黨內(nèi)巡視的法治邏輯及其實(shí)踐路徑分析

□周悅麗 金若山

（中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）法學(xué)教研部，北京 100044）

巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把巡視作為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，持續(xù)推動(dòng)、不斷賦予巡視制度新的活力，巡視利劍作用不斷彰顯。黨的十九大之后，中央進(jìn)一步明確，要堅(jiān)持實(shí)事求是、依規(guī)依紀(jì)依法高質(zhì)量地推進(jìn)巡視的全覆蓋。習(xí)近平總書記指出：“巡視也不能亂作為，要堅(jiān)持依規(guī)依紀(jì)依法，提高巡視工作規(guī)范化法治化水平?！盵1]這實(shí)際上為黨內(nèi)巡視的規(guī)范化、法治化提出了明確要求。

一、黨內(nèi)巡視法治化及研究范式

黨內(nèi)巡視法治化是堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)在要求，是黨依法執(zhí)政的重要內(nèi)容，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的應(yīng)有之義。黨的十八大以來，黨內(nèi)巡視制度及其實(shí)踐取得了長足進(jìn)展；但是，對照新時(shí)代制度治黨、依規(guī)治黨新要求，運(yùn)行中仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為：在巡視權(quán)方面，還存在著巡視權(quán)限設(shè)置不夠清晰、巡視權(quán)力行使的責(zé)任追究制度不夠健全、對監(jiān)督者的監(jiān)督還有待加強(qiáng)等問題；在巡視程序方面，巡視流程的設(shè)置和運(yùn)行中欠缺明確的程序考量，巡視獨(dú)立性和參與性的保障協(xié)同機(jī)制還不夠完善；在巡視思維方面，巡視組成員開展工作的思維邏輯不同程度存在著欠缺法治意識，尤其欠缺實(shí)現(xiàn)邏輯推理與政治判斷有機(jī)統(tǒng)一、規(guī)則思維與原則思維有機(jī)結(jié)合的自洽和自覺，在運(yùn)用法治思維推動(dòng)黨內(nèi)巡視的能力方面尚有很大的提升空間。這些狀況都在一定程度上制約了巡視的制度效能①這些問題不僅阻礙了高質(zhì)量巡視報(bào)告的形成，還將導(dǎo)致巡視領(lǐng)域的違紀(jì)違法。參見《中央巡視組原副組長董×嚴(yán)重違紀(jì)違法被開除黨籍》，《人民日報(bào)》2021 年4 月13 日；陳熊海：《原廣東第六巡視組長劉××受審被控受賄超5000萬》，中國青年網(wǎng)，http：//news.youth.cn/gn/201802/t20180208_11391708.htm，訪問日期：2022年4月9日。。因此，進(jìn)一步強(qiáng)化理論分析，理順巡視制度的法理及其實(shí)踐邏輯，標(biāo)本兼治，在法治的軌道上推動(dòng)巡視高質(zhì)量發(fā)展是巡視制度建設(shè)的重要問題。

目前學(xué)界有關(guān)黨內(nèi)巡視法治化的研究還較少，這與依規(guī)治黨、推進(jìn)黨內(nèi)巡視高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求很不協(xié)調(diào)。從已有的研究看，“法治視角下巡視工作制度機(jī)制的完善”[3]“法治視野下的黨內(nèi)巡視制度建設(shè)問題研究”[4]以及“新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度法治化的路徑創(chuàng)新研究”[5]等，都對巡視工作中法治相關(guān)問題做了有益分析，從制度化層面為黨內(nèi)巡視的規(guī)范發(fā)展提供了重要參考。與既有研究不同，本研究重在從巡視權(quán)、巡視程序、巡視思維三個(gè)維度，梳理分析黨內(nèi)巡視制度及其法治價(jià)值，進(jìn)而更深一步探討提升黨內(nèi)巡視法治化的實(shí)踐路徑。相對于外來的，這是一種內(nèi)生的法治化方案，是一種“建構(gòu)性解釋”[6]意義上的法治化方案，因而是一種更溫和、更務(wù)實(shí)的研究路徑。

沿著巡視權(quán)、巡視程序、巡視思維的邏輯探討黨內(nèi)巡視法治化問題，既遵循了目前學(xué)界關(guān)于法治的一般研究范式，更是立足于法治的中國語境的實(shí)踐性考量。在法治研究范式中，無論形式法治、實(shí)質(zhì)法治，還是近些年形成的“作為理由之治的法治”①“作為理由之治的法治”是由法學(xué)家麥考密克、阿列克西等提出的法治概念，強(qiáng)調(diào)法律論證、法律證成的重要性，主張為公權(quán)力行動(dòng)給出理由是法治的重要內(nèi)涵。這是法學(xué)界繼拉茲為代表的“形式法治”與德沃金為代表的“實(shí)質(zhì)法治”之后的關(guān)于法治概念闡釋的新發(fā)展。參見瑪?shù)贍柕隆た露?、楊貝：《作為理由之治的法治》，《中外法學(xué)》2010年第3期。，權(quán)力、程序與思維的法治化都是研究重點(diǎn)。以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國，需要從中國實(shí)際出發(fā)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，構(gòu)建科學(xué)的程序法治，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維及運(yùn)用法治方式的能力。黨內(nèi)巡視法治化既是問題指向，也是目標(biāo)指向，既要解決當(dāng)前黨內(nèi)巡視中的堵點(diǎn)痛點(diǎn)，推動(dòng)黨內(nèi)巡視回歸法治化的軌道，也是為長遠(yuǎn)謀，推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度建設(shè)迭代升級。巡視權(quán)、巡視程序、巡視思維等方面的法治化建設(shè)，不是著眼于非此即彼的有或無，而是追求卓越的好與更好。

