民族地區(qū)推行棚戶區(qū)改造的必要性分析
——以包頭市北梁棚戶區(qū)改造為例

王業(yè)鵬 薛 剛 徐文利

保障性住房作為近年來民生工程的一大熱點，在中西部欠發(fā)達地區(qū)熱度持續(xù)走高，棚戶區(qū)改造是保障性住房建設(shè)的一項重要內(nèi)容。李克強總理曾多次作出重要批示，指出棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，是推進新型城鎮(zhèn)化的重要途徑。包頭市北梁棚戶區(qū)作為內(nèi)蒙古面積最大的集中連片城市棚戶區(qū)，由于歷史等多方面原因，改造之前是一個居住條件差、市政基礎(chǔ)設(shè)施債乏、弱勢群體多、多民族聚居、開發(fā)改造難度大等具有典型特點的城市棚戶區(qū)，經(jīng)過數(shù)年的改造，如今這里已是幸福之城，一個產(chǎn)城融合、生態(tài)宜居并兼具文化底蘊和古城風(fēng)貌的新北梁正在變成現(xiàn)實。

一、北梁棚戶區(qū)改造背景

北梁地區(qū)作為包頭歷史文化發(fā)祥地，在包頭城市發(fā)展史上具有重要地位，素有“包頭文化根在東河、魂在北梁”之說。北梁地區(qū)保留著極好的歷史文脈，自然遺產(chǎn)、古老建筑、寺院廟宇相融相映，現(xiàn)存妙法禪寺等宗教場所11處、召梁等古街院巷28條，伊斯蘭教、佛教、基督教、天主教、道教五大宗教及西口、紅色、晉商、民俗等多元文化共存，極具開發(fā)和保護價值。

作為包頭的老城區(qū)，東河區(qū)棚戶區(qū)面積31平方千米，北梁棚戶區(qū)占地13平方千米，范圍北至110國道、南至東西門大街延線、西至二道沙河、東至環(huán)城路延伸段工業(yè)區(qū)東路，涉及11個行政村和14個社區(qū)，有居民4.7萬戶、12.4萬人。受歷史條件制約，北梁地區(qū)在改造前存在眾多問題：人居條件差，90%以上為超過50年的土木結(jié)構(gòu)危舊房屋，人均住宅面積不足15平方米；市政基礎(chǔ)設(shè)施乏，95%以上道路狹窄彎曲、坑洼不平，環(huán)衛(wèi)、供水、排污等基礎(chǔ)設(shè)施滯后，供熱、燃氣等公用設(shè)施尚屬空白，泄洪通道不暢，沒有足夠的消防設(shè)施和通道，人居環(huán)境極其惡劣，是包頭市乃至自治區(qū)面積最大、最具典型性的城市棚戶區(qū)，老百姓思改造、盼改造的愿望十分強烈。

從2004年起，包頭市、區(qū)兩級黨委、政府高度重視北梁棚戶區(qū)開發(fā)改造，通過招商引資，陸續(xù)實施特別是2011年3月，李克強實地視察北梁棚戶區(qū)后，在國家、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和上級有關(guān)部門的高度重視和大力支持下，進一步加大了北梁棚戶區(qū)搬遷改造力度。按照2013年2月3日李克強再次視察北梁棚戶區(qū)并提出的盡快讓北梁棚戶區(qū)居民實現(xiàn)從“優(yōu)居”到“宜居的指示精神和2月18日自治區(qū)黨委常委擴大會議對北梁棚戶區(qū)搬遷改造工作的要求，確定了“四年規(guī)劃，三年全面完成”的工作目標

二、北梁棚戶區(qū)改造的必要性分析

（一）改善居民生活環(huán)境，確保居住安全的需要

東河區(qū)北梁地區(qū)人居條件差，弱勢群體多，作為城市二元結(jié)構(gòu)矛盾突出的代表，道路最狹窄的地方只能通過一個人；亮化、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后，難以滿足居民生活需求，水電設(shè)施陳舊不堪，公共配套設(shè)施極差，與城區(qū)其他區(qū)域形成了強烈的反差。

對北梁棚戶區(qū)實施改造，讓棚戶區(qū)居民在政府建設(shè)的保障性安居房安居樂業(yè)，不但徹底改善了棚戶區(qū)居民生活條件，也是一項建設(shè)和諧社會、造福人民的解困工程、民心工程，是事關(guān)數(shù)以萬計人民群眾生存生計的大事

