新時(shí)期巡視制度的建構(gòu)邏輯與效能轉(zhuǎn)化路徑

肖云忠，何 苗，袁良林

(成都理工大學(xué) a.文法學(xué)院；b.馬克思主義學(xué)院，成都 610059)

一、新時(shí)期巡視制度的建構(gòu)邏輯與治理效能轉(zhuǎn)化的重要性

監(jiān)督思想和實(shí)踐具有悠久的歷史積淀，其核心是對(duì)政治權(quán)力主體及其行使過(guò)程的控制和約束。中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視制度始于民主革命時(shí)期，而作為現(xiàn)代意義上的黨內(nèi)監(jiān)督制度，中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視制度正式確立始于2004年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的頒布[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家監(jiān)督制度不斷完善，呈現(xiàn)從單一監(jiān)督的離散狀態(tài)到監(jiān)督體系的合力狀態(tài)的演變過(guò)程。巡視制度是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，其實(shí)踐如火如荼，其研究方興未艾，主要包括巡視制度本體、價(jià)值和實(shí)踐三個(gè)方面。本體研究涉及巡視監(jiān)督的定義、特點(diǎn)、組成要素等基本問(wèn)題。價(jià)值研究涉及巡視監(jiān)督的作用、效能與定位問(wèn)題，主流觀點(diǎn)是把巡視監(jiān)督定位為政治監(jiān)督，巡視是政治巡視，而不是業(yè)務(wù)巡視[2]，肯定巡視監(jiān)督在黨和國(guó)家治理體系中的重要地位和作用。巡視實(shí)踐研究方面提出了聯(lián)動(dòng)論、貫通論。

那么，新時(shí)期巡視制度生成演變遵循何種邏輯？其演變蘊(yùn)涵的優(yōu)勢(shì)何在？這些優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇埽繉?duì)這些問(wèn)題的探討還比較薄弱。為此，本文立足國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景，把巡視制度納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化范疇，聚焦新時(shí)期巡視制度的建構(gòu)邏輯與治理效能轉(zhuǎn)化問(wèn)題，為進(jìn)一步優(yōu)化巡視制度結(jié)構(gòu)、功能與運(yùn)行機(jī)制提供理論依據(jù)。巡視制度的建構(gòu)邏輯是指制度和技術(shù)環(huán)境影響巡視制度監(jiān)督優(yōu)勢(shì)發(fā)揮所呈現(xiàn)出來(lái)的規(guī)律性。效能轉(zhuǎn)化路徑是指巡視制度的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的方式方法。

任何組織都會(huì)受到技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的約束。技術(shù)環(huán)境要求組織的運(yùn)作具有效率，制度環(huán)境則認(rèn)為“組織不僅僅是技術(shù)需要的產(chǎn)物，而且是制度環(huán)境的產(chǎn)物”，違背社會(huì)事實(shí)或者公眾認(rèn)可的組織實(shí)踐將遭遇“合法性”危機(jī)。巡視制度作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容和組成部分，其生成演化是制度和技術(shù)環(huán)境變遷的產(chǎn)物，其優(yōu)勢(shì)的生成和發(fā)揮離不開(kāi)改革開(kāi)放新時(shí)期的監(jiān)督難題，而監(jiān)督難題的生成演變又離不開(kāi)制度和技術(shù)環(huán)境的影響與制約，由此形成“制度環(huán)境變遷-權(quán)力監(jiān)督缺陷-巡視制度設(shè)計(jì)與權(quán)力監(jiān)督科學(xué)化-治理效能轉(zhuǎn)化”的建構(gòu)邏輯與效能轉(zhuǎn)化路徑，其含義是指：特定制度環(huán)境下的權(quán)力監(jiān)督缺陷導(dǎo)致權(quán)力異化和運(yùn)行失范，巡視制度通過(guò)彌合權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)碎片化，修復(fù)權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行缺環(huán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督科學(xué)化，由此彰顯巡視制度理念與設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的有效轉(zhuǎn)化。

巡視制度的社會(huì)環(huán)境針對(duì)合法性問(wèn)題，合法性包括合規(guī)律性、合目的性等內(nèi)容，具體表現(xiàn)為腐敗問(wèn)題與民心關(guān)系以及權(quán)力的來(lái)源、指向與運(yùn)行問(wèn)題，應(yīng)然狀態(tài)表現(xiàn)為巡視制度要符合黨的性質(zhì)、宗旨，體現(xiàn)人民本位的價(jià)值取向。巡視制度的技術(shù)環(huán)境針對(duì)權(quán)力監(jiān)督難點(diǎn)、困境問(wèn)題，應(yīng)然狀態(tài)是能夠?qū)?quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，要求把傳統(tǒng)技術(shù)與新技術(shù)相結(jié)合，把自上而下與自下而上監(jiān)督相結(jié)合，打破信息壟斷，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的開(kāi)放性、透明性。巡視制度的建構(gòu)邏輯分為兩個(gè)部分，第一個(gè)部分是“制度環(huán)境-合法性-巡視制度的價(jià)值理性表達(dá)-巡視制度優(yōu)勢(shì)的生成演變”邏輯；第二個(gè)部分是“技術(shù)環(huán)境-監(jiān)督難題-巡視制度的工具理性設(shè)計(jì)-巡視制度效能的生成演變”邏輯。

