地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系研究

唐 洋，彭 卉，劉子源

（南華大學(xué) 經(jīng)濟管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 衡陽 421001）

0 引 言

目前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，“保民生，促發(fā)展”是我國近年來宏觀政策的主基調(diào)。面對經(jīng)濟下行壓力的持續(xù)增大，地方政府利用各種金融渠道在市場上變相融資，政府購買服務(wù)的范圍在不合規(guī)的情況下逐步增大，由政府出面收購的PPP 項目也接連不斷，這些融資行為讓地方政府債務(wù)的隱性風(fēng)險不斷加大，對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了較大的沖擊，很有可能演變成經(jīng)濟新常態(tài)下的“灰犀牛事件”。中央在防范化解重大風(fēng)險工作上給予了高度重視，體現(xiàn)了其防控風(fēng)險的意識和穩(wěn)定經(jīng)濟的決心，其中金融風(fēng)險更是做好工作的關(guān)鍵一環(huán)。近年來，地方隱性債務(wù)風(fēng)險問題層出不窮，隱性債務(wù)舉借規(guī)模不容小覷，但由于其規(guī)模龐大、透明度低，來源、主體、渠道等不易被探查，想要對其進行精確的度量具有一定的挑戰(zhàn)性，因此，構(gòu)建科學(xué)合理、具有操作性和推廣性的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系是亟待解決的重要議題。在此背景下，本文以地方政府隱性債務(wù)為研究對象，分析我國地方政府隱性債務(wù)形成的原因，構(gòu)建地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，綜合運用層次分析法和熵值法來進行賦權(quán)評估，為防控化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險提供思路和建議。

1 地方政府隱性債務(wù)形成機制的分析

1.1 地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計口徑

“政府隱性債務(wù)”概念由美國公共經(jīng)濟學(xué)家Harvey S.Rosen 于1992 年首次提出，他在其著作《財政學(xué)》中，將政府隱性債務(wù)定義為政府對未來支付款項的承諾。Hana（漢娜）于1998 年從法律和道義責(zé)任，以及債務(wù)責(zé)任確定與否的角度，建立了顯性與隱性、直接與或有四個維度的財政風(fēng)險矩陣，并第一次提出了政府隱性或有負(fù)債的概念，漢娜財政風(fēng)險矩陣得到廣泛認(rèn)可和借鑒。劉尚希（2002）基于漢娜矩陣估算了我國的政府債務(wù)規(guī)模，提出今后改革的重點是風(fēng)險責(zé)任明晰化，并將政府作為一個公共主體的身份，構(gòu)建了一個財政風(fēng)險的理論分析框架。由于地方政府隱性債務(wù)的復(fù)雜性和特殊性，學(xué)者們根據(jù)自己的研究對其做了不同的定義。平新喬（2000）將政府隱性負(fù)債分為直接隱性負(fù)債（即政府無法用立法或條約形式規(guī)定的必然支出項目）和不會官方公開但經(jīng)權(quán)衡之后仍會承諾支付的間接隱性負(fù)債；吉富星（2018）則認(rèn)為隱性債務(wù)的實質(zhì)是不規(guī)范的融資舉債，其認(rèn)定核心在于是否將財政資金作為還款來源，是否由政府兜底；韓文琰（2020）提出隱性債務(wù)異化，將其界定為地方政府利用政策空間主動形成的新隱性債務(wù)。中央也高度重視政府隱性債務(wù)風(fēng)險問題，2014 年出臺的《新預(yù)算法》正式將地方政府債務(wù)問題以法律的形式加以規(guī)定，財政部50 號文件將地方政府隱性債務(wù)定義為地方政府通過非正規(guī)渠道融資方式來進行違法違規(guī)的變相舉債，中央辦公廳等相關(guān)部門也對隱性債務(wù)做出了官方界定。我們根據(jù)已有研究成果，結(jié)合具體國情，將地方政府隱性債務(wù)分為兩類：直接隱性債務(wù)，即政府為了保證業(yè)績和追求利益主動違規(guī)舉債融資；間接隱性債務(wù)，即政府因職能要求或公眾預(yù)期而形成的債務(wù)。

1.2 地方政府隱性債務(wù)的形成機制分析

近年來，各界在防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險方面都做了諸多探索，并取得了有效進展，但仍存在不容忽視的問題，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模依然偏高。我國地方政府隱性債務(wù)的形成離不開財權(quán)分配、財政體制和經(jīng)濟周期變化等原因。具體體現(xiàn)在以下四個方面。

1.2.1 財政分權(quán)是地方政府隱性債務(wù)形成的根源所在

1994 年分稅制改革之后，財權(quán)向上轉(zhuǎn)移，兩個比重增加，地方尚未形成完整的稅收體系，地方財政收入一直低于財政支出，難以支撐地方所承擔(dān)的事權(quán)。在履行公共設(shè)施、民生保障等經(jīng)濟責(zé)任和社會職能方面，地方政府財權(quán)與事權(quán)的脫離性越來越明顯，這一現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，地方政府的財政收入增速放緩，這讓地方財政收支矛盾越發(fā)嚴(yán)重，財政運行更加困難，個別地方甚至通過舉債來發(fā)放養(yǎng)老金等。

