食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全智慧監(jiān)管體系的構(gòu)建思考

李 強(qiáng)，段 敏，劉樸真，黃 蓉，臧南南

（1.中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院農(nóng)業(yè)食品標(biāo)準(zhǔn)化研究所，北京 100191；2.國家市場監(jiān)督管理總局產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理司，北京 100088）

食品相關(guān)產(chǎn)品作為食品不可分割的重要組成部分，對保障食品安全具有重要影響?！吨腥A人民共和國食品安全法》中提出了“食品相關(guān)產(chǎn)品”的概念，即用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，以及食品安全戰(zhàn)略的深入實(shí)施和食品安全保障能力的提高，當(dāng)前我國食品安全總體保持穩(wěn)中向好的態(tài)勢。2021 年上半年國家市場監(jiān)管部門完成食品安全監(jiān)督抽檢180 萬余批次，總體不合格率為2.34%，與2020 年基本持平。我國食品安全監(jiān)管總體守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，但是監(jiān)管工作受發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和監(jiān)管能力等多方面因素的制約，我國的食品安全工作仍面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，食品安全狀況無法滿足人民日益增長的美好生活需要。

作為食品安全監(jiān)管的重要組成部分，食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管工作起步較晚、專業(yè)性強(qiáng)、產(chǎn)品涉及面廣。同時(shí)，隨著新材質(zhì)、新工藝、新技術(shù)、新產(chǎn)品的不斷涌現(xiàn)，監(jiān)管難度逐漸增大。近年來，傳統(tǒng)的以政府為單一監(jiān)管主體、以行政命令為主要手段的監(jiān)管模式隨著“放管服”改革的縱深推進(jìn)，使得食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管領(lǐng)域面臨一系列新形勢、新情況和新挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了監(jiān)管效率低、信息不對稱、追溯程度低等問題，愈發(fā)難以滿足食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的需要。新形勢下，食品相關(guān)產(chǎn)品“傳統(tǒng)監(jiān)管模式”向?qū)崟r(shí)動(dòng)態(tài)、預(yù)判精準(zhǔn)、協(xié)同高效、高效智能的轉(zhuǎn)變成為必然趨勢。本文對當(dāng)前食品相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管模式進(jìn)行闡述并提出傳統(tǒng)監(jiān)管模式的不足之處，探索構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的新型市場監(jiān)管模式，建立食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全“智慧監(jiān)管”體系，旨在提升監(jiān)管效力及效率，對政府部門在新形勢下做好食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 智慧社會下監(jiān)管的智慧化發(fā)展及應(yīng)用

1.1 智慧監(jiān)管理論的提出

黨的十九大報(bào)告提出“智慧社會”的概念，強(qiáng)調(diào)要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。目前尚無“智慧監(jiān)管”的明確定義。綜合學(xué)術(shù)界的研究，參考“智慧城市”的定義，“智慧監(jiān)管”可以理解為運(yùn)用信息通信技術(shù)，有效整合各類監(jiān)管信息和系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管各系統(tǒng)間信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，推動(dòng)監(jiān)管智慧化，優(yōu)化營商環(huán)境，提升產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作信息化水平。從“智慧社會”“智慧城市”“智慧監(jiān)管”等系列智慧理論詞匯來看，智慧監(jiān)管的核心思維在于兩點(diǎn)：一是大數(shù)據(jù)思維；二是整體性思維。

大數(shù)據(jù)思維，是指利用海量數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性挖掘事物之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管決策支持、分析研判和預(yù)測。1982 年由全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布實(shí)施的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》（現(xiàn)已廢止），正式將“食品容器、包裝材料和食品用工具、設(shè)備”寫入法律，至今已有近40 年的監(jiān)管歷程，積累了產(chǎn)品、企業(yè)、監(jiān)管等各種類型的海量數(shù)據(jù)，尤其隨著近些年“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化產(chǎn)品的開發(fā)應(yīng)用，監(jiān)管數(shù)量更大、數(shù)據(jù)類型更多、數(shù)據(jù)內(nèi)容更豐富，除了數(shù)字、文字外，還包括圖片、音頻、視頻、地理位置等內(nèi)容，數(shù)據(jù)的多樣性、關(guān)聯(lián)性和價(jià)值性大幅提升，為智慧監(jiān)管奠定了堅(jiān)實(shí)的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