二、巡視權(quán)的法治邏輯

法治與權(quán)力息息相關(guān)，法治意味著權(quán)力的正當(dāng)性與規(guī)范性。正確理解黨內(nèi)巡視的法治邏輯，首先要厘清巡視權(quán)，主要包括巡視權(quán)的合理界定及其科學(xué)配置，特別是巡視權(quán)配置中的授權(quán)與限權(quán)，其中授權(quán)保證巡視權(quán)的正當(dāng)性，限權(quán)則保證巡視權(quán)的規(guī)范性。

（一）巡視權(quán)的性質(zhì)

巡視權(quán)是一種法定權(quán)力，有別于一般法律權(quán)力。法律權(quán)力是指意志決斷與決定，該決斷與決定的作出能導(dǎo)致相對方享有權(quán)利或者承擔(dān)義務(wù)，比如執(zhí)法權(quán)和審判權(quán)。巡視權(quán)不是設(shè)定權(quán)利和義務(wù)的決斷與決定，巡視扮演的角色是“尖兵”和“前哨”，其設(shè)定的任務(wù)主要在于發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、推動(dòng)問題解決，而實(shí)際解決問題的主體是其他有權(quán)部門。一般情況下，巡視組在巡視中發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題線索，應(yīng)按程序移交紀(jì)律檢查部門。由此，巡視權(quán)不是一種嚴(yán)格意義上的法律權(quán)力。但從《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱《巡視工作條例》），以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《監(jiān)督條例》）的規(guī)定看，巡視是黨中央和?。▍^(qū)、市）黨委通過建立專門機(jī)構(gòu)開展巡行視察，對下級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的制度，發(fā)揮著上對下的監(jiān)督、約束效力，是黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的一種重要形式。這種權(quán)力運(yùn)行雖不具有決定被巡視黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部法律層面義務(wù)與權(quán)利的法律效果，但其政治特質(zhì)決定了巡視權(quán)的公權(quán)力屬性，巡視權(quán)是源于黨內(nèi)法規(guī)的法定權(quán)力，其運(yùn)行規(guī)則亦應(yīng)符合“法無授權(quán)即無權(quán)”的公法法理。

（二）巡視權(quán)的主體關(guān)系

巡視權(quán)具體體現(xiàn)為黨內(nèi)不同授權(quán)主體間的能動(dòng)空間架構(gòu)。根據(jù)黨章第14 條以及《巡視工作條例》第2條，巡視權(quán)由黨的有權(quán)組織所享有，具體行使分屬于承擔(dān)巡視巡察工作的不同黨組織。黨的中央和?。▍^(qū)、市）委員會成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長為組織實(shí)施巡視的主要責(zé)任人（《巡視工作條例》第5 條）；巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，為其日常辦事機(jī)構(gòu)（《巡視工作條例》第7條）；黨的中央和省（區(qū)、市）委員會設(shè)立巡視組，承擔(dān)巡視任務(wù)（《巡視工作條例》第9條）。在巡視工作中，巡視權(quán)只能由巡視黨組織以自身的名義行使，具體巡視往往是由專門巡視機(jī)構(gòu)以巡視黨組織的名義開展。由此，巡視權(quán)作為一種公權(quán)力就分屬于不同的主體，呈現(xiàn)如下結(jié)構(gòu)，即巡視黨組織——巡視領(lǐng)導(dǎo)小組（巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）——巡視組（如圖1）。也就是說，完整意義上的巡視權(quán)是由這三個(gè)主體共同享有的，不同主體實(shí)際享有的權(quán)力范圍限度不同。其中，巡視黨組織享有最完整的巡視權(quán)，巡視領(lǐng)導(dǎo)小組（巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）享有部分巡視權(quán)，巡視組享有的則是更小的巡視權(quán)；三個(gè)主體間的權(quán)力層層涵蓋、在廣度和強(qiáng)度上呈下降稀釋延伸狀態(tài)。習(xí)近平總書記將巡視組形象地比喻為“欽差大臣”[7]，很形象地揭示了巡視權(quán)背后深層的權(quán)力邏輯。

圖1 巡視權(quán)不同授權(quán)主體的空間架構(gòu)

（三）巡視權(quán)的結(jié)構(gòu)

巡視權(quán)具有授權(quán)和限權(quán)雙層結(jié)構(gòu)，其中授權(quán)規(guī)范保證了巡視權(quán)的正當(dāng)性。根據(jù)《監(jiān)督條例》和《巡視工作條例》，巡視黨組織、巡視領(lǐng)導(dǎo)小組（巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）、巡視組三個(gè)主體之間是上下層級的關(guān)系，但是，下級主體的權(quán)力卻不純粹是上級的“委托授權(quán)”，而是同時(shí)擁有《巡視工作條例》的“法定授權(quán)”。不管是主體責(zé)任、主要負(fù)責(zé)人和直接負(fù)責(zé)人，其權(quán)力都是來源于黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)。巡視的有效性“來自于授權(quán)的權(quán)威性，而其長效性取決于權(quán)力的合法性”[8]。相較于委托授權(quán)，法定授權(quán)使得巡視權(quán)具有更大的獨(dú)立性，因而也更具有權(quán)威性。就巡視組的巡視權(quán)而言，法定授權(quán)使得巡視組不僅獨(dú)立于被巡視黨組織、紀(jì)委和組織部，也相對獨(dú)立于巡視黨組織和巡視領(lǐng)導(dǎo)小組（巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室），因而也就在巡視權(quán)力行使上有了更大的隔離地帶和自由空間。黨的十八大以來中央實(shí)行巡視工作人員“一次一授權(quán)”“三個(gè)不固定”（即中央巡視組的組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象的關(guān)系不固定）制度，本身就是基于法定授權(quán)上的委托授權(quán)。而巡視權(quán)也正是由于該授權(quán)才“師出有名”，成為一項(xiàng)正當(dāng)性權(quán)力。