1.2.2 政績考核是地方政府隱性債務(wù)形成的內(nèi)在動力

我國實行自上而下的政績考核體系，上級政府以經(jīng)濟增長率為標(biāo)準(zhǔn)來衡量地方官員的任職能力，過分強調(diào)GDP 的考核機制使地方官員與當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)發(fā)展相比，更關(guān)心自己的政治仕途。在這種考核體制下，地方官員往往追求短期經(jīng)濟績效，容易關(guān)注側(cè)重GDP 增長的項目設(shè)施，大規(guī)模投資建設(shè)公共工程等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，將用于科教醫(yī)療和社會保障等領(lǐng)域的“民生”支出，轉(zhuǎn)向“時間短，見效快”的城市建設(shè)。

1.2.3 預(yù)算軟約束是地方政府隱性債務(wù)形成的主要動因

當(dāng)?shù)胤匠霈F(xiàn)債務(wù)危機時，因為知道中央政府會“兜底”，于是地方政府有不斷打破既有規(guī)定的底氣，進而形成了更多不合理的違規(guī)舉債，加重了地方債務(wù)壓力。我國中央與地方政府長久以來的“父子關(guān)系”意味著當(dāng)中央政府看到地方因債務(wù)壓力難以維持當(dāng)?shù)卣＿\行時，會及時伸出援手給予救助。即使國務(wù)院在公告中明確指出地方債務(wù)自償，中央不救助，但地方政府仍堅信中央不會置之不理，因為若地方政府破產(chǎn)，其負(fù)面效應(yīng)必將危及中央，中央政府不得不施以援手。

1.2.4 監(jiān)督不到位是地方政府隱性債務(wù)形成的現(xiàn)實原因

地方人大身為權(quán)力機關(guān)有權(quán)對地方政府的資金活動進行監(jiān)督，但由于存在政府官員利用職務(wù)便利逃避監(jiān)管的現(xiàn)象，地方人大難以對同級政府的“錢包”實行有效監(jiān)督。而地方司法機關(guān)的人事任免受到地方政府的影響，執(zhí)法過程受到行政機構(gòu)的干預(yù)，也難以對地方債務(wù)形成法律約束。作為債權(quán)人的金融機構(gòu)對債務(wù)人有特定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但因政府身份的特殊性，金融機構(gòu)面對其貸款要求難以拒絕，也難以形成有效約束。

由于以上原因的存在，以及其他方面的影響，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模增長較快。另外，由地方隱性債務(wù)所引起的債務(wù)風(fēng)險會對社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展造成一定的負(fù)面效應(yīng)，因此，要嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)。

2 地方隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系的構(gòu)建

2.1 隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)選取的原則

地方隱性債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)的選取，會直接影響風(fēng)險識別的最終結(jié)論，因此，本文在選取隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)時遵循以下原則：首先，科學(xué)性。指標(biāo)具有科學(xué)性是風(fēng)險預(yù)警活動得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的獲取要有明確可靠的來源；指標(biāo)的定義和測試要有理有據(jù)；指標(biāo)的分析要與現(xiàn)實情況相符。其次，代表性。指標(biāo)具有代表性就是指標(biāo)與隱性債務(wù)的規(guī)模高度相關(guān)，對隱性債務(wù)風(fēng)險的形成具有重要影響，選取的指標(biāo)足以表明地方隱性債務(wù)的實際情況。最后，實用性。指標(biāo)的實用性是風(fēng)險預(yù)警的保障，由于隱性債務(wù)復(fù)雜多樣且難以測量，因此要秉承數(shù)據(jù)方便獲取、測度易于操作、結(jié)果真實可信的原則來選取預(yù)警指標(biāo)。

2.2 隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系指標(biāo)的選取

鑒于地方政府債務(wù)實質(zhì)上是一個包含“借”“用”“還”的循環(huán)過程，故本文將風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)確定為舉借、使用和償還三個部分，并將舉借債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)作為一級指標(biāo)。舉借過程作為債務(wù)活動的基石，其規(guī)模的合理與否直接影響到地方經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r，將其分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)也可以更加明確地辨別隱性債務(wù)風(fēng)險；使用過程在債務(wù)活動中至關(guān)重要，只有充分利用債務(wù)才能取得理想的收益進行地方建設(shè)并償還債務(wù)；償還過程是確保債務(wù)正常運行的關(guān)鍵，若政府未能按時償還債務(wù)，則會產(chǎn)生重大債務(wù)危機，影響地方乃至整個社會的經(jīng)濟發(fā)展。基于此，本文設(shè)計的隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系如表1 所示。

表1 地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系

2.3 隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系指標(biāo)的賦權(quán)