二、新時(shí)期巡視制度的建構(gòu)邏輯

(一)基于制度環(huán)境變遷的巡視制度建構(gòu)邏輯

早在新民主主義革命時(shí)期，我黨就設(shè)立了巡視制度，巡視組織為黨的奮斗目標(biāo)提供了合法性辯護(hù)，為應(yīng)對(duì)外部復(fù)雜環(huán)境壓力和團(tuán)結(jié)內(nèi)部同志發(fā)揮了積極作用。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，制度環(huán)境發(fā)生了深刻變遷，巡視制度結(jié)構(gòu)、功能與運(yùn)行也隨之發(fā)生變遷，從中呈現(xiàn)巡視制度的建構(gòu)邏輯，制度環(huán)境與巡視制度變遷的關(guān)系概括為表1。

表1 制度環(huán)境與巡視制度變遷

1.合法性功能的削弱

這是指巡視制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1949-1978年)，其合法性功能遭遇削弱。該時(shí)期的巡視組織與時(shí)代發(fā)展具有密切關(guān)聯(lián)，黨的八大之前，巡視活動(dòng)較為活躍，巡視方式呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，巡視制度在各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、考察、監(jiān)督功能，但受“文化大革命”波及，巡視制度在部分地區(qū)被削弱甚至取消[3]。①在功能定位方面，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)糾正各項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)偏差。②在人員設(shè)置方面，1949年后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，巡視組屬于采取抽調(diào)人員建成的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，因事而設(shè)，事畢廢止。巡視員選拔重視工作經(jīng)歷和工作經(jīng)驗(yàn)。③在職權(quán)授予方面，1949年后領(lǐng)導(dǎo)方式和專項(xiàng)檢查的職能定位決定著巡視工作核心任務(wù)是加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)、中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)權(quán)力向上集中特征，巡視員擁有相當(dāng)大的權(quán)力。④巡視對(duì)象涵蓋國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員，較為寬泛。⑤巡視內(nèi)容包括監(jiān)督履職盡責(zé)、推動(dòng)財(cái)經(jīng)生產(chǎn)政策的貫徹落實(shí)，較為寬泛。

2.合法性功能重建與發(fā)展

這是指巡視制度在改革開(kāi)放新時(shí)期(1978-2012年)，其合法性功能得到恢復(fù)與發(fā)展。1978年以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，腐敗問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督手段開(kāi)始探索重建，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮了部分作用。①在功能定位方面，1996年1月中共中央紀(jì)委全會(huì)正式提出黨內(nèi)監(jiān)督體系的功能定位。②在人員設(shè)置方面，2003年十六屆中央紀(jì)委二次全會(huì)首次提出“專門巡視機(jī)構(gòu)”概念，要求中央紀(jì)委和中央組織部設(shè)立專門巡視機(jī)構(gòu)。③在職權(quán)授予方面，1996年的《關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》和 1997年的《關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》規(guī)定巡視組“四不”原則，要求巡視組不干預(yù)被巡視黨組織工作、不承辦案件、不處理問(wèn)題、不做個(gè)人表態(tài)，合理規(guī)范巡視員職權(quán)。④在巡視對(duì)象方面，黨的十八大前，巡視對(duì)象由黨政主要負(fù)責(zé)同志拓展為黨政和人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。⑤在巡視內(nèi)容方面，改革開(kāi)放以后，巡視重點(diǎn)聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十七大之前巡視任務(wù)仍舊寬泛，內(nèi)容覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等情況。