巡視權(quán)中的限權(quán)規(guī)范保證了巡視權(quán)的規(guī)范性。辯證地看，被授予某一權(quán)力意味著不具有所授予權(quán)力之外的其他權(quán)力，因而授權(quán)同時(shí)也是一種限權(quán)。黨內(nèi)反腐敗斗爭的成就和經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，巡視權(quán)也可能被濫用，巡視組成員也曾經(jīng)出現(xiàn)了腐敗分子，其中原因是多方面的，巡視權(quán)的限權(quán)性規(guī)范不完善是重要原因。“法律權(quán)力都是有限的”[9]，監(jiān)督者也需要被監(jiān)督。加強(qiáng)對監(jiān)督者的監(jiān)督，首先需要“有法可依”，這里的“法”指的就是有關(guān)巡視權(quán)的限權(quán)規(guī)范。巡視權(quán)的規(guī)范化建設(shè)應(yīng)當(dāng)從限權(quán)邏輯出發(fā)，而不能一概地停留在“權(quán)力法定”的層面，更不能“南轅北轍”地從授權(quán)邏輯出發(fā)。更重要的是，巡視權(quán)的有限性還體現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)作中的有限性，以及對權(quán)力運(yùn)行后果的責(zé)任性。相較于授權(quán)，對巡視的限權(quán)是當(dāng)前巡視制度建設(shè)的短板。例如有媒體報(bào)道，某一副局長因在4分鐘內(nèi)4次未接省巡視組電話而受到處分，其后該處分又撤銷，但后續(xù)追責(zé)卻沒有及時(shí)跟進(jìn)。一定程度上，出現(xiàn)這些問題的原因就是權(quán)力邊界不夠明確、限權(quán)規(guī)范的剛性不足①參見武西奇：《執(zhí)紀(jì)問責(zé)尤須避免矯枉過正》，人民網(wǎng)，http：//theory.people.com.cn/GB/n1/2018/1128/c40531-30430143.html，訪問日期：2022年8月4日。。由于巡視權(quán)主體是層層延伸的，巡視權(quán)的限權(quán)邏輯應(yīng)當(dāng)與權(quán)力主體層級呈反向關(guān)系，其中，巡視組處在巡視的最前線、最末端，對它的權(quán)力限制應(yīng)是最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的，因?yàn)樵降交鶎樱ㄈ缁鶎友膊旖M），巡察權(quán)力任意行使的可能性越大，因而對權(quán)力的限制和約束越應(yīng)當(dāng)具體和明確。實(shí)際工作中，中央下派巡視指導(dǎo)督導(dǎo)組，通過以上帶下、傳授經(jīng)驗(yàn)、參與指導(dǎo)等方式，極大地推動(dòng)了巡察權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行。構(gòu)建巡視巡察縱向全鏈接、全國一盤棋的戰(zhàn)略格局，還應(yīng)當(dāng)在巡視指導(dǎo)督導(dǎo)基礎(chǔ)上，著眼于法治限權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范巡察權(quán)的行使②關(guān)于巡視與巡察的關(guān)系，在黨章中有著清晰的界定?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第二章第14 條規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實(shí)行巡視制度，在一屆任期內(nèi)，對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋。黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度。”無論巡視還是巡察，都是在黨內(nèi)進(jìn)行的，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。參見玫杉：《巡視、巡察、巡查的區(qū)別》，《中國航空報(bào)》2020年6月9日。。

防汛抗旱關(guān)乎民生社稷，水利防災(zāi)減災(zāi)工作任重道遠(yuǎn)。我們相信，在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，凝聚全社會的力量，增強(qiáng)防災(zāi)意識，提高應(yīng)對能力，就一定能夠奪取今年防汛抗洪減災(zāi)工作的全面勝利，為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力保障。

三、巡視程序的法治邏輯

程序是人治與法治的分水嶺，“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[10]。巡視流程中內(nèi)含著程序要素，即巡視工作人員的獨(dú)立性以及巡視工作中多主體的參與性。

