三峽水庫綜合管理監(jiān)測工作的思考

郭崇炎

（水利部移民管理咨詢中心,443000，宜昌）

一、背景分析

2008年以來，三峽水庫已連續(xù)13年實(shí)施試驗(yàn)性蓄水，連續(xù)11年實(shí)現(xiàn)175 m蓄水目標(biāo)，三峽水庫綜合管理監(jiān)測在試驗(yàn)性蓄水期為保障水庫安全運(yùn)行發(fā)揮了重要作用，積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)，為三峽工程從竣工驗(yàn)收轉(zhuǎn)入正常運(yùn)行，全面發(fā)揮防洪、供水、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)等綜合效益奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

水利部黨組書記、部長李國英在調(diào)研三峽工程時,指出“建成三峽只是萬里長征走完了第一步，管理運(yùn)行好三峽工程是更為長遠(yuǎn)、艱巨的任務(wù)”。三峽水庫管理面臨的條件和環(huán)境十分復(fù)雜，三峽工程建成后的管理工作一直以來都受到高度重視，三峽水庫綜合管理作為保障三峽水庫生態(tài)安全創(chuàng)新對策被經(jīng)常關(guān)注。

三峽工程建成后，隨水庫年度運(yùn)行將在庫區(qū)兩岸形成垂直落差30 m的永久性消落帶，分布在湖北、重慶的26個庫區(qū)區(qū)縣，涉及岸線長5 711 km。作為因三峽水庫蓄水而新生的生態(tài)系統(tǒng)，三峽水庫消落區(qū)具有較強(qiáng)的生態(tài)脆弱性和影響廣泛性，是三峽水庫綜合管理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。三峽水庫消落區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接影響兩岸陸地生態(tài)環(huán)境和水庫水體環(huán)境質(zhì)量，一直受到社會各界高度關(guān)注，且具有極其重要的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益，是長江大保護(hù)必須面對和解決的重要問題。三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響具有長期性和復(fù)雜性，同時隨著流域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及全球氣候變化等因素影響，三峽水庫生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

2020年11月，三峽工程轉(zhuǎn)入正常運(yùn)行期后，三峽水庫進(jìn)入常態(tài)化、規(guī)范化管理階段。2021年3月《中華人民共和國長江保護(hù)法》正式施行，2021年8月水利部制定了《水利部關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)三峽工程運(yùn)行安全管理工作的指導(dǎo)意見的通知》（水三峽〔2021〕255號），水利部黨組提出做好新時期三峽工程“大時空、大系統(tǒng)、大擔(dān)當(dāng)、大安全”文章，對做好新時期三峽水庫管理提出了新的更高要求。現(xiàn)階段三峽水庫綜合管理工作背景發(fā)生了新變化：一是“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”和“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”等環(huán)保理念的提出和不斷貫徹實(shí)施，給三峽水庫綜合管理提出了新目標(biāo)；二是國家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施和新治水思路給三峽水庫綜合管理提出了新要求；三是《中華人民共和國長江保護(hù)法》的出臺，使得水庫管理變得有法可依，同時《水利部關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)三峽工程運(yùn)行安全管理工作的指導(dǎo)意見的通知》《三峽工程管理工作“十四五”規(guī)劃》等相關(guān)文件的下發(fā)，為今后五年乃至更長一段時間三峽工程管理工作提出了新的總體思路、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施措施。

無人機(jī)、遙感等新技術(shù)的運(yùn)用對于揭示庫區(qū)生態(tài)環(huán)境變化提供了關(guān)鍵途徑，也為新時期、新階段三峽水庫綜合管理賦予了新的能量。因此，在新的歷史起點(diǎn)有必要對三峽水庫綜合管理工作進(jìn)行總結(jié)和思考。本文在分析現(xiàn)階段三峽水庫綜合管理監(jiān)測工作概況的基礎(chǔ)上，嘗試結(jié)合相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)資料，對近年來三峽水庫綜合管理監(jiān)測成果的年際趨勢分析對三峽水庫綜合管理工作進(jìn)行總結(jié)與思考，以期為三峽水庫管理提供借鑒和參考。