3.合法性功能完善與優(yōu)化

這是指巡視制度在改革開(kāi)放新時(shí)代(2012年至今)，其合法性功能得到完善和優(yōu)化。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡視制度在黨和國(guó)家治理體系中的重要作用，將巡視制度作為黨自我凈化、自我革新的重要手段。黨的十八大報(bào)告、十八屆六中全會(huì)、十九大報(bào)告、十九屆二中全會(huì)和四中全會(huì)相繼出臺(tái)關(guān)于巡視制度的規(guī)定和論述。黨中央在推動(dòng)巡視巡察實(shí)現(xiàn)常規(guī)化、貫通化的基礎(chǔ)上發(fā)揮巡視巡察在黨的政治建設(shè)中的整合監(jiān)督作用，從根本上凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，維護(hù)其權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。①在功能定位方面，2013年4月，習(xí)近平總書(shū)記提出巡視制度的“四個(gè)重要”，巡視制度作為黨之利器、國(guó)之利器，成為全面從嚴(yán)治黨重要戰(zhàn)略支撐。②在人員設(shè)置方面，設(shè)立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組-辦公室-巡視組等機(jī)構(gòu)，以及省級(jí)巡視機(jī)構(gòu)、市縣區(qū)巡察機(jī)構(gòu)。③在職權(quán)授予方面，2013年5月，建立巡視組組長(zhǎng)庫(kù)，由原來(lái)終身制改為“一次一授”，明確巡視組不同于干部任命考察組、工作組、辦案組。④在巡視對(duì)象方面，黨的十八大后，巡視對(duì)象在突出關(guān)鍵少數(shù)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)巡視全覆蓋和部門、人員無(wú)禁區(qū)。⑤在巡視內(nèi)容方面，黨的十八大后，巡視工作經(jīng)歷三次深化。第一次圍繞“一個(gè)中心、四個(gè)著力”，第二次緊扣“六項(xiàng)紀(jì)律”，深化“四個(gè)著力”，突出紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)挺法前；第三次圍繞“三大問(wèn)題”，聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨，2015年中央第八輪巡視首提“政治巡視”，黨的十九大報(bào)告從以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、全面加強(qiáng)黨的建設(shè)的高度，再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移深化政治巡視，《中央巡視工作規(guī)劃(2018-2022)》按照“六圍繞一加強(qiáng)”布局，對(duì)政治巡視巡察要求進(jìn)行再次深化和具體化，把政治巡視始終放在首位。

上述制度環(huán)境與巡視制度互動(dòng)呈現(xiàn)的建構(gòu)邏輯表現(xiàn)為三個(gè)方面：首先，宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)構(gòu)成巡視制度生成演變的制度背景。一是社會(huì)背景，著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)演變過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象，提出對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要性和必要性。二是歷史背景，著眼于巡視監(jiān)督的歷史演變過(guò)程，強(qiáng)調(diào)路徑依賴及對(duì)優(yōu)秀監(jiān)督文化的繼承發(fā)展。三是監(jiān)督背景，著眼于監(jiān)督中的困境，提出監(jiān)督制度改革與重構(gòu)的必要性。巡視制度出臺(tái)的相關(guān)會(huì)議和文本著眼于監(jiān)督實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與成效，提出監(jiān)督體系與效能轉(zhuǎn)化問(wèn)題。

其次，巡視制度圍繞合法性機(jī)制展開(kāi)自身內(nèi)容。在革命黨地位下設(shè)置的巡視制度，其使命、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行帶有特定制度背景的特點(diǎn)，是建構(gòu)合法性、爭(zhēng)取合法性、確立合法的過(guò)程；到了中華人民共和國(guó)成立初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，巡視制度的設(shè)置、使命、任務(wù)及效果受到削弱；改革開(kāi)放新時(shí)期，巡視制度得到重建，并不斷發(fā)展；改革開(kāi)放新時(shí)代，巡視制度結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制更加完善和優(yōu)化，優(yōu)勢(shì)不斷凸顯。

再次，巡視組織趨同于黨政組織而具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。巡視組織在目標(biāo)任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等方面與黨政組織一致，這樣的組織設(shè)計(jì)具有三個(gè)優(yōu)勢(shì)：第一，能夠以同體結(jié)構(gòu)獲得合法性，巡視組代表上級(jí)組織，具有較強(qiáng)的權(quán)威性，容易取得群眾信任、認(rèn)同和接受；第二，能夠整合資源，集中力量開(kāi)展實(shí)踐工作；第三，能夠更有力地實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。

(二)基于技術(shù)環(huán)境變遷的巡視制度建構(gòu)邏輯

技術(shù)環(huán)境是影響組織運(yùn)行效率的技術(shù)條件，這些技術(shù)條件包括組織運(yùn)行的設(shè)施設(shè)備、技術(shù)手段、行為方式。對(duì)于巡視組織的技術(shù)環(huán)境而言，是指巡視組織在所屬黨建范疇中的技術(shù)規(guī)定，這種技術(shù)規(guī)定以監(jiān)督問(wèn)題為導(dǎo)向，即針對(duì)監(jiān)督缺陷及績(jī)效。要在弄清制約監(jiān)督績(jī)效因素的基礎(chǔ)上，通過(guò)技術(shù)、流程、手段等工具理性層面的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)巡視制度效能的提升和優(yōu)化。就改革開(kāi)放新時(shí)期的監(jiān)督難題來(lái)看，主要有監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督方法等五個(gè)方面。因此，圍繞監(jiān)督難題展開(kāi)的技術(shù)環(huán)境創(chuàng)新構(gòu)成技術(shù)環(huán)境變遷的巡視制度建構(gòu)邏輯。

