政府投資基金政策導(dǎo)向和管理情況調(diào)查
——以N 市J 區(qū)為例

潘 妍，李佳慧，權(quán)冠宇，婁晉屹，朱夢元

（南京審計大學(xué)，南京 211815）

0 引 言

國家“十四五”規(guī)劃提出要繼續(xù)大力支持創(chuàng)新，形成促進發(fā)展的新動力；優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。為了實現(xiàn)上述目標，需要進一步發(fā)揮投資的作用，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用。增強投資力度、開拓投資空間、增強投資后勁，提升政府基金支持國家戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新型行業(yè)等重點領(lǐng)域的有效性、持續(xù)性。

一方面，區(qū)域經(jīng)濟對解決現(xiàn)實中經(jīng)濟發(fā)展不均衡和實現(xiàn)中華民族可持續(xù)發(fā)展問題有著重要意義，創(chuàng)新型行業(yè)集聚是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，需要大量的資金投入和各種資源的配合。另一方面，政府投資基金有助于解決初創(chuàng)企業(yè)的融資難題，引導(dǎo)各種資金投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)，繼而支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)集聚，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?；诖耍疚囊訬 市J 區(qū)政府投資基金的管理情況進行研究，并提出完善建議。

1 文獻綜述

我國現(xiàn)行的政府引導(dǎo)基金主要包括創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天使投資引導(dǎo)基金，從創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運作模式方面看，一般采用引導(dǎo)型基金的模式運行，主要以“母基金”型引導(dǎo)基金、多元型政府引導(dǎo)基金為主。政府引導(dǎo)基金具備實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能、加強政府與社會資本合作、充實國家財政投融資體系的功能，發(fā)揮資本引導(dǎo)效應(yīng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)，取得了諸如引導(dǎo)和帶動社會資本投資、策應(yīng)國家和省重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、推動重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級、提升政府投資基金的資源集聚能力等成效，體現(xiàn)了投資的政策導(dǎo)向。

政府引導(dǎo)基金之所以被認為是政策導(dǎo)向的風(fēng)向標，主要由于政府引導(dǎo)基金發(fā)揮著促進國家實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展、加強政府與社會資本合作的重要作用，政府引導(dǎo)基金的投向代表著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“新風(fēng)口”。黨的十九大以來，我國大力推動實現(xiàn)“經(jīng)濟新常態(tài)”，以發(fā)展政府引導(dǎo)基金深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助力大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的重要著力點，隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進程不斷深化，政府引導(dǎo)基金將助力產(chǎn)業(yè)升級，促進我國經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升。

就引導(dǎo)基金的發(fā)揮效果來看，部分學(xué)者認為政府引導(dǎo)基金可以通過直接向被投企業(yè)投資或間接向創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)投資的方式，推動資本流向相應(yīng)領(lǐng)域，促進被投企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新水平的提升，但也有學(xué)者通過實證研究認為政府引導(dǎo)資金并未有效發(fā)揮對創(chuàng)投資本的引導(dǎo)作用，甚至在部分地區(qū)形成擠出效應(yīng)。結(jié)合地域因素，在創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展成熟的省份，政府引導(dǎo)基金會擠出社會資金；而在創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展比較薄弱的地區(qū)，政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)業(yè)投資有一定引導(dǎo)作用。就政府產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)效果來看，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金通過引導(dǎo)社會資本，對新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到支持和促進作用。

盡管政府引導(dǎo)基金發(fā)揮了一定實際效用，但當前我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展依然存在明顯的不足。政府引導(dǎo)基金缺乏整體統(tǒng)籌和統(tǒng)一的規(guī)劃管理，使得政府引導(dǎo)基金的實際運行效果與設(shè)立目標產(chǎn)生偏差，出現(xiàn)碎片化、同質(zhì)化現(xiàn)象；由于政府引導(dǎo)基金具有政策導(dǎo)向性，容易造成運作方式行政化、政府介入過早或過晚，政策性目標和商業(yè)性目標不協(xié)調(diào)等問題；當前政府引導(dǎo)基金缺少合理的監(jiān)管機制、退出機制和績效考核機制，缺乏完整的運作基礎(chǔ)；政府引導(dǎo)基金對資金未能發(fā)揮良好的引導(dǎo)效應(yīng)，存在資金募資額未達預(yù)期或大量資金沉淀造成閑置的狀況。

