān)管措施，但仍未對(duì)告知承諾事項(xiàng)建立行之有效的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，其原因就在于過(guò)度強(qiáng)調(diào)監(jiān)管手段本身，而忽視了對(duì)結(jié)果導(dǎo)向的堅(jiān)持。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)檢查結(jié)果的運(yùn)用，在及時(shí)公示信用懲戒經(jīng)營(yíng)異常名錄和違法失信名單的基礎(chǔ)上，對(duì)整改報(bào)告也要進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，采用遠(yuǎn)程核實(shí)或現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式，有效落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。在強(qiáng)化監(jiān)管之余，重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)管之后的信息反饋環(huán)節(jié)，才能推進(jìn)實(shí)現(xiàn)全流程的閉環(huán)管理。

最后，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)與幫扶結(jié)合，明確促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展是實(shí)際目標(biāo)。為幫助企業(yè)解決生產(chǎn)過(guò)程中存在的技術(shù)問(wèn)題，可依賴(lài)行業(yè)技術(shù)專(zhuān)家實(shí)現(xiàn)幫扶作用，深入企業(yè)開(kāi)展指導(dǎo)及宣傳活動(dòng)，在優(yōu)化企業(yè)管理方式的同時(shí)，也為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供支撐。

結(jié)語(yǔ)

建立健全社會(huì)信用體系是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，告知承諾制度的完善是其中的重要環(huán)節(jié)。作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)改革的創(chuàng)新方式及重要手段，市場(chǎng)主體登記告知承諾制度始終發(fā)揮著積極影響。為確保告知承諾的優(yōu)勢(shì)作用得到最大化體現(xiàn)，在理論層面厘清其內(nèi)涵與屬性的基礎(chǔ)上，針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行制度供給，規(guī)范市場(chǎng)主體登記告知承諾的實(shí)施路徑尤為重要。在法律層面，應(yīng)當(dāng)明確告知承諾書(shū)具有可訴性；在實(shí)踐層面，需要進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管，完善日常監(jiān)管機(jī)制。為此，仍需政府、市場(chǎng)、社會(huì)各領(lǐng)域通力協(xié)作，充分保障告知承諾制度發(fā)揮其應(yīng)有的效果。