（一）巡視程序的法治價(jià)值

巡視程序不同于巡視流程，它是黨內(nèi)巡視法治化的邏輯起點(diǎn)。巡視程序體現(xiàn)在黨內(nèi)巡視的流程之中，但又不同于一般性流程，具有特定的法治價(jià)值。根據(jù)《巡視工作條例》第五章關(guān)于“工作程序”的規(guī)定，黨內(nèi)巡視分為巡視準(zhǔn)備、巡視了解、巡視報(bào)告、巡視反饋、巡視移交和巡視整改等六個(gè)階段，這是從時(shí)間維度對黨內(nèi)巡視各個(gè)環(huán)節(jié)的劃分，體現(xiàn)了黨內(nèi)巡視工作的全流程性。應(yīng)當(dāng)說，巡視流程的建構(gòu)是對黨內(nèi)巡視經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉，對于規(guī)范黨內(nèi)巡視、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)巡視的有序化提供了制度遵循。需要指出的是，《巡視工作條例》第五章雖未明說，但其中有些規(guī)定已然涉及巡視的程序性要素，包括一些關(guān)于時(shí)間要求的規(guī)定、關(guān)于公開要求的規(guī)定等。例如，第29條“有關(guān)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、組織部門收到巡視移交的問題或者線索后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究提出談話函詢、初核、立案或者組織處理等意見，并于3個(gè)月內(nèi)將辦理情況反饋巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。第32條“巡視進(jìn)駐、反饋、整改等情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督”。而且，《巡視工作條例》的其他有關(guān)章節(jié)也有一些關(guān)于巡視的程序性規(guī)定，包括獨(dú)立性的規(guī)定、回避的規(guī)定，等等。例如，第12條“巡視工作人員實(shí)行任職回避、地域回避、公務(wù)回避”。這些規(guī)定之所以是黨內(nèi)巡視的程序性規(guī)定，是因?yàn)樗鼈児蚕砹顺绦蚍乐箼?quán)力恣意行使的核心特征，其目的不僅在于巡視流程的有序推進(jìn)，更在于保障巡視流程的科學(xué)和公正。黨內(nèi)巡視程序看似給黨內(nèi)巡視設(shè)置了種種限制和障礙，但從長遠(yuǎn)來看，黨內(nèi)巡視程序能實(shí)現(xiàn)“看得見的正義”，有助于推動(dòng)每一次巡視“案結(jié)事了”，提升群眾滿意度，形成巡視的良性循環(huán)，從而不斷釋放制度效能。同樣需要指出的是，《巡視工作條例》對黨內(nèi)巡視程序做了一定的規(guī)范，但程序法治邏輯在文本層面體現(xiàn)得并不充分。甚而言之，《巡視工作條例》有關(guān)巡視“工作程序”一章的核心并不在于“程序”，這也表明黨內(nèi)法規(guī)對于巡視程序的規(guī)范和提煉還不夠自覺，還需要結(jié)合程序法治的要求，做更進(jìn)一步的修訂完善。

（二）巡視程序的結(jié)構(gòu)特征

巡視程序具有獨(dú)立性與參與性雙層結(jié)構(gòu)。首先，巡視程序的獨(dú)立性是黨內(nèi)巡視有效開展的邏輯前提。正如行政執(zhí)法的獨(dú)立性首要的是相對于行政相對人的獨(dú)立性，類比而言，黨內(nèi)巡視的獨(dú)立性首要的也應(yīng)該是相對于被巡視對象的獨(dú)立性。若要通過巡視客觀真實(shí)地了解被巡視對象，集中“發(fā)現(xiàn)問題”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能，就需要以巡視程序的獨(dú)立性為保障，否則，巡視就可能成為走過場。例如，黨的十八大之前一段時(shí)間，巡視的工作經(jīng)費(fèi)不但在事實(shí)上主要由被巡視黨組織負(fù)擔(dān)，也缺乏明確的關(guān)于黨內(nèi)巡視經(jīng)費(fèi)保障的制度性規(guī)定和要求，這也必然會嚴(yán)重制約巡視效能的發(fā)揮①相關(guān)觀點(diǎn)及對這種情況的判斷可參見陳焜：《“秭歸巡視”還需繼續(xù)曬賬本》，《人民日報(bào)》2011年9月19日。。目前《巡視工作條例》以制度消弭了巡視組與被巡視對象間可能的金錢關(guān)系，保障了巡視的獨(dú)立性。另外，《巡視工作條例》還確立了“一次一授權(quán)”等預(yù)防性制度，擺脫熟人關(guān)系，最大限度地保障巡視的獨(dú)立性。近年來也有學(xué)者提出“異地巡視”[11]等制度性設(shè)計(jì)，其目的都在于完善并保障巡視程序的獨(dú)立性。應(yīng)當(dāng)說，程序的獨(dú)立性設(shè)置并不一定帶來巡視結(jié)論的絕對正確，但一定能帶來更客觀、更可接受的巡視效果。需要強(qiáng)調(diào)的是，在保障程序獨(dú)立性上，制度設(shè)計(jì)的技術(shù)越來越重要，明示性規(guī)定要優(yōu)于推論性規(guī)定，禁止性規(guī)定要優(yōu)于警示性規(guī)定，不利后果規(guī)定要優(yōu)于倡議規(guī)定等，這為下一步修訂完善《巡視工作條例》，提升巡視制度設(shè)計(jì)的技術(shù)性提供了經(jīng)驗(yàn)和參照。