(1)監(jiān)督主體碎片化。監(jiān)督主體多，有黨內(nèi)監(jiān)督，有體制內(nèi)監(jiān)督，還有體制外監(jiān)督，這些監(jiān)督主體相互之間存在疏離和協(xié)同性不足的問(wèn)題，給腐敗和不正之風(fēng)留下空子和機(jī)會(huì)。而協(xié)同性不足的一個(gè)重要原因是缺乏高位勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，高位勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的缺失使得資源整合力不足，難以打破利益藩籬、利益壁壘或者利益共同體對(duì)改革政策的阻礙，難以對(duì)“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督，由此衍生出腐敗問(wèn)題。要破解監(jiān)督主體碎片化難題，需要建立權(quán)威性強(qiáng)的組織機(jī)構(gòu)，以此在縱向?qū)用鎸?shí)現(xiàn)監(jiān)督力量的整合。

(2)監(jiān)督機(jī)制不順。在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)方面，監(jiān)督者往往受制于被監(jiān)督者，監(jiān)督工作難以開(kāi)展，只能對(duì)下級(jí)監(jiān)督，不易對(duì)同級(jí)監(jiān)督，更難對(duì)上級(jí)進(jìn)行監(jiān)督?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府各部門及其公務(wù)員、下一級(jí)人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施監(jiān)察。但監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)同級(jí)單位進(jìn)行監(jiān)督時(shí)存在較大的掣肘，作為監(jiān)管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之一的本級(jí)政府如果介入干預(yù)，會(huì)導(dǎo)致平行監(jiān)督形同虛設(shè)。即使是對(duì)下級(jí)的垂直監(jiān)督，受監(jiān)督區(qū)域或空間的限制，上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間實(shí)際上存在信息不對(duì)稱、溝通不順暢的問(wèn)題，通常只能以事后補(bǔ)救為主，事前預(yù)防為輔，削弱了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的威懾力，難以做到防患于未然。紀(jì)檢與監(jiān)察合署辦公有助于克服黨政監(jiān)督體制分離所帶來(lái)的重復(fù)、交叉乃至沖突等問(wèn)題，但弊在黨政不分、行政監(jiān)察職能萎縮、政府內(nèi)部監(jiān)督薄弱，同時(shí)出現(xiàn)非黨公務(wù)人員紀(jì)律約束的空白地帶。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬地方和部門，其功能受到限制，腐敗行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制失靈、防范機(jī)制失效、懲治機(jī)制乏力，同級(jí)監(jiān)督形同虛設(shè)。其最大危害是無(wú)法對(duì)地方和部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行日常監(jiān)督，省部級(jí)官員問(wèn)題必須寄希望于中央查處，中央一旦監(jiān)督不到位，極易發(fā)生腐敗問(wèn)題。

(3)監(jiān)督對(duì)象覆蓋不全。以前的監(jiān)督對(duì)象主要是黨員，非黨員公職人員的監(jiān)督是個(gè)空白，給腐敗和不正之風(fēng)留出空子和機(jī)會(huì)。

(4)監(jiān)督內(nèi)容泛化。以前監(jiān)督內(nèi)容多，紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)大量業(yè)務(wù)，沒(méi)有集中精力聚焦主業(yè)，力量分散，監(jiān)督效率不高，監(jiān)督效益不顯著。

(5)監(jiān)督方法單一。以前監(jiān)督主要是運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)走訪、看材料、問(wèn)卷、座談會(huì)等方法，信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析方法運(yùn)用不多，多種監(jiān)督方法的協(xié)同性不夠。普通群眾對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的意識(shí)較為薄弱，參與監(jiān)督渠道不夠通暢，存在被打擊報(bào)復(fù)的擔(dān)憂。

正是監(jiān)督主體、對(duì)象、內(nèi)容、機(jī)制、方法方面存在的問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)督效能不夠顯著，這些問(wèn)題可以歸結(jié)為監(jiān)督結(jié)構(gòu)碎片化與監(jiān)督過(guò)程不閉合，只有破解這些難題才能提高監(jiān)督效能。巡視監(jiān)督作為治理范疇，可謂切中現(xiàn)有監(jiān)督的癥結(jié)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督治理的科學(xué)化。

三、巡視制度建構(gòu)邏輯與治理效能的關(guān)系

(一)巡視制度優(yōu)勢(shì)與治理效能的關(guān)系

制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境對(duì)巡視制度建構(gòu)邏輯呈現(xiàn)巡視制度生成演化的必然性、合理性，這種必然性與合理性體現(xiàn)為巡視制度的優(yōu)勢(shì)，巡視制度優(yōu)勢(shì)需要通過(guò)運(yùn)行效能來(lái)檢驗(yàn)，運(yùn)行效能的檢驗(yàn)首先需要探討巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的理論和路徑問(wèn)題，即一方面弄清巡視制度與治理效能的關(guān)系，另一方面探討制度化在巡視制度效能生成演化中的角色地位及其實(shí)踐路徑。