綜上所述，不少學(xué)者從什么是政府引導(dǎo)基金，政府引導(dǎo)基金體現(xiàn)怎樣的政策導(dǎo)向，我國政府引導(dǎo)基金采用什么引導(dǎo)機制，發(fā)揮引導(dǎo)效果如何等角度加以研究，但少有以調(diào)研方式研究政府引導(dǎo)基金管理情況。本文從調(diào)研角度，對N 市J 區(qū)政府引導(dǎo)基金管理情況展開論述。

2 政府投資基金政策導(dǎo)向及發(fā)展規(guī)模——全國范圍

2.1 投資基金自身規(guī)模和數(shù)量

從2012 到2020 年上半年，政府投資基金在數(shù)量以及規(guī)模上有了很大的增長。如圖1 所示，政府引導(dǎo)基金的自身規(guī)模逐年增加，從808 億元增長到21 453億元，增長了24 倍；截至2020 年6 月底，政府投資基金總規(guī)模（包括母基金和子基金）達到93 958 億元；政府投資基金在數(shù)量上增長了將近7 倍，由2012 年的175 支增長到2020 年上半年的1 349 支，增加了1174支。如圖2 所示，政府投資基金的快速發(fā)展期在2015年前后；2017 年后，政府投資基金自身規(guī)模增長速度和數(shù)量增長速度都有所減緩。

圖1 2012—2020H1 全國政府投資基金新增與累計規(guī)模、數(shù)量①圖1—圖3 數(shù)據(jù)來源于CVSource 投中數(shù)據(jù)。

圖2 2012—2020H1 全國政府投資基金規(guī)模和數(shù)量增長率①圖1—圖3 數(shù)據(jù)來源于CVSource 投中數(shù)據(jù)。

2.2 政府基金六個區(qū)域分布情況

2012 至2020 上半年間，各地域的政府投資基金都有了一定發(fā)展，其中政府投資基金的設(shè)立集中于浙江、北京、上海、深圳、江蘇和廣東這六個區(qū)域。截至2020 年6 月，這六大區(qū)域的政府投資基金自身規(guī)?？傆嫾s9 527 億元，占全國總規(guī)模的44.4%。如圖3 所示，在政府投資基金數(shù)量上，江蘇、浙江和廣東位列前三；從自身規(guī)模來看，北京、江蘇和廣東三個區(qū)域位列前三；從平均每支基金規(guī)模上來看，北京和深圳分別達到每支35.2 億元和38.9 億元，領(lǐng)先于其他四個區(qū)域。

圖3 截至2020H1 六大熱門區(qū)域政府投資基金規(guī)模和數(shù)量①圖1—圖3 數(shù)據(jù)來源于CVSource 投中數(shù)據(jù)。

2.3 政府投資基金投資行業(yè)

數(shù)據(jù)顯示：2017—2019 年政府投資基金參與投資的領(lǐng)域主要有醫(yī)療健康、IT 服務(wù)、硬科技、人工智能、先進制造等。如圖4 所示，2017—2019 年間政府投資基金在先進制造、電子設(shè)備和醫(yī)療健康領(lǐng)域的投資金額較多，分別達到62.5 億元、45.5 億元和45.3 億元。此外，政府投資基金在硬科技領(lǐng)域（以自主研發(fā)為主，需要長期的研發(fā)投入、持續(xù)積累形成高精尖技術(shù)）參與投資的企業(yè)數(shù)和投資金額都較高，分別為83 家和38.46 億元。

圖4 2017—2019 年個領(lǐng)域政府投資基金投資金額②數(shù)據(jù)來源于智研咨詢。

3 N 市J 區(qū)投資基金管理情況

3.1 N市J區(qū)經(jīng)濟發(fā)展概況

在政府投資和市場活力的支持下，N 市J 區(qū)在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展上取得了一定成果。J 區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有明顯的發(fā)展。N 市J 區(qū)與多家新型研發(fā)機構(gòu)簽訂投資協(xié)議，投資的創(chuàng)新企業(yè)數(shù)居全市之首。2020 年上半年間，J 區(qū)的生物醫(yī)療領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入同比增長25%，超過520 億元；半導(dǎo)體領(lǐng)域則超過250 億元。2017—2020 年，J 區(qū)的GDP 從由1 211億元增長到2 104 億元，增長速度快且增長率明顯高于N 市總體水平（如圖5 所示）；同時J 區(qū)占全市生產(chǎn)總值的比重由10%逐年穩(wěn)步增加到14%。