整體性思維，注重不同監(jiān)管主體之間的協(xié)同合作與共享交流，促進(jìn)政府部門、市場主體、社會組織等的合理分工、有效配置，形成一個(gè)無縫對接的整體，共同致力于提升社會治理效能。食品相關(guān)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)雜，其上游涉及塑料樹脂、涂料油墨、添加劑等原輔料的生產(chǎn)加工，下游面向食品生產(chǎn)企業(yè)的二次加工、餐飲經(jīng)營者和消費(fèi)者的成品使用，上下游的各個(gè)環(huán)節(jié)均直接或間接影響著食品安全。按照2021 年4 月29 日第二次修正的《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定，市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工和經(jīng)營活動(dòng)。但從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度出發(fā)，保障食品相關(guān)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，需要上中下游、不同監(jiān)管部門、不同市場主體的加強(qiáng)協(xié)調(diào)和共同維護(hù)，以促進(jìn)食品相關(guān)產(chǎn)品安全生態(tài)環(huán)境建設(shè)配合。

1.2 智慧監(jiān)管在食品安全領(lǐng)域的應(yīng)用

2019 年5 月9 日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》中提到，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+食品”監(jiān)管。建立基于大數(shù)據(jù)分析的食品安全信息平臺，推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用，實(shí)施智慧監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)食品安全違法犯罪線索網(wǎng)上排查匯聚和案件網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督，提升監(jiān)管工作信息化水平。各地方食品安全監(jiān)督管理部門自2019 年起相繼對食品安全智慧監(jiān)管開啟了深入探索。例如，甘肅省市場監(jiān)管局建立并推廣“隴上食安”一體化智慧監(jiān)管平臺運(yùn)用，充分發(fā)揮平臺作用提升“標(biāo)準(zhǔn)化+”“互聯(lián)網(wǎng)+”“科技化+”監(jiān)管水平；福建省市場監(jiān)管局研發(fā)“福州市市場監(jiān)管預(yù)警平臺”，以對市場主體的服務(wù)、監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、挖掘、分析、預(yù)警，實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方式的創(chuàng)新。

1.3 智慧監(jiān)管在產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的應(yīng)用

除了食品安全領(lǐng)域，智慧監(jiān)管在工業(yè)品、消費(fèi)品、特種設(shè)備等各領(lǐng)域也紛紛落地開花。例如浙江省市場監(jiān)管局以數(shù)字化改革為牽引，大力推進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量智慧監(jiān)管平臺建設(shè)，通過打造產(chǎn)品質(zhì)量智慧監(jiān)管平臺，打造“121+X”為核心的系統(tǒng)架構(gòu)，從生產(chǎn)源頭入手全面強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方式、手段、成效變革。南京市市場監(jiān)管局深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，打造了南京“智慧監(jiān)管”一體化信息平臺，通過收集分析市場主體基本信息、市場監(jiān)管執(zhí)法類案件、企業(yè)信息及年報(bào)等信息加強(qiáng)市場研判，扎實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)互聯(lián)、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享。上海市、江蘇省、浙江省及廣東省市場監(jiān)管局等地方目前正在開展電梯智慧監(jiān)管試點(diǎn)工作。

2 食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管形勢分析

市場監(jiān)管工作應(yīng)持續(xù)推進(jìn)監(jiān)管體系和能力建設(shè)，全面推進(jìn)市場監(jiān)管法治建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)信用和智慧監(jiān)管能力建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)基層基礎(chǔ)能力建設(shè)，加快提升市場監(jiān)管效能。食品相關(guān)產(chǎn)品作為食品安全保障的重要組成部分和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的重點(diǎn)對象，研究構(gòu)建“大數(shù)據(jù)”食品相關(guān)產(chǎn)品智慧監(jiān)管體系具有典型性和代表性。項(xiàng)目組將對當(dāng)前食品相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管形勢和產(chǎn)品特點(diǎn)進(jìn)行分析，提出構(gòu)建“大數(shù)據(jù)”食品相關(guān)產(chǎn)品智慧監(jiān)管體系架構(gòu)。

2.1 食品相關(guān)產(chǎn)品現(xiàn)行監(jiān)管模式

現(xiàn)階段，我國對食品相關(guān)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管基本實(shí)現(xiàn)了事前、事中、事后全鏈條的監(jiān)管模式。市場監(jiān)管部門的監(jiān)管措施主要集中在生產(chǎn)許可、全覆蓋例行檢查、產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和監(jiān)督檢查等（見表1）。