制度優(yōu)勢(shì)與治理效能的關(guān)系體現(xiàn)為層層遞進(jìn)的三個(gè)方面：一是“并列結(jié)構(gòu)”，二者不可偏廢；二是“相互支撐”，二者相得益彰；三是“更好轉(zhuǎn)化”，聚焦效能優(yōu)化?！案棉D(zhuǎn)化”聚集實(shí)踐環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐是將制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵橋梁。制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)既可以通過(guò)加強(qiáng)制度話語(yǔ)宣傳和制度理論研究來(lái)進(jìn)行闡釋，也可以通過(guò)在這種制度條件下治理效能的實(shí)際轉(zhuǎn)化水準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行呈現(xiàn)[4]。制度優(yōu)勢(shì)是提高治理效能的基礎(chǔ)和前提，制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理是治理效能生成演化的前提，不好的制度難以產(chǎn)生良好的治理效能。治理效能是制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的結(jié)果，可以印證制度優(yōu)勢(shì)，鞏固、完善制度優(yōu)勢(shì)，二者相輔相成，構(gòu)成工具理性與價(jià)值理性的辯證關(guān)系。

巡視制度優(yōu)勢(shì)是巡視制度在監(jiān)督體系中所具有的優(yōu)越性能，從本體角度看，是指制度優(yōu)勢(shì)的內(nèi)涵、特征，從實(shí)踐角度看是制度優(yōu)勢(shì)的運(yùn)行路徑、方法手段，從價(jià)值角度看是制度蘊(yùn)藏著優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)、比較優(yōu)勢(shì)之分。治理效能屬于價(jià)值理性范疇，表現(xiàn)為結(jié)果或效果，效果體現(xiàn)為效益、效率，效益有正效益、負(fù)效益之分，效率是單位時(shí)間完成的工作量多少，或者單位產(chǎn)品生產(chǎn)所耗費(fèi)的時(shí)間多少。治理效能包括質(zhì)與量的規(guī)定性，質(zhì)的規(guī)定性是指性質(zhì)，量的規(guī)定性是指數(shù)量、規(guī)模、大小、速度、強(qiáng)度等。衡量制度優(yōu)勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中共中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“衡量一個(gè)社會(huì)制度是否科學(xué)、是否先進(jìn)，主要看是否符合國(guó)情、是否有效管用、是否得到人民擁護(hù)。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系?！敝贫仁且?guī)范，治理是行為，制度優(yōu)勢(shì)不可能直接轉(zhuǎn)化為治理效能，要將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，必須借助中介，即首先要將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性。從能量角度看，優(yōu)勢(shì)是一種勢(shì)能，優(yōu)性一種性能。勢(shì)能是外在的，需要借助他力才能發(fā)揮作用；性能是內(nèi)在的，它自身是能夠做功的。勢(shì)能因其外在性，往往是容易喪失的；性能由于內(nèi)在性，則是不容易喪失的。因此，只有通過(guò)制度變革，將制度勢(shì)能轉(zhuǎn)化為制度性能，使制度本身具有優(yōu)秀的品質(zhì)(即制度稟賦)，制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能才能實(shí)現(xiàn)，從而制度自身才能長(zhǎng)治久安[5]。

由此來(lái)看巡視制度的優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)為：一是絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，這是指巡視制度針對(duì)特定問(wèn)題而產(chǎn)生，對(duì)問(wèn)題具有對(duì)癥下藥的精準(zhǔn)性，構(gòu)成巡視制度的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。二是比較優(yōu)勢(shì)，這是指相對(duì)于其他方案，巡視制度在解決問(wèn)題時(shí)具有優(yōu)越性：巡視組代表上級(jí)組織，具有較強(qiáng)的權(quán)威性，容易取得群眾信任；巡視組成員來(lái)自外地、外單位，具有獨(dú)立性，敢于監(jiān)督；巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力強(qiáng)，具有震懾性。