（二）加快北梁棚戶區(qū)開發(fā)建設(shè)，完善城市功能的需要

棚戶區(qū)改造，也加快了城鎮(zhèn)建設(shè)速度。改造前，北梁地區(qū)的住房大都年久失修，十分破舊，多數(shù)為幾代人共住一房。長期以來，北梁地區(qū)城市功能嚴重退化，垃圾露天堆積嚴重，平均900多人共用一個廁所。棚戶區(qū)改造，進一步完善了城市總體規(guī)劃，使規(guī)劃的城市功能分區(qū)更為合理，城市土地利用的集約化程度進一步提高，原來棚戶區(qū)的占地可以合理開發(fā)和利用，發(fā)揮土地資源的效益。市政設(shè)施建設(shè)加快，棚戶區(qū)改造后的城市道路、給水、排水、電力、供氣、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施得到完善，人均住房使用面積、人均道路鋪裝面積、供水普及率、污水集中處理率、集中供熱普及率、集中用煤氣和天然氣普及率、各種垃圾廢物無害化處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率、人均公共綠地面積等都得到提高，而且有利于環(huán)境質(zhì)量的提高，也有利于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)

（三）經(jīng)濟社會發(fā)展的需要

黨的十八大要求全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，以發(fā)展為第一要務(wù)，核心是以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。有數(shù)據(jù)顯示，包頭市失業(yè)人員總數(shù)的25%在東河區(qū)，登記在冊失業(yè)人員為11885人，北梁地區(qū)占70%；全市低保人員總數(shù)近50%在東河區(qū)，東河區(qū)低保人員為30148人，北梁地區(qū)占40%以上。黨和政府以前所未有的力度和高度關(guān)注和解決民生問題，推動社會公平正義。住房問題便是事關(guān)當?shù)厝嗣袢罕娮钪苯?、最真實、最迫切的利益，是包頭市人民政府公共服務(wù)的一項重要職責(zé)，是貫徹落實黨的十八大精神具體實踐。同時，本項目建成后，為當?shù)嘏飸魠^(qū)改造工程提供一個示范，促進當?shù)厣鐣暮椭C發(fā)展，對地區(qū)經(jīng)濟增長起到積極的作用。該建設(shè)項目提出的目標任務(wù)和實施步驟科學(xué)、務(wù)實、可行，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需要。該項目投入使用后，受益群體范圍較大，影響力也比較廣，具有顯著的社會效益，因此，其正面意義是廣泛的。

通過北梁棚戶區(qū)治理改造，使居住條件惡劣的居民搬遷到有利于生活、有利于生產(chǎn)的安置區(qū)，使長期居住在棚戶區(qū)的居民迅速擺脫住房困境，共享改革開放成果，在經(jīng)濟發(fā)展和社會文明進步的過程中受益，體現(xiàn)了社會的公平和相互關(guān)愛，有利于社會的穩(wěn)定，對于構(gòu)建社會主義和諧社會具有非常重要的意義，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)的重要實踐，也是把黨的十八大精神落實的具體工作。

（四）帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要

2013年東河區(qū)工業(yè)增加值占全市GDP的比重處于全市各旗縣區(qū)末位，北梁地區(qū)工業(yè)部門相對薄弱，動力不足，無法帶動?xùn)|河區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。北梁棚戶區(qū)治理改造，不僅直接拉動了建筑業(yè)、建材業(yè)發(fā)展，也帶動了運輸業(yè)、金融業(yè)、服務(wù)業(yè)等多個相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時為從事建筑施工、物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)的人員提供了就業(yè)機會，擴大了就業(yè)范圍。

通過北梁棚戶區(qū)治理改造城市規(guī)劃更趨合理，改善了城鎮(zhèn)面貌，城鎮(zhèn)土地實現(xiàn)了集約高效利用拉動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，城鎮(zhèn)的綜合承載能力和輻射帶動作用進一步增強。

（五）推進民族團結(jié)的需要

北梁地區(qū)地處博托河（今東河槽）沿岸，為清朝塞外重要的水旱碼頭，包頭商業(yè)文明發(fā)展于此，移民聚居亦發(fā)展于此。由于歷史沉淀，在文化多樣化的同時呈現(xiàn)了少數(shù)民族眾多、宗教類型復(fù)雜、信教群體龐大等特征。在不到1平方千米的狹小地域內(nèi)聚集了7個少數(shù)民族、5種宗教信仰、宗教場所11個，是全國范圍內(nèi)比較特殊的多民族混居社區(qū)。有著較為特殊民族習(xí)俗的回族群眾有3000余戶計8560余人，占全包頭市回族總?cè)丝诘?/4。宗教信仰方面，北梁地區(qū)的11個正規(guī)宗教場所集中了包括伊斯蘭教、基督教、天主教、道教、佛教五大宗教，是包頭市區(qū)內(nèi)少數(shù)民族居住最為集中和宗教文化氛圍最為濃厚的區(qū)域。（《民族宗教因素在北梁新社區(qū)治理中的作用分析》，《內(nèi)蒙古統(tǒng)戰(zhàn)理論研究》民進包頭市委會）