表1 食品相關(guān)產(chǎn)品現(xiàn)行監(jiān)管措施Table 1 Current regulatory measures for the food contact materials and products

2.2 食品相關(guān)產(chǎn)品當(dāng)前面臨的問題

2.2.1 食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)綜復(fù)雜 食品相關(guān)產(chǎn)品具有材質(zhì)種類復(fù)雜、安全屬性多和產(chǎn)業(yè)鏈多樣的特點(diǎn)。從材質(zhì)看，涉及紙、竹、木、金屬、搪瓷、陶瓷、塑料、橡膠、天然纖維、化學(xué)纖維、玻璃等；從安全屬性看，食品相關(guān)產(chǎn)品既具有食品安全屬性，又具有電氣安全屬性、物理機(jī)械安全屬性，和一系列物理、化學(xué)性能，還具有一定的使用性能（如阻隔性、殺菌等）；從產(chǎn)業(yè)鏈看，食品相關(guān)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)雜，上游行業(yè)涉及化工原料生產(chǎn)企業(yè)、下游行業(yè)涉及食品生產(chǎn)企業(yè)和餐飲企業(yè)。不同類型、不同屬性、不同產(chǎn)業(yè)鏈的食品相關(guān)產(chǎn)品具有不同的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致產(chǎn)品所需監(jiān)管方式、監(jiān)管手段、監(jiān)管策略都各不相同。

2.2.2 各級食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管信息不對稱 據(jù)項(xiàng)目組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前食品相關(guān)產(chǎn)品信息系統(tǒng)建設(shè)以“一地一系統(tǒng)”的分散建設(shè)模式為主，并未實(shí)現(xiàn)良好的信息共享機(jī)制，容易導(dǎo)致食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管資源的浪費(fèi)。以食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)督抽查為例，按照組織實(shí)施主體可分為由國家市場監(jiān)督管理總局組織的國家監(jiān)督抽查和縣級以上地方市場監(jiān)督管理部門組織的地方監(jiān)督抽查，信息化建設(shè)不完善會導(dǎo)致部分已被地方監(jiān)督抽查的食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)短時(shí)間內(nèi)重復(fù)被國家監(jiān)督抽查抽檢，影響企業(yè)正常生產(chǎn)，給企業(yè)造成不必要的麻煩。

2.2.3 食品相關(guān)產(chǎn)品輿情研判缺少時(shí)效性 輿情信息的監(jiān)測主要依靠網(wǎng)絡(luò)報(bào)道信息。部分輿情信息報(bào)道為吸引讀者眼球，會故意夸大報(bào)到內(nèi)容，給消費(fèi)者及社會帶來恐慌。當(dāng)前面對大量輿情信息，監(jiān)管人員很難做到逐一分析與精準(zhǔn)研判，對輿情事件的跟進(jìn)監(jiān)測以及相關(guān)部門的處理結(jié)果也往往缺乏時(shí)效性，無法第一時(shí)間為食品相關(guān)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管提供指導(dǎo)。

2.2.4 食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管數(shù)據(jù)挖掘深度不夠 食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管措施既包括對生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)過程各個(gè)環(huán)節(jié)的檢查，又包括對食品相關(guān)產(chǎn)品終成品的檢驗(yàn)，監(jiān)管部門在近些年的監(jiān)管過程中累積形成了海量的數(shù)據(jù)，僅2014 年至2021 年開展的食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全國家監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)就涉及到18607 家生產(chǎn)企業(yè)的19892 批次產(chǎn)品。然而，目前對大量食品相關(guān)產(chǎn)品的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和過程檢查數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)挖掘仍處于缺失狀態(tài)，分析深度仍有待提高。

3 “大數(shù)據(jù)”食品相關(guān)產(chǎn)品智慧監(jiān)管體系框架建議

面對風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)綜復(fù)雜的食品相關(guān)產(chǎn)品，目前有限監(jiān)管能力與監(jiān)管資源之間的矛盾日益突出，采用智慧手段提高監(jiān)管信息的互聯(lián)互通、監(jiān)管數(shù)據(jù)的深度挖掘、監(jiān)管效能的有效提高是時(shí)代趨勢。通過分析食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管形勢，本文運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”和“整體性”思維，利用信息化手段對企業(yè)生產(chǎn)、政府監(jiān)管、社會輿情的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集、挖掘和分析，構(gòu)建了三位一體的食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全智慧監(jiān)管體系框架，見圖1，可實(shí)現(xiàn)食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的深度分析和總體態(tài)勢研判，驅(qū)動(dòng)監(jiān)管從分散走向協(xié)同，提升食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管的科學(xué)性。