(二)制度化是巡視制度效能生成演化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

制度化是指“行動(dòng)被重復(fù)和被自我及他人賦予相似意義的過(guò)程”，制度化是在組織的歷史進(jìn)程中發(fā)生的。組織的制度化反映了組織獨(dú)特的歷史，反映了組織中的人們、組織所代表的群體及其既得利益，還反映了組織適應(yīng)環(huán)境的方式。制度主義在分析組織與制度環(huán)境互動(dòng)中的獨(dú)特視角與理論思維具有啟發(fā)性，即更多關(guān)注“事情如何發(fā)生”。巡視制度化是指巡視組織在環(huán)境影響下不斷調(diào)整自身結(jié)構(gòu)、功能與運(yùn)行的過(guò)程，包括五個(gè)維度：①文本化，這是指巡視制度作為正式政策提出并確立的情況。②組織結(jié)構(gòu)化，這是指巡視制度在組織建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的情況。③功能定位，這是指巡視制度要解決問(wèn)題的確立情況。④方式方法運(yùn)用，這是指巡視制度的具體方法和技術(shù)使用情況。⑤反饋機(jī)制，這是指巡視制度效能評(píng)估、問(wèn)題反思與改進(jìn)情況。

巡視制度化構(gòu)成巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的動(dòng)力機(jī)制，通過(guò)制度環(huán)境與巡視組織的互動(dòng)，巡視制度合法性得到增強(qiáng)，效能得到增長(zhǎng)。巡視制度效能來(lái)自巡視制度結(jié)構(gòu)與環(huán)境互動(dòng)產(chǎn)生的適應(yīng)力、轉(zhuǎn)換力、引領(lǐng)力，適應(yīng)力是指巡視制度隨著環(huán)境變遷做出相應(yīng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，其創(chuàng)新方式有誘致性制度創(chuàng)新、強(qiáng)制性制度創(chuàng)新。轉(zhuǎn)換力是指巡視制度通過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成威懾，為解決問(wèn)題提供支持的能力以及促進(jìn)地方政治生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)與優(yōu)化的能力。引領(lǐng)力是指巡視制度在監(jiān)督體系中的紐帶能力，作為貫穿監(jiān)督體系的紐帶，能夠起到綱舉目張的效果。概言之，制度環(huán)境變遷與巡視制度功能定位，制度環(huán)境變遷引發(fā)巡視制度結(jié)構(gòu)變遷，結(jié)構(gòu)變遷的過(guò)程就是不斷調(diào)整巡視制度的性質(zhì)和運(yùn)行的過(guò)程，由此增強(qiáng)巡視制度適應(yīng)環(huán)境的能力，最終通過(guò)監(jiān)督范疇的定性及紐帶作用的定位，發(fā)揮出比較優(yōu)勢(shì)。

實(shí)踐證明，黨的十八屆中央委員會(huì)在五年任期內(nèi)進(jìn)行十二輪巡視，首次實(shí)現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視工作的全覆蓋，并以巡視工作帶動(dòng)巡察工作高效開(kāi)展。截止2021年2月，十九屆黨中央第六輪巡視工作完成，巡察工作亦向基層黨組織深入推進(jìn)。巡視制度在新時(shí)代獲得新的生命力，進(jìn)入質(zhì)量并行的新發(fā)展階段，成為黨內(nèi)監(jiān)督和政治建設(shè)的戰(zhàn)略性制度安排，在理論與實(shí)踐的交互中不斷將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。

四、巡視制度效能轉(zhuǎn)化的實(shí)踐路徑

(一)巡視制度的文本化

從巡視制度變遷過(guò)程來(lái)看，巡視制度文本化程度不斷提升，直接體現(xiàn)為巡視制度在制度勢(shì)位、正式化、體系化這三個(gè)方面的程度不斷提高，巡視制度進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)范疇，制度勢(shì)位較高。巡視制度作為黨建的正式文本，正式化程度較高。巡視制度內(nèi)容設(shè)計(jì)不斷完善，體系化程度較高。巡視制度文本化為依規(guī)治黨打下了基礎(chǔ)，提供了依據(jù)，成為巡視制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要依據(jù)。

(二)巡視組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整

1.橫向結(jié)構(gòu)

黨的各級(jí)委員會(huì)(黨組)在巡視巡察組織架構(gòu)中居于核心地位。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、巡視組圍繞黨委(組)構(gòu)成巡視工作的橫向組織架構(gòu)。各級(jí)黨委成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并委托巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組部署開(kāi)展具體巡視工作。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》(2017年)規(guī)定,“巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)書(shū)記擔(dān)任，副組長(zhǎng)一般由同級(jí)黨委組織部部長(zhǎng)擔(dān)任。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為組織實(shí)施巡視工作的主要責(zé)任人?！毖惨暪ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組在同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)下設(shè)辦公室作為其日常工作機(jī)構(gòu)，輔助其開(kāi)展巡視工作。巡視組由黨委設(shè)立，具體負(fù)責(zé)每輪巡視工作的開(kāi)展，并向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)工作。巡視組設(shè)置組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、巡視專員及其他職位。在巡視實(shí)踐中，各級(jí)黨委(組)一般設(shè)置巡視組長(zhǎng)庫(kù)，從中選任執(zhí)行任務(wù)的組長(zhǎng)，組長(zhǎng)對(duì)巡視組負(fù)總責(zé)。