圖5 2017—2020 年N 市和J 區(qū)生產(chǎn)總值增長率變動情況

3.2 N市J區(qū)政府投資基金管理現(xiàn)狀

3.2.1 管理制度

為增強投資的有效性，制定了相關(guān)管理制度。在管理方式上J 區(qū)采用了委托管理而非自主管理，將投資基金委托給基金管理機構(gòu)。委托管理對于基金管理機構(gòu)的專業(yè)度、市場化、從業(yè)經(jīng)歷以及以往投資經(jīng)驗等均有要求，在基金管理機構(gòu)的標準、條件以及程序等方面也有相對嚴格的遴選制度。委托管理的管理方式將政府投資基金委托給專業(yè)的投資機構(gòu)和人員，滿足了對投資的專業(yè)化要求，同時更加適合市場化程度高的投資領(lǐng)域。在投資方式上，采用FOF 母子基金形式，通過設(shè)立母基金再分散設(shè)立子基金投向不同行業(yè)，也存在母基金直接投資產(chǎn)業(yè)的情況。經(jīng)濟區(qū)域中的政府基金分散管理制度更加有利于執(zhí)行不同的職能、進行項目選擇和資金管理。此外，在具體的投資項目中采用靈活的投資形式，除了通過常見的參股投資、跟進投資方式外，還包括融資擔保等方式。

為保障投資基金按制度進行運作和管理，促進有效投資和政策目標的實現(xiàn)，建立了審計監(jiān)督和績效考評制度。針對管理部門的管理風(fēng)險，對管理人的管理能力、道德風(fēng)險和對基金合伙協(xié)議的信守履約進行監(jiān)督；針對基金合伙協(xié)議中的合同風(fēng)險，完善條款中約定不清晰、不完善之處。此外，相關(guān)部門根據(jù)指標對基金的政策目標的實現(xiàn)情況、投資運營管理情況等進行評價；同時子基金的管理機構(gòu)應(yīng)向母基金的管理機構(gòu)提交季度運營報告和年度審計報告。

3.2.2 組織形式

J 區(qū)政府投資基金的管理組織主要包括基金管理委員會、母基金、子基金三個層次。首先，設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理委員會，由委員會制定基金的投資制度，負責對母基金進行投資和運作管理，并對子基金和母基金直投項目進行監(jiān)督和績效評價。其次，母基金根據(jù)區(qū)域重點發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)依法設(shè)立子基金，并對子基金運作的合規(guī)性和效益性進行考核。子基金以市場方式投資項目，對重點產(chǎn)業(yè)進行投資支持。子基金應(yīng)當具有健全的投資機制，能夠激勵投資、防范風(fēng)險并接受母基金對于投資業(yè)務(wù)領(lǐng)域的質(zhì)詢：是否開設(shè)不符合政策甚至違法違規(guī)的業(yè)務(wù)，是否對相關(guān)領(lǐng)域進行了投資支持。

J 區(qū)管委會通過全資以及和其他政府資金共同出資成立并實際控制了5 家母基金：Y 國資投資集團、國有資產(chǎn)管理有限公司、產(chǎn)業(yè)投資集團、公用控股集團和投資發(fā)展有限公司（見表1）。其中Y 國資投資集團、產(chǎn)業(yè)投資集團和投資發(fā)展有限公司承擔對新興和創(chuàng)新領(lǐng)域的投資，通過設(shè)立子基金和直投的方式主要對醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易服務(wù)業(yè)、集成電路等產(chǎn)業(yè)進行投資。

表1 N 市J 區(qū)管委會直控基金投資情況表

4 資金管理

政府投資基金的資金來源主要是地方財政和社會資本，中央層級資金和地方層級資金都可以參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金；社會資本以私募方式為主，包括來自各類金融機構(gòu)和民間的資本。由政府財政獨資設(shè)立的子基金并不多見。通常是由不同層級財政出資設(shè)立母基金，并由專用賬戶接受財政對母基金的出資，再通過募集社會資金、爭取中央和其他地區(qū)資金共同設(shè)立子基金。一般來說，政府出資占基金總規(guī)模的20%左右，杠桿比例為4～ 5 倍。