其次，巡視是多主體互動(dòng)的“大合唱”，巡視程序的參與性是高效開展黨內(nèi)巡視的必然要求。巡視不是巡視組的“獨(dú)角戲”，而是各相關(guān)主體在監(jiān)督上的有效互動(dòng)。高質(zhì)量的“巡視了解”離不開多方主體，以及多種形式的有效參與。《巡視工作條例》第17條規(guī)定，巡視組可以采取聽取專題匯報(bào)、個(gè)別談話等十幾種方式開展工作②參見《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第17條規(guī)定，巡視組可以采取以下方式開展工作：（一）聽取被巡視黨組織的工作匯報(bào)和有關(guān)部門的專題匯報(bào)；（二）與被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他干部群眾進(jìn)行個(gè)別談話；（三）受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和下一級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人問題的來信、來電、來訪等；（四）抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的情況；（五）向有關(guān)知情人詢問情況；（六）調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)文件、檔案、會議記錄等資料；（七）召開座談會；（八）列席被巡視地區(qū)（單位）的有關(guān)會議；（九）進(jìn)行民主測評、問卷調(diào)查；（十）以適當(dāng)方式到被巡視地區(qū)（單位）的下屬地方、單位或者部門了解情況；（十一）開展專項(xiàng)檢查；（十二）提請有關(guān)單位予以協(xié)助；（十三）派出巡視組的黨組織批準(zhǔn)的其他方式。。實(shí)踐中，巡視組工作開展多采取聽取報(bào)告、列席會議、個(gè)別談話、受理來信來訪等方式。這些工作方式多樣、方法靈活，為巡視結(jié)論的合理性提供了基礎(chǔ)性保障。黨內(nèi)巡視中的主要參與主體為被巡視對象，主要指黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員或黨組主要負(fù)責(zé)人；此外，還有一些其他參與主體，包括組織或者個(gè)人、干部或者群眾、同事或者其他知情人、本單位或者相關(guān)單位、個(gè)體或者相關(guān)群體等。從主要參與主體到其他參與主體，從關(guān)聯(lián)密切的其他參與主體到具有關(guān)聯(lián)的其他參與主體，巡視參與主體整體上呈現(xiàn)出“水紋波浪”狀向外擴(kuò)張般的差序格局。一般而言，巡視過程中被巡視對象是信息的最充分擁有者，但又是信息的最不愿透露者，因而巡視程序設(shè)計(jì)中既要重視這一主要參與主體的實(shí)質(zhì)參與，更要重視圍繞其他參與主體，通過制度設(shè)計(jì)調(diào)動(dòng)一切有效資源，以服務(wù)于最終的巡視目標(biāo)。

最后，黨內(nèi)巡視程序的獨(dú)立性與參與性之間是對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。為保證黨內(nèi)巡視程序的獨(dú)立性，應(yīng)當(dāng)盡可能減少對巡視工作的干預(yù)和干涉，按這種邏輯推論，最徹底的程序獨(dú)立性要求排除巡視程序的參與性。反過來，巡視程序的參與性要求各相關(guān)主體在巡視中盡可能發(fā)揮各自的能動(dòng)作用，而不只是作為巡視中的消極客體，這也可能會削減巡視的程序獨(dú)立性。然而，巡視程序獨(dú)立性與巡視程序參與性對于高質(zhì)量的巡視開展都是必不可少的。巡視程序的獨(dú)立性既是前提也是基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)制度中作出明確規(guī)范。同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)，對程序獨(dú)立性的保障應(yīng)以必要性為限，只要相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)能夠達(dá)到排除干涉即可。比如明確巡視工作經(jīng)費(fèi)獨(dú)立于被巡視對象，巡視工作人員不得單獨(dú)會見被巡視對象的成員、不得收受禮品等，這些都是最低限度的制度設(shè)計(jì)，為的是保障最低限度的程序獨(dú)立性。在剩余的程序設(shè)計(jì)空間中，程序的參與性要素應(yīng)當(dāng)成為主要的考量要素，比如要更好地分配權(quán)利與責(zé)任，通過各種方式——明察或者暗訪、談話或者問卷等，推動(dòng)被巡視對象與其他巡視參與主體盡可能地參與到巡視中來，以此增強(qiáng)巡視的互動(dòng)性。可見，巡視程序的完善還需要以辯證法為指導(dǎo)，在程序的獨(dú)立性和參與性之間做好平衡。

四、巡視思維的法治邏輯

法治不僅僅是客觀的制度及制度實(shí)施，而且也涉及主體思維的特定狀態(tài)，即法治思維。法治要求要像法律人一樣思考，這種思考并不是簡單“輸入法條、輸出結(jié)論”的技術(shù)性思維，而是通過法律規(guī)則、原則的合理參照，通過對法的基礎(chǔ)、作用方式，以及可能引起法適用的原因和后果有所了解并充分思考的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)公平正義為基本價(jià)值追求的特定思維。黨內(nèi)巡視的法治邏輯還在于巡視思維應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)的思維方式、強(qiáng)化法治思維，特別是其中的規(guī)則思維與原則思維。

黨內(nèi)巡視可以被形象地比喻為一次政治體檢，體檢過程中無論是發(fā)現(xiàn)問題，還是形成報(bào)告，其思維運(yùn)作必然是以某種標(biāo)準(zhǔn)與理想類型去衡量被巡視對象。當(dāng)然，不同于醫(yī)學(xué)體檢標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)可量化、比值可確定等，政治體檢所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)并非數(shù)值，而是既定的規(guī)則與相對抽象的原則。法學(xué)家哈特指出，規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)是“行為模式+法律后果”，因而具有相對的客觀性，規(guī)則適用者一般情形下從事的是技術(shù)性工作而非價(jià)值性工作；原則一般指向“意向、目標(biāo)、權(quán)利或價(jià)值”，是被視為“一種值得去追求、去堅(jiān)持的事物”[12]。因此，巡視中的規(guī)則思維，指的是巡視過程中，巡視工作人員以規(guī)則為準(zhǔn)繩，對被巡視黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人的一種衡量和評價(jià)。巡視中的原則思維則是巡視過程中，致力于實(shí)現(xiàn)原則的價(jià)值，用該價(jià)值去衡量和評價(jià)被巡視黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人。