2.縱向結(jié)構(gòu)

巡視制度堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)負(fù)責(zé)原則。中央、省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)及中央有關(guān)部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委(組)實(shí)行巡視制度，市、縣委員會(huì)實(shí)行巡察制度，各級(jí)黨委(組)承擔(dān)主體責(zé)任，設(shè)立巡視巡察機(jī)構(gòu)，組織開(kāi)展對(duì)被管理黨組織的巡視巡察工作。省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視組巡視范圍和對(duì)象的相對(duì)級(jí)別和類別與中央巡視組巡視對(duì)象和范圍大致相同。在巡視工作開(kāi)展過(guò)程中，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組需要加強(qiáng)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)及中央有關(guān)部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委(組)巡視工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組同樣對(duì)所負(fù)責(zé)和所巡視部門黨組織的巡視工作加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，巡察工作參照施行，進(jìn)而確保協(xié)同推進(jìn)巡視巡察高效開(kāi)展，在縱向?qū)用姘l(fā)揮巡視制度合力。通過(guò)中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，巡視組織在橫向建構(gòu)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了縱向貫通，巡視工作在全國(guó)上下一盤棋的整體布局穩(wěn)步推進(jìn)[6]。

(三)巡視制度性質(zhì)和內(nèi)容的聚焦

經(jīng)過(guò)前9輪的“三次深化”創(chuàng)新后，中央巡視工作漸次把政治巡視放到巡視工作最重要的位置，巡視內(nèi)容不要太寬泛，要緊緊圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作這個(gè)中心，著力聚焦作風(fēng)、紀(jì)律、腐敗和選人用人等四個(gè)方面，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，形成震懾?！耙粋€(gè)中心”和“四個(gè)著力”抓住了黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，克服了以往巡視內(nèi)容過(guò)泛、職能過(guò)散的問(wèn)題，這是中央巡視工作的第一次深化。第二次深化是在繼續(xù)強(qiáng)化“四個(gè)著力”的基礎(chǔ)上，緊扣“六項(xiàng)紀(jì)律”，突出紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，更加強(qiáng)調(diào)抓早抓小、懲前毖后、治病救人，從源頭遏制。第三次深化則以執(zhí)政黨建設(shè)為根本，聚焦全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”，明確提出巡視工作的政治站位。2017年5月，中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“深化政治巡視，聚焦堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨，突出嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，促進(jìn)管黨治黨標(biāo)本兼治?！薄罢窝惨曇獜暮裰颤h執(zhí)政的政治基礎(chǔ)的高度辨析問(wèn)題，查找政治偏差，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！敝醒胙惨暋叭紊罨弊罱K把政治站位作為巡視的聚焦點(diǎn)，不僅是巡視實(shí)踐成果的集中反映，抓住了全面從嚴(yán)治黨的根本性問(wèn)題，而且保證了巡視工作的科學(xué)開(kāi)展。

(四)巡視技術(shù)和方法的不斷更新

習(xí)近平總書(shū)記指出：要抓好工作創(chuàng)新，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，推動(dòng)巡視工作方式方法、制度建設(shè)等方面與時(shí)俱進(jìn)，完善工作機(jī)制，增強(qiáng)巡視工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

(1)實(shí)行“三個(gè)不固定”。在建立巡視組長(zhǎng)庫(kù)和一次一授權(quán)、一次一任命的基礎(chǔ)上，實(shí)行“三個(gè)不固定”，即巡視組組長(zhǎng)不固定、巡視對(duì)象不固定、巡視組和巡視對(duì)象的關(guān)系不固定。

(2)探索應(yīng)用多種巡視方法。在常規(guī)巡視的基礎(chǔ)上開(kāi)展專項(xiàng)巡視、回頭看以及點(diǎn)穴式、巡查式、機(jī)動(dòng)式巡視。在一對(duì)一巡視的基礎(chǔ)上，開(kāi)展“一托二”“一托三”等一對(duì)多的巡視方式。打破以往“板塊輪動(dòng)”的巡視方式，采用從整體上統(tǒng)籌推進(jìn)、交叉安排的方式。正是有了這些創(chuàng)新，才保證了巡視的全方位和不缺位、不越位、不錯(cuò)位，使之成為反腐利劍，對(duì)腐敗形成更大震懾。