要保障國有資金的安全和效益，必須對國有資金的運作過程和退出機制做出規(guī)范。為了保護政府投資基金不被資金空轉(zhuǎn)而消耗，按照有關(guān)規(guī)定，當資金在運作過程中出現(xiàn)閑置時，應(yīng)投資于有較高固定收益的資產(chǎn)，如銀行存款、國債等，以保障資金的安全性和流動性；另外，在特定情形下（如基金長時間未開展投資業(yè)務(wù)或未能按時對投資項目出資）政府投資基金可以提前強制退出。一般情況下，政府投資基金通過上市交易、轉(zhuǎn)讓股權(quán)、企業(yè)進行回購或破產(chǎn)清算等方式退出。并且要建立科學(xué)的投資回報制度，明確子基金的收益處置方案。通常子基金的各投資方按出資比例享有收益；母基金獲得協(xié)議約定的收益，可以將其超額收益讓利給基金管理者和出資方作為激勵。

5 投資績效

5.1 成立母基金吸引社會資金和其他政府基金，有效發(fā)揮母基金的杠桿作用

以Y 國資投資集團為例，如圖 6 所示，2014—2021 年間Y 國資投資集團累計出資額及其所投子基金總規(guī)模都在不斷增長。截至2021 年3 月Y 國資投資集團共進行了42 項投資，以總出資額353 億元撬動各類資金，使子基金的總規(guī)模達1 007 億元。其中引入的社會資金、外資、商業(yè)銀行資金以及其他省份政府資金占比31.6%，從很大程度上擴大了投資基金的規(guī)模。

圖6 2014—2021Q1Y 國投子基金累計總規(guī)模和累計出資④數(shù)據(jù)源于公開資料。

5.2 建立投融資平臺，提高投資效率，推動數(shù)字化金融發(fā)展

構(gòu)建投融資平臺，促進融資方和投資方直接接觸，促進政府投資基金市場化運作，提高投資效率。同時，促進了以云計算和區(qū)塊鏈技術(shù)為核心的數(shù)字技術(shù)與金融業(yè)的融合發(fā)展，推動創(chuàng)新技術(shù)在金融投資領(lǐng)域的運用。N 市數(shù)研院搭建的江蘇股交區(qū)塊鏈業(yè)務(wù)系統(tǒng)，目前已吸引了大量創(chuàng)新企業(yè)以及大量投資資本進入，聚集服務(wù)機構(gòu)463 家，服務(wù)企業(yè)69 872 次，幫助企業(yè)實現(xiàn)融資3 402.34 億元。

5.3 更好地實現(xiàn)政策目標

政府引導(dǎo)基金不僅可以促進財政效應(yīng)放大，推動社會資本集聚，提高財政資金的使用效益，也在全局上促進有效市場和有為政府的建設(shè)，改善整個經(jīng)濟系統(tǒng)。一方面，N 市J 區(qū)政府引導(dǎo)基金對項目的投資形成了對國家和省級重大發(fā)展戰(zhàn)略的策應(yīng)，既能對接國家級基金資源，又能全面推進地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，切實實現(xiàn)“全國上下一盤棋”的目標；另一方面，政府引導(dǎo)基金可以帶動社會資本關(guān)注創(chuàng)新活動，支持創(chuàng)新企業(yè)進入市場，為市場帶來更多競爭，起到促進產(chǎn)業(yè)競爭與推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟發(fā)展的效果。

6 政府投資基金管理尚存不足

6.1 政府投資基金缺乏有效的篩選和引導(dǎo)機制

J 區(qū)管理委員會投資的5 家企業(yè)，存在投資同質(zhì)化、被投資企業(yè)存在經(jīng)營異常等問題。其中，N 市J區(qū)南京江北新區(qū)國有資產(chǎn)管理有限公司所投資的16家企業(yè)中，有1 家企業(yè)已注銷，1 家企業(yè)被列為失信被執(zhí)行人。J 區(qū)管理委員會投資的企業(yè)存在自身風(fēng)險和較多的關(guān)聯(lián)風(fēng)險，且在募資困難的大環(huán)境下，子基金規(guī)模中國有資本的占比較高，杠桿放大作用有限，難以實現(xiàn)目標既定的引導(dǎo)作用。