第一，規(guī)則思維能夠有效保證巡視報(bào)告的客觀性與確定性。巡視制度是黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，其中《巡視工作條例》就是規(guī)范巡視工作的專門性黨內(nèi)法規(guī)，《監(jiān)督條例》《紀(jì)律處分條例》等是關(guān)聯(lián)法規(guī)。以黨風(fēng)廉政建設(shè)以及紀(jì)律作風(fēng)方面的巡視為例，《紀(jì)律處分條例》、“中央八項(xiàng)規(guī)定”及其實(shí)施細(xì)則等對黨的反腐倡廉建設(shè)、紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)，乃至違反黨的紀(jì)律的行為模式、相應(yīng)的處理后果等都作出了明確規(guī)范。實(shí)踐中，巡視主要的思維邏輯就是三段論演繹推理，即“大前提——小前提——結(jié)論”。其中，上述黨內(nèi)法規(guī)對黨的紀(jì)律、作風(fēng)等的相關(guān)規(guī)定作為“大前提”，巡視中了解認(rèn)定的事實(shí)是“小前提”，在此基礎(chǔ)上得出的是巡視“結(jié)論”。黨的十八大以來，中央不斷推動(dòng)巡視制度創(chuàng)新，常規(guī)巡視、專項(xiàng)巡視、“機(jī)動(dòng)式”巡視、巡視“回頭看”“交叉巡察”“提級巡察”等體系性巡視方式，集中體現(xiàn)的就是規(guī)則思維的運(yùn)作。就像法官裁判案件一樣，巡視工作人員的目光不斷在黨內(nèi)法規(guī)制度與事實(shí)之間往返流轉(zhuǎn)。比如2018 年7月，中央第十二巡視組向廣東省委反饋巡視情況時(shí)，指出了6 個(gè)方面的問題，提出了7 條整改建議，其中一條重要的整改建議就是嚴(yán)厲整治官商勾結(jié)，嚴(yán)肅查處“借手取財(cái)”“期權(quán)回報(bào)”等腐敗問題[13]。這里“借手取財(cái)”“期權(quán)回報(bào)”等腐敗問題就是依據(jù)《紀(jì)律處分條例》而作出的認(rèn)定。

第二，原則思維能夠保證巡視報(bào)告的政治性。黨內(nèi)巡視的政治性決定了原則思維在巡視工作中發(fā)揮著越來越重要的作用。黨內(nèi)巡視雖有明確的對象、明確的要求，但由于講政治本身是個(gè)抽象概念，對被巡視黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力等方面的評價(jià)，需要的是巡視工作人員能夠依據(jù)其言行進(jìn)行價(jià)值判斷與經(jīng)驗(yàn)權(quán)衡。在判斷權(quán)衡過程中，既涉及是否“守住底線”，也涉及是否“追求高線”。相對于巡視中的規(guī)則思維，“追求高線”的價(jià)值判斷更需要原則思維，即依據(jù)法的原則進(jìn)行思維、作出評估。巡視報(bào)告中的表述措辭多是“需增強(qiáng)”“ 有 差 距 ”“ 不 足 ”“ 不 夠 ”“ 不 到 位 ”“ 不 徹 底 ”“ 不 嚴(yán)格”“不深入”等，傳遞的是“過關(guān)但不完美”“及格但沒滿分”的信號。因此，原則思維在一定程度上是“追求高線”的思維。同時(shí)，運(yùn)用原則思維進(jìn)行的評價(jià)更為深入，不僅針對被巡視對象的外在行為，還關(guān)涉被巡視對象的內(nèi)在主觀態(tài)度。同樣一個(gè)問題，在不同方式的巡視中被發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)重性的評價(jià)是不一樣的，例如常規(guī)巡視、“機(jī)動(dòng)式”巡視中發(fā)現(xiàn)的問題，若在巡視“回頭看”中再次被發(fā)現(xiàn)性質(zhì)就更為嚴(yán)重。在原則思維的指引下，不論是巡視“回頭看”還是新一輪常規(guī)巡視，都要對之前巡視反饋問題的整改落實(shí)情況開展巡視。

第三，黨內(nèi)巡視政治性決定了規(guī)則思維與原則思維的結(jié)構(gòu)關(guān)系。規(guī)則思維評價(jià)的是政治紀(jì)律，原則思維評價(jià)的是政治能力。兩者都屬于消極評價(jià)，相較而言，規(guī)則思維適用于“守住底線”，原則思維適用于“追求高線”。因此，黨內(nèi)巡視和法律裁判有相似性，有規(guī)則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用規(guī)則，在規(guī)則不明確或者沒有規(guī)則可供遵循的前提下，應(yīng)當(dāng)使用原則作為裁判依據(jù)。鑒于黨內(nèi)巡視政治特殊性，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，巡視中規(guī)則思維的運(yùn)用需要更為審慎的態(tài)度，以免對被巡視對象造成誤傷。正如法學(xué)家富勒所指出的，“為施以懲罰而確立的程序同為頒發(fā)獎(jiǎng)賞而設(shè)立的程序之間存在著巨大的差異。在涉及懲罰或剝奪權(quán)益的場合，我們會用正當(dāng)程序這樣的程序保障來約束決策……而在授予獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)的場合，我們則滿足于更加非正式的、缺乏監(jiān)督審查措施的決策方法?！盵14]

五、提升黨內(nèi)巡視法治化的路徑思考

新時(shí)代巡視理論是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是中國特色社會主義制度在黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域的重要體現(xiàn)[15]。黨內(nèi)巡視的法治邏輯意味著推動(dòng)巡視高質(zhì)量開展，需要深刻把握巡視中的規(guī)范性、科學(xué)性，自覺主動(dòng)地推動(dòng)巡視法治化。