(3)巡視工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)融貫聯(lián)動(dòng)。一方面，巡視制度的縱向聯(lián)動(dòng)路徑，包括中央和省級(jí)巡視的功能定位、市區(qū)縣和單位內(nèi)部巡察的功能定位以及聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制。另一方面，巡視制度的橫向貫通融合路徑，運(yùn)用系統(tǒng)性思維和“閉環(huán)理念”[7]，完善巡視制度包括巡視巡察監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督的關(guān)系，巡視巡察與組織監(jiān)督、司法監(jiān)督、信訪監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)巡視組巡視和有關(guān)職能部門辦案的密切協(xié)作和無(wú)縫對(duì)接，即中紀(jì)委有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察室全程參與巡視工作(巡視前向巡視組通報(bào)情況，巡視中派員參加，巡視后立即將問(wèn)題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察室處理)。整合內(nèi)外監(jiān)督資源、加強(qiáng)制度有效鏈接，形成巡視機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、深入分析研判問(wèn)題，相關(guān)職能部門優(yōu)先處置問(wèn)題，再到巡視機(jī)構(gòu)嚴(yán)格督查督辦，從而推動(dòng)問(wèn)題整改到位的完整鏈條，以更好地彰顯巡視制度的價(jià)值[8]。

(4)發(fā)揮新技術(shù)在巡視巡察中的積極作用。巡視巡察小組是一個(gè)實(shí)體，要入駐被巡視巡察單位，能否在技術(shù)層面運(yùn)用大數(shù)據(jù)輔助進(jìn)行巡視巡察，做到權(quán)力監(jiān)督與治理體系和治理能力現(xiàn)代化的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)廉潔與效率并重[9]。

(五)建立巡視反饋機(jī)制

(1)提升巡視結(jié)果的應(yīng)用能力。①中央巡視辦建立巡視工作統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系“四率七表”，分為縱向和橫向兩個(gè)向度，覆蓋巡視全環(huán)節(jié)、全過(guò)程和所有責(zé)任主體；②巡視組就巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分類處置，強(qiáng)化巡視報(bào)告、巡視反饋和巡視整改；③及時(shí)把巡視探索得到的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新成果以黨內(nèi)法規(guī)形式固定下來(lái)，使巡視工作制度化、法治化。中央政治局會(huì)議分別于2015和2017年兩次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，就是在充分吸收前期巡視成果基礎(chǔ)上的“升級(jí)版”。強(qiáng)化整改落實(shí)和成果運(yùn)用，就是做好巡視的“后半篇文章”[10]。

(2)不斷解決巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化中的問(wèn)題。①監(jiān)督困境，即如何有效監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題。在巡視工作實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，巡視人員的違紀(jì)違法問(wèn)題是較難發(fā)現(xiàn)的。巡視長(zhǎng)于對(duì)巡視對(duì)象的監(jiān)督，短于對(duì)自身監(jiān)督，如果自我監(jiān)督乏力，可能導(dǎo)致巡視權(quán)力被濫用[11]。②代理人困境，即如何有效激勵(lì)代理人的問(wèn)題。巡視是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織的下沉監(jiān)督，上級(jí)黨組織是委托人，巡視組是代理人，而委托人和代理人之間的利益未必完全一致。③信息困境，即如何獲取有效信息的問(wèn)題。被巡視黨組織成員出于維護(hù)團(tuán)體利益或者“多一事不如少一事”的心態(tài)，往往不會(huì)主動(dòng)聯(lián)絡(luò)巡視組反映問(wèn)題。④權(quán)力有限，即巡視只發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、不解決問(wèn)題。如果群眾反映的問(wèn)題在巡視后不能得到真正解決，容易影響群眾以后參與巡視監(jiān)督的積極性。⑤時(shí)間有限，即每次巡視時(shí)間不會(huì)太長(zhǎng)，如果準(zhǔn)備不足、能力有限，就難以發(fā)現(xiàn)有價(jià)值問(wèn)題。⑥制度信用困境，即如何維護(hù)巡視制度威信的問(wèn)題。制度的威懾力根植于制度的執(zhí)行力，而被巡視黨組織整改不徹底的問(wèn)題在一定程度上損害巡視制度的威信。面對(duì)巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化中的困難、難點(diǎn)，可以從建立激勵(lì)機(jī)制、保護(hù)機(jī)制、追責(zé)機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制等方面優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，破解委托與代理困境，打破信息壁壘，保障巡視工作人員及舉報(bào)人員的人身安全，保障巡視制度有生力量的培養(yǎng)、選拔、重組與更迭，從而提升制度整治和政治效能。

巡視制度本質(zhì)是一種自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督方式。在當(dāng)代中國(guó)反腐倡廉工作格局中，黨紀(jì)反腐與司法反腐構(gòu)成制度反腐的“兩翼”，巡視制度具備高位勢(shì)、權(quán)威性強(qiáng)的特點(diǎn)，由此整合多元監(jiān)督力量，打破地方封閉和藩籬，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督力量一貫到底，解決監(jiān)督體系碎片化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系重組，彌補(bǔ)監(jiān)督體系鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)，由此增強(qiáng)監(jiān)督效能，成為全面從嚴(yán)治黨的重要戰(zhàn)略支撐。