圖1 食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全智慧監(jiān)管體系框架Fig.1 Quality and safety intelligent supervision system framework of food contact materials and products

3.1 企業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)電子化

生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施過程控制是保障食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全最有效的手段。生產(chǎn)企業(yè)記錄的電子化是實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管的前提和必要條件。目前食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)記錄以紙質(zhì)形式為主，建立企業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)電子化，可幫助企業(yè)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范記錄食品相關(guān)產(chǎn)品的產(chǎn)品分類、生產(chǎn)工藝、風(fēng)險(xiǎn)因素及控制措施等關(guān)鍵信息，實(shí)現(xiàn)食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全的可追溯性。

3.2 政府監(jiān)管信息協(xié)同管理

食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的各級市場監(jiān)管部門積累了大量數(shù)據(jù)，涵蓋了生產(chǎn)許可、監(jiān)督抽查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、現(xiàn)場檢查等各類監(jiān)管數(shù)據(jù)。通過建立政府監(jiān)管信息協(xié)同管理，歸集、分析、整合國家、省、市、縣各級監(jiān)管部門的監(jiān)管數(shù)據(jù)，可實(shí)現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)互通共享，有效調(diào)動(dòng)監(jiān)管數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值。

3.3 社會輿情信息實(shí)時(shí)監(jiān)控

社會輿情信息管理是做好突發(fā)輿情應(yīng)對的重要前提，也是智能監(jiān)管的重要抓手之一。輿情監(jiān)測可有效地對食品相關(guān)產(chǎn)品及其原料、添加劑在生產(chǎn)、加工、使用等各環(huán)節(jié)的國內(nèi)外信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)采集和監(jiān)控，并實(shí)現(xiàn)突發(fā)食品安全事件與食品相關(guān)產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)分析、食品相關(guān)產(chǎn)品負(fù)面報(bào)道的輿論導(dǎo)向等，協(xié)助監(jiān)管部門對危機(jī)信息做出及時(shí)有效的處理。

3.4 大數(shù)據(jù)整體融合分析及預(yù)警

將企業(yè)信息、監(jiān)管信息、社會信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)融合分析和可視化展示，可以實(shí)現(xiàn)食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門多維度的應(yīng)用需求。從企業(yè)維度，通過匯集企業(yè)的生產(chǎn)信息、監(jiān)管信息、輿情信息等，可以精準(zhǔn)地描述企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)輪廓，制作企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)畫像；從產(chǎn)品維度，通過對各類產(chǎn)品材質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)要求、監(jiān)管情況、網(wǎng)絡(luò)輿情等數(shù)據(jù)的深度融合，形成產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)簽，可迅速甄別并動(dòng)態(tài)調(diào)整產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級實(shí)現(xiàn)分級分類監(jiān)管；從監(jiān)管維度，綜合企業(yè)信息、生產(chǎn)信息、監(jiān)管情況等可實(shí)時(shí)生成風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，便于各級監(jiān)管部門了解轄區(qū)內(nèi)食品相關(guān)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)，并且可結(jié)合產(chǎn)品生產(chǎn)和流通所在區(qū)域的地理位置，形成安全風(fēng)險(xiǎn)地圖，對不同地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)情況一目了然，同時(shí)針對高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品、高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，快速生成對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控臺賬，有利于提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測預(yù)警預(yù)防能力，為科學(xué)決策提供依據(jù)。

4 結(jié)語

在當(dāng)前食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管資源和監(jiān)管環(huán)境下，構(gòu)建食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全智慧監(jiān)管體系勢在必行但任重道遠(yuǎn)。5G 和AI 技術(shù)的到來，給社會治理增添了更多可能。下一步需要引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興信息技術(shù)，將技術(shù)創(chuàng)新與機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行有機(jī)融合，運(yùn)用系統(tǒng)思維來完善國家、省、市、縣四級智慧監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善政府、企業(yè)、行業(yè)、公眾、媒體等多方信息共享機(jī)制，構(gòu)建多元主體共享的監(jiān)管信息平臺，形成食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全社會共治格局，提升智慧監(jiān)管效能。