二、三峽水庫綜合管理監(jiān)測概況

三峽水庫管理包括三峽水庫綜合管理與協(xié)調(diào)、水庫調(diào)度、水環(huán)境管理、水庫生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、消落區(qū)土地使用管理、資源開發(fā)利用和管理等方面內(nèi)容。

根據(jù)《長江三峽工程水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告》《三峽工程后續(xù)工作總體規(guī)劃報告》，三峽水庫綜合管理監(jiān)測范圍包括三峽庫區(qū)水域、陸域（庫岸）兩個方面。三峽水庫綜合管理監(jiān)測以三峽水庫消落區(qū)及庫容岸線監(jiān)測等監(jiān)測內(nèi)容為抓手，全面掌握三峽水庫消落區(qū)保護(hù)、水庫岸線保護(hù)等水庫運(yùn)行安全總體情況及突發(fā)情況，為三峽水庫安全監(jiān)管提供技術(shù)支撐，強(qiáng)化三峽水庫運(yùn)行安全監(jiān)管職能?，F(xiàn)階段，水庫綜合監(jiān)測非常重視遙感、無人機(jī)等地理信息技術(shù)的運(yùn)用。三峽水庫綜合管理監(jiān)測技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 三峽水庫綜合管理監(jiān)測技術(shù)路線圖

為直觀展示三峽水庫岸線或工程進(jìn)展變化情況，給管理者更加量化的認(rèn)知，三峽水庫綜合管理監(jiān)測過程中可以將獲取的二維影像數(shù)據(jù)成果通過專業(yè)軟件ContextCapture Master快速轉(zhuǎn)換成三維模型數(shù)據(jù)成果錄入信息平臺，從而使監(jiān)測成果可進(jìn)行二維長度、面積及三維體積的量測。

三、三峽水庫綜合管理監(jiān)測成果及分析

1.消落區(qū)土地耕種管理良好

三峽水庫消落區(qū)范圍廣、面積大、支流多，加之消落區(qū)耕種行為具有一定隨意性和隱蔽性，消落區(qū)土地耕種一直是三峽水庫綜合管理的重點(diǎn)監(jiān)測對象。2008年，三峽水庫消落區(qū)土地耕種面積一度超過5萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）。隨著推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會的召開，“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”成為三峽水庫管理者的普遍共識。原國務(wù)院三峽辦會同湖北、重慶兩省市人民政府積極加大消落區(qū)土地耕種管理力度，庫區(qū)各區(qū)縣水庫管理部門通過宣傳教育引導(dǎo)，下大力氣對三峽水庫消落區(qū)土地耕種問題進(jìn)行了大面積清理，三峽水庫消落區(qū)土地耕種面積迎來了第一次拐點(diǎn)。2016年土地耕種面積下降至9 400畝。隨著消落區(qū)土地耕種管理力度不斷加大，2017—2019年，三峽水庫消落區(qū)土地耕種面積得到進(jìn)一步控制，消落區(qū)土地耕種面積迎來第二次拐點(diǎn)，土地耕種面積再次明顯下滑，基本維持在3 000畝以下。消落區(qū)土地耕種面積趨勢如圖2所示。