為了給防范化解債務(wù)風(fēng)險指明方向，本文構(gòu)建了基于債務(wù)運行流程的指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合層次分析法和熵值法來構(gòu)建評價模型。由于層次分析法是憑借主觀經(jīng)驗賦權(quán)，雖有參考價值但容易產(chǎn)生偏差，熵值法更加注重數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量，利用矩陣客觀計算。因此，將兩個方法結(jié)合使用，均衡了各自的特點，能達(dá)到最優(yōu)效果。首先，使用層次分析法來計算權(quán)重，其次，使用熵值法來進行賦權(quán)，最后，進行綜合賦權(quán)，即把層次分析法的權(quán)重和熵值法的權(quán)重結(jié)合起來計算出一個新的權(quán)重。

采用上述方法對相關(guān)政府在2018—2020 年間的各項指標(biāo)進行計算評估，樣本數(shù)據(jù)來自中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、Wind 以及政府財政公告等，根據(jù)綜合賦權(quán)的結(jié)果得知：隱性債務(wù)風(fēng)險中的地方國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率、地方商業(yè)銀行不良貸款率；顯性債務(wù)風(fēng)險中的債務(wù)率、債務(wù)依存度；債務(wù)使用風(fēng)險中的民間投資增速與債務(wù)增速比；債務(wù)償還風(fēng)險中的償債率、債務(wù)借新還舊率和債務(wù)逾期率這些項指標(biāo)的權(quán)重較大，則認(rèn)為它們在地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系中的貢獻度相對較高，從而為防范化解債務(wù)風(fēng)險指明了方向。表2 為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)權(quán)重。

表2 地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)權(quán)重

續(xù)表

3 地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險治理的對策

3.1 深化改革財政體制，加強地方財政實力

將地方政府承擔(dān)的事權(quán)進行一個合理的劃分，明確地方政府的支出責(zé)任，使其與地方所擁有的財權(quán)相匹配，從而減少地方政府通過不正當(dāng)渠道進行舉債的行為，避免隱性債務(wù)風(fēng)險的增加。進一步調(diào)整并優(yōu)化中央與地方在稅收收入方面的分配，適當(dāng)增加地方的財政收入。建立起以消費稅等為基礎(chǔ)的切實有效的地方稅務(wù)體系，以此來加強地方的財政實力，夯實地方的財政基礎(chǔ)，這樣不僅可以提高地方化解債務(wù)風(fēng)險的能力，還可以為地方的建設(shè)發(fā)展提供有力的經(jīng)濟支撐。

3.2 完善地方考核機制，強化官員問責(zé)機制

進一步完善政績考核機制，轉(zhuǎn)變“唯GDP 是從”的考核理念，將代表經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展的指標(biāo)在考核內(nèi)容中加以強調(diào)，并提高其權(quán)重。在原有考核機制的基礎(chǔ)上，加入自下而上的考核體系，引入基層群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的考察評價，引導(dǎo)地方官員樹立正確的政績觀。傳承甘為孺子牛的奉獻精神，堅持“功成不必在我”的為政之道，嚴(yán)禁執(zhí)政者將舉債融資變成仕途晉升的籌碼，避免因個人因素形成不合理的隱性債務(wù)風(fēng)險。同時加強問責(zé)機制，對地方財政預(yù)算施以更嚴(yán)格的約束，將地方債務(wù)風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)。

3.3 加強債務(wù)風(fēng)險約束，規(guī)范政府融資行為

在穩(wěn)增長的背景下，地方政府傾向于將債務(wù)壓力轉(zhuǎn)移到PPP、城投債等方式上，這極易引起隱性債務(wù)風(fēng)險，因此，要加大對地方政府融資行為的規(guī)范力度，落實對融資平臺的監(jiān)督管理，減少地方違規(guī)舉債行為的產(chǎn)生。進一步完善地方融資舉債制度，構(gòu)建部門聯(lián)合監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，將政府與社會資本的合作加以規(guī)范。打消地方政府對“中央救助”的預(yù)期，強化地方化解債務(wù)風(fēng)險的責(zé)任意識，對不合理的舉債行為實施嚴(yán)厲懲罰，切實守好不發(fā)生金融風(fēng)險的最后一道防線。

3.4 推進債務(wù)信息透明，提高監(jiān)督管理能力

為了可以更加精確地進行隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警，地方政府需要將負(fù)債情況納入報告范圍，在資產(chǎn)負(fù)債表中公開政府項目，披露債務(wù)信息，使其他機關(guān)和上級政府對其債務(wù)結(jié)構(gòu)有個清晰的了解。同時要提高地方人大的監(jiān)管能力，以此對行政單位的舉債過程進行實質(zhì)性監(jiān)督。聘請專家學(xué)者對政府舉債行為進行審查和評估，從根源上制止地方的不規(guī)范融資，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)全民監(jiān)督，使地方政府的債務(wù)運行經(jīng)得起考驗。