（一）圍繞巡視權(quán)優(yōu)化巡視規(guī)范體系

隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，關(guān)于黨內(nèi)巡視的制度規(guī)范也在不斷完善。目前初步形成了以黨章為根本，以《巡視工作條例》和《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等關(guān)聯(lián)法規(guī)為主體，以配套制度為支撐的，涵蓋巡視工作各個(gè)環(huán)節(jié)的比較完備的規(guī)范體系，極大提升了巡視的法治化水平。習(xí)近平總書記指出，“要健全完善巡視制度體系，規(guī)范巡視權(quán)力運(yùn)行”[1]。順應(yīng)巡視權(quán)授權(quán)與限權(quán)的雙層結(jié)構(gòu)，構(gòu)建授權(quán)性規(guī)范體系和限權(quán)性規(guī)范體系有機(jī)結(jié)合的雙重規(guī)范體系，是推進(jìn)巡視權(quán)力運(yùn)行制度化規(guī)范化的重要著力點(diǎn)。

首先，優(yōu)化巡視規(guī)范體系，要注意授權(quán)性規(guī)范和限權(quán)性規(guī)范的結(jié)構(gòu)平衡。法治意味著對治理者個(gè)人恣意的摒棄，法治化程度的高低取決于授權(quán)性規(guī)范與限權(quán)性規(guī)范體系的比重。授權(quán)性規(guī)范體系是“只能由那些曾由某個(gè)更高規(guī)范授權(quán)創(chuàng)造規(guī)范的那些個(gè)人通過意志行為而被創(chuàng)造出來”。限權(quán)性規(guī)范體系是“只能通過一種智力的作用，即通過從一般到特殊的推論，才能得到”[16]。限權(quán)性規(guī)范體系意在強(qiáng)調(diào)某種理性行為，因此巡視規(guī)范體系建設(shè)應(yīng)在允許范圍內(nèi)盡量增加限權(quán)性規(guī)范體系的比重。古代巡視制度之所以不是法治，并不是因?yàn)槠洹拔槐?、?quán)重、賞厚”[17]，而是由于其缺乏限權(quán)性規(guī)范體系。雖然漢代有《刺史六條問事》，隋代有《刺史巡察六條》，唐代有《巡察六條》，明代先后制定有《出巡相見禮儀》《奏請差點(diǎn)》《巡歷事例》，清代有《欽定臺規(guī)》等，但都沒有形成體系性的限權(quán)性制度規(guī)范，因而無法構(gòu)成對巡視權(quán)的有效約束。新時(shí)代的百年大黨，須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，在巡視制度體系方面的重心應(yīng)當(dāng)圍繞“巡視黨組織——巡視領(lǐng)導(dǎo)小組（巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）——巡視組”三類巡視主體，圍繞進(jìn)一步健全工作規(guī)則、規(guī)范工作程序、嚴(yán)格內(nèi)部管理，推動(dòng)限權(quán)和授權(quán)雙重規(guī)范一體建設(shè)、相輔相成，防止巡視利劍變成“雙刃劍”。

其次，優(yōu)化巡視規(guī)范體系，還應(yīng)當(dāng)著重提高授權(quán)性規(guī)范的質(zhì)量。鑒于巡視權(quán)的政治屬性，巡視制度中的授權(quán)性規(guī)范的目的主要是樹立權(quán)威，表現(xiàn)形式主要應(yīng)是授權(quán)性和程序性的規(guī)定，比如“某某某有權(quán)為某某行為”。然而，授權(quán)性規(guī)范的表述也不是任意的，法學(xué)家菲尼斯提出，“一條規(guī)范授權(quán)暴君有權(quán)為所欲為，這是一條規(guī)范，但卻不是一種法治”[18]。這也意味著，高質(zhì)量的巡視權(quán)授權(quán)性規(guī)范體系的構(gòu)建還需要在授權(quán)性規(guī)范的表述中綜合平衡“權(quán)威的樹立”與“行為的明示”兩大因素。目前巡視權(quán)授權(quán)性規(guī)范整體而言在權(quán)威樹立上有余，而在行為明示上卻顯得不足。因此，下一步應(yīng)當(dāng)結(jié)合巡視制度關(guān)聯(lián)法規(guī)的修改或者配套制度的完善，在授予權(quán)限時(shí)，要提升權(quán)限內(nèi)容的清晰度與明確度，特別是在對巡視組的授權(quán)上，要構(gòu)建可能的行為類型，使權(quán)力行使更具有指引性、可預(yù)期性。另外，授權(quán)性規(guī)范還需要就“巡視黨組織——巡視領(lǐng)導(dǎo)小組（巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）——巡視組”三類巡視主體間的權(quán)力聯(lián)結(jié)互動(dòng)作出更明確的規(guī)范，為實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一打好基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化巡視程序提升巡視工作效能

黨的十九大以來，巡視利劍作用更加彰顯，在“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”上不斷取得新突破。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要增強(qiáng)依法執(zhí)政意識，堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作”[19]。深入推進(jìn)黨內(nèi)巡視，還需要以“巡視了解”階段為中心，在巡視程序的強(qiáng)化上有所作為，既需要充分挖掘已有的程序因素，充分釋放其制度效用，同時(shí)還需要從程序基本理論出發(fā)，補(bǔ)足當(dāng)前巡視中的程序短板。