北梁棚戶區(qū)的改造，有效滿足了少數(shù)民族群眾及宗教信仰人群的物質(zhì)文化需求，使當?shù)厝罕娡ㄟ^不同渠道得到合理安置，在推進民族團結(jié)與社會穩(wěn)定時，在彰顯國家“一體的前提下，充分尊重“多元”或多樣性，切實將滿足少數(shù)民族的特殊利益訴求和維護社會公平有機結(jié)合起來，有效把民族政策融人社會政策大框架，切實推動民族關(guān)系朝著更加健康的方向發(fā)展，鞏固和發(fā)展了平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，為各地城市改造提供了富有借鑒意義的“北梁經(jīng)驗”

三、北梁棚戶區(qū)改造的進步意義

（一）悠久的歷史文化

包頭市作為“走西口”文化的發(fā)祥地之一，在十八世紀中葉，大批“走西口”的晉商來到北梁地區(qū)發(fā)展工商業(yè)，最負盛名的便是1755年開設(shè)的廣盛公商號，后改名復(fù)盛公商號。鴉片戰(zhàn)爭后，西方各個國家的商人來到包頭，相繼成立十幾家洋行，在這里大量收購皮毛，形成了西北地區(qū)皮毛集散地，包頭成為西北通衢，市場貿(mào)易大都集中在北梁地區(qū)，直至新中國成立。1954年我國將包頭市確立為大型鋼鐵工業(yè)基地，并于同年建立包鋼廠區(qū)，包頭市人口數(shù)量開始不斷增加、城市規(guī)模不斷擴大，新建的青山區(qū)和昆都侖區(qū)經(jīng)濟飛速發(fā)展，東河區(qū)與其他區(qū)相比居民收人較低、城市基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，導(dǎo)致了人均購買能力下降，人口逐漸向西轉(zhuǎn)移。同時，由于中國在二十世紀五六十年代推行的土地政策，北梁地區(qū)大量的土地為居民、單位占用，造成內(nèi)在活力菱縮，商業(yè)機能衰退。盡管二十世紀九十年代以來，包頭市經(jīng)濟開始迅速發(fā)展，城市商業(yè)日益繁榮，也帶動了東河區(qū)部分地區(qū)的發(fā)展，但北梁地區(qū)為老城區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，無法促使經(jīng)濟增長，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。原來特色的文化、商業(yè)氛圍逐漸消失

如今，北梁棚戶區(qū)改造項目的實施，從根本上改變了當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施相對薄弱、民生問題嚴峻的狀況，隨著改造項目的推進，北梁勢必將乘勢而上，借著其獨有的商業(yè)文化背景及國家、自治區(qū)、包頭市的扶持政策再次踏上振興之路。

（二）獨特的融資體系

為有效解決北梁棚戶區(qū)改造過程中項目結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)周期長及資金缺口大等因素導(dǎo)致傳統(tǒng)的“先拆遷，后安置”模式難以為繼的問題，包頭市政府與開發(fā)銀行聯(lián)手，積極探索政府和社會資本合作模式（即PPP模式），編制系統(tǒng)性融資規(guī)劃，全面整合財政資金和市場化方式引人的社會資金，大力拓寬融資渠道，進一步做強投融資主體，綜合運用多種金融工具，創(chuàng)新投融資模式，結(jié)合項目特點和客戶需要，發(fā)揮開發(fā)性金融的引導(dǎo)作用，由國開行充分利用銀行債券和投貸協(xié)同優(yōu)勢，全面推進北梁舊城更新，破解北梁棚改融資難題

目前，北梁棚戶區(qū)改造項目計劃征收目標已全部實現(xiàn)，區(qū)棚改辦會同各街道辦事處、財政局在征收工作站一站式辦理結(jié)算手續(xù)。并通過爭取上級棚改資金，為愿意回遷改貨幣的居民辦理了貨幣補償，滿足了回遷居民的需求。后期同步跟進解決北梁棚改遺留問題。并積極規(guī)劃北梁騰空區(qū)項目建設(shè)，初步開展北梁騰空區(qū)項目之一 企業(yè)總部及文化大院項目，該項目主要位于召梁地區(qū)，占地141.8畝，擬新建54套文化大院，總投資約4.32億元，打造企業(yè)集團中心北梁以實際行動驗證了其獨特融資體系的可行性，為國內(nèi)類似棚戶區(qū)改造項目提供了可借鑒的經(jīng)驗

四、總結(jié)

綜上所述，包頭市北梁棚戶區(qū)改造的成功經(jīng)驗離不開政府主體、歷史文化的推動，更是改善民眾生活質(zhì)量、完善城市環(huán)境及推動經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，全面看來，北梁棚戶區(qū)改造的成功是必然的，也是可借鑒的，希望在不久的將來，“北梁經(jīng)驗”可以發(fā)出更耀眼的光芒，為國內(nèi)外棚戶區(qū)改造項目提供有價值的經(jīng)驗。