6.2 政府投資基金沉淀余額大，投資效率不高

截至2019 年底，J 區(qū)政府投資基金沉淀余額近61 億元，沉淀率達76%。截至2020 年5 月，南京市財政累計向產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金公司撥付資金80 億元，實際有效利用資金僅為35.41 億元，超過一半資金處于閑置狀態(tài)。主要原因在于財政資金撥付進度與基金出資進度不一致，造成政府投資基金沉淀余額大，運營效率低。

6.3 國有股確權(quán)流程不明確，國有資金缺乏完善的退出機制

政府投資基金投資企業(yè)主要屬于國有股投資，當前各部門履行職能時缺乏總體統(tǒng)籌，未能設(shè)立流程化、系統(tǒng)化的國有股確權(quán)體制，國有股確權(quán)的實際運作過程中存在硬性障礙。政府投資基金進入投資領(lǐng)域，發(fā)揮實際效用之后，資金的退出也是關(guān)鍵問題。N 市J 區(qū)管理委員會投資的5 個主要企業(yè)建立時間自1992—2016 年，實際已經(jīng)有部分基金達到退出年限。目前財政部出臺的《關(guān)于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》已明確政府投資基金應(yīng)按期退出或未產(chǎn)生實際效力的情況下提前退出，但具體退出機制和量化標準仍缺乏指導(dǎo)性意見。

6.4 政府投資基金缺乏健全的評價考核機制

當前J 區(qū)建設(shè)的預(yù)期性指標和約束性指標主要集中在地區(qū)產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資增長、社會消費品零售總額等宏觀指標，仍然缺乏評估政府引導(dǎo)基金重大政策指引、杠桿放大作用等實際效用發(fā)揮情況的指標，政府投資基金缺乏高效、可量化的評價機制。

7 優(yōu)化政府投資基金管理的建議

7.1 加強對“政策性”和“市場化”的平衡，建立良好的激勵機制，提高基金利用效率

波特—勞勒期望激勵理論指出，激勵良性循環(huán)的實現(xiàn)，取決于獎勵內(nèi)容、制度、組織分工、管理水平、考核公正性等多種綜合性因素。在堅持政策導(dǎo)向的前提下，讓利市場主體，通過對子基金進行分類等方式，盡可能實現(xiàn)“政策性”和“市場化”的平衡。同時要對政府投資基金主理機構(gòu)建立良好的激勵機制，發(fā)揮其自主能動性，提高基金利用效率。

7.2 科學(xué)評估基金規(guī)模，合理配置資金

馬克思主義國家學(xué)說指出，國家的存在需要依托于高效地獲取、配置和運用公共資源。扎緊財政資金支出的“口袋”，科學(xué)評估政府投資基金的使用規(guī)模，一方面制訂合理的投資計劃，提高基金下?lián)芎褪褂玫膮f(xié)同性，減少基金沉淀；另一方面合理配置基金，加強對基金投入項目的考察，完善投資篩選機制。從整體上加快基金投資進度，提高基金投資質(zhì)量。

7.3 強化部門統(tǒng)籌，確立國有股確權(quán)及退出機制

督促相關(guān)部門加強統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，加快國有股確權(quán)機制建立進程。同時，建立完善的退出機制，賦予政府投資基金強制退出權(quán)，明確提出政府投資基金可退出投資基金的具體條件，明確責任劃分。

7.4 針對政府引導(dǎo)基金，開展全過程績效管理，建立符合經(jīng)濟環(huán)境的考核目標

孟德斯鳩、阿克頓等近代知名思想家都針對權(quán)力制衡的重要性，提出重要觀點，認為“不受約束的權(quán)力必然腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。未來政府引導(dǎo)基金取得良性發(fā)展，應(yīng)當基于經(jīng)濟大環(huán)境和地區(qū)具體情況，建立全方位、全流程、立體化的考核機制，更加注重考核機制的靈活性。當前以深圳前海產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、上海市天使投資引導(dǎo)基金、青島市新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金為代表，多地政府相繼修訂管理辦法，從子基金出資比例、績效管理等多維度進行調(diào)整，促進政府投資基金良性發(fā)展。