首先，提升巡視效能，要步步為營立體化推進(jìn)巡視程序獨(dú)立性。程序獨(dú)立性不僅在于黨內(nèi)巡視相對于被巡視對象的獨(dú)立性，也在于其相對于其他監(jiān)督方式的相對獨(dú)立性。建立完善中國特色社會主義監(jiān)督制度，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)同，應(yīng)當(dāng)在重視監(jiān)督合力的同時(shí)，也重視不同監(jiān)督之間的分工。尤其在巡視監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督和組織監(jiān)督的關(guān)系上，巡視好比“千里眼”“順風(fēng)耳”，只發(fā)現(xiàn)問題不解決問題；同時(shí)，巡視是政治巡視，聚焦政治而不面面俱到，而巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在紀(jì)委，巡視工作人員多從紀(jì)檢和組織系統(tǒng)中來，這一切都使巡視的獨(dú)立性容易受到紀(jì)委部門和組織部門的影響。因此，監(jiān)督合力應(yīng)以不同監(jiān)督方式有效發(fā)揮各自作用為基礎(chǔ)，保持巡視的獨(dú)立，監(jiān)督合力才能真正形成。這種在巡視程序上的獨(dú)立性設(shè)計(jì)有助于提升巡視的權(quán)威性與公信力，真正發(fā)揮巡視的“尚方寶劍”作用。

其次，提升巡視效能，還要在程序參與的實(shí)質(zhì)化方面更上一層樓。就程序參與性而言，程序參與主體的廣度是重要面向，程序參與的深度也是重要面向，程序參與主體的程序性權(quán)利受到制度性的保障，是推動(dòng)黨內(nèi)巡視法治化不可或缺的內(nèi)容。比如在個(gè)別談話、詢問情況、召開座談會等工作流程中，如果沒有明確的程序性規(guī)定，巡視工作人員就可能會走過場，成為現(xiàn)場的絕對掌控者，這種氛圍可能會使巡視效果大打折扣。因此應(yīng)當(dāng)明確巡視流程中的程序性規(guī)定，合理設(shè)定巡視組的權(quán)責(zé)，特別是要遵循發(fā)言均等原則、發(fā)言完整原則、充分交流原則等程序法治的基本原則，合理設(shè)置巡視參與主體的權(quán)利。要通過巡視參與主體程序性權(quán)利的保障，盡可能避免巡視中的形式主義，從實(shí)質(zhì)上提升巡視工作的效能。

（三）聚焦巡視思維建設(shè)巡視人才隊(duì)伍

打鐵還需自身硬到打鐵必須自身硬。2018年中共中央辦公廳印發(fā)的《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022 年）》明確提出，要以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律建設(shè)一支讓黨放心、人民信賴的高素質(zhì)專業(yè)化巡視隊(duì)伍，通過加強(qiáng)政治建設(shè)、能力建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、從嚴(yán)監(jiān)督管理、發(fā)揮巡視熔爐作用，著力鍛造巡視鐵軍。習(xí)近平總書記十分重視人的思維能力這一主觀要素，他多次強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中要學(xué)習(xí)運(yùn)用科學(xué)的思維方法[20]。對巡視工作人員而言，科學(xué)的思維方法尤為重要，新時(shí)代巡視人才隊(duì)伍建設(shè)，要聚焦巡視思維，推動(dòng)巡視工作人員熟練掌握巡視法規(guī)制度、自覺運(yùn)用法治思維法治方式。

首先，要推動(dòng)法治思維的內(nèi)生與孵化，助力巡視人才隊(duì)伍建設(shè)。法治思維的內(nèi)生與孵化，既需要強(qiáng)化制度約束，也需要適度的教育引導(dǎo)。一方面，要通過《巡視工作條例》《監(jiān)督條例》《省、自治區(qū)、直轄市黨委對縣（市、區(qū)、旗）巡視工作實(shí)施辦法》《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任監(jiān)督檢查、法規(guī)實(shí)施評估等方式，倒逼巡視工作人員尊規(guī)、學(xué)規(guī)、守規(guī)、用規(guī)，從而靈活運(yùn)用規(guī)則思維與原則思維，做到應(yīng)會盡會。另一方面，也要加強(qiáng)職業(yè)化的教育培訓(xùn)，強(qiáng)化法治思維能力訓(xùn)練，著力提升巡視工作人員遵從規(guī)則、重視程序、尊重權(quán)利、維護(hù)正義、接受監(jiān)督等的素養(yǎng)，提升理性思維能力。

其次，要重視對法治人才的吸納與引進(jìn)，助力巡視人才隊(duì)伍建設(shè)。無論是巡視組組長的選任，還是一般巡視工作人員的錄用，都應(yīng)當(dāng)把法治素養(yǎng)作為人才選拔使用的重要考量因素，助力實(shí)現(xiàn)巡視組人才隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)優(yōu)化?？梢酝ㄟ^充實(shí)、完善組長庫，保障“一次一授權(quán)”的巡視組長選配資源充分，讓那些具備法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的、具有法治思維特別是原則思維的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入到組長庫中來。在巡視工作人員構(gòu)成方面，也應(yīng)當(dāng)著重整合資源、充實(shí)力量，特別是強(qiáng)化規(guī)則思維能力?？梢钥紤]確保每個(gè)巡視組都配備具有紀(jì)檢、組織、審計(jì)、信訪等方面以及公安、法院和檢察院等單位工作經(jīng)驗(yàn)的干部，有條件的可以吸納社會專業(yè)機(jī)構(gòu)力量參與，通過聘請黨員身份的律師參加部分巡視組工作，充分發(fā)揮專業(yè)人員法治思維的優(yōu)勢，增強(qiáng)巡視發(fā)現(xiàn)問題的精度和深度。