圖2 消落區(qū)土地耕種面積趨勢圖

2020年受新冠肺炎疫情帶來的人員管控影響，大量勞務(wù)人員無法外出打工，使得三峽水庫消落區(qū)周邊具有種植意愿的人數(shù)有所增加，消落區(qū)耕種管理面臨較大壓力。為夯實(shí)消落區(qū)耕種管理成果，水庫管理部門以河湖長制為抓手，積極推進(jìn)相關(guān)工作。例如，湖北省各級水利部門嚴(yán)格按照《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)三峽水庫消落區(qū)管理的通知》（鄂政辦函〔2019〕年1號）要求規(guī)范消落區(qū)土地耕種行為并加強(qiáng)監(jiān)督管理。2020年6月，重慶市水利局專門針對消落區(qū)非法種植問題下發(fā)了《開展三峽水庫消落區(qū)非法種植專項(xiàng)整改的通知》（渝水辦三峽〔2020〕年6號），各區(qū)縣按要求開展了自查和專項(xiàng)清理整治工作。2021年，在隨機(jī)抽取三峽庫區(qū)相關(guān)區(qū)縣消落區(qū)土地耕種的監(jiān)測過程中僅發(fā)現(xiàn)零星耕種現(xiàn)象，由于消落區(qū)耕種是一個動態(tài)清理的過程，且巡查發(fā)現(xiàn)的零星耕種問題也在隨后及時予以清除，因此可以認(rèn)定消落區(qū)土地耕種情況管理良好。

2.三峽水庫違規(guī)行為清理成效顯著

三峽庫區(qū)受地形地貌等自然條件所限，人多地少的矛盾較為突出，一些單位、企業(yè)及個體經(jīng)營者由于巨大的經(jīng)濟(jì)誘惑而存在僥幸心理，導(dǎo)致違規(guī)占用消落區(qū)行為時有發(fā)生。在水利部廣泛部署“清四亂”、推進(jìn)河湖長制落實(shí)的行動的指導(dǎo)下，在省、市級河湖長令的推動下，區(qū)縣對“四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）違規(guī)行為的治理，庫區(qū)各區(qū)縣水利、環(huán)保、城建等部門也主動作為、積極配合，多次開展聯(lián)合執(zhí)法行動。特別是2021年，在水利部三峽工程管理司指導(dǎo)監(jiān)督下，在重慶市、湖北省水利部門通力協(xié)作下，三峽水庫消落區(qū)許多歷史遺留問題均完成了整改，三峽違規(guī)行為清理成效顯著，三峽水庫綜合管理迎來了由集中解決問題階段向常態(tài)化維護(hù)階段的轉(zhuǎn)變。

3.岸線利用率較高，岸線利用不平衡

近年來，三峽庫區(qū)各區(qū)縣均按照岸線利用規(guī)劃加大了三峽水庫岸線的管理力度，消落區(qū)保留保護(hù)設(shè)施的建設(shè)，使人類活動對消落區(qū)和水域的不利影響顯著減少。重大生態(tài)修復(fù)措施的有效實(shí)施，使消落區(qū)生態(tài)功能與整體景觀得到明顯改善，庫岸整體穩(wěn)定，汛期及蓄退水期間均未出現(xiàn)安全問題。但仍存在一些建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)利用布局不合理、開發(fā)利用方式粗放等問題，造成河岸沖刷或?qū)е戮植亢觿菔Х€(wěn)，影響岸線利用效率。有些項(xiàng)目開挖施工后出現(xiàn)亂堆、亂倒、堵塞河道的情況，對防洪、河勢、供水、航運(yùn)和生態(tài)環(huán)境造成一定影響?；?021年衛(wèi)星影像及無人機(jī)航飛影像，采用影像解譯、分析統(tǒng)計、專題圖編制等手段，對三峽庫區(qū)的16個區(qū)縣岸線利用狀況開展了現(xiàn)狀調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如表1所示。

表1 16個區(qū)縣岸線利用調(diào)查表

從目前已有16個區(qū)縣岸線利用調(diào)查表可知，湖北省內(nèi)4個區(qū)縣的岸線平均利用率為23.76%，重慶市內(nèi)12個區(qū)縣的岸線平均利用率為36.03%，高于《長江岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》12.5%岸線利用率。從岸線利用遙感解譯的成果分布及統(tǒng)計情況來看，三峽庫區(qū)的岸線利用區(qū)段主要集中于城市江段，且大部分區(qū)縣中，生活岸線（耕地、垃圾堆放場地、城市生態(tài)公園、濱江生態(tài)帶等）占比較高。已利用岸線多集中于城鎮(zhèn)區(qū)域，局部江段岸線開發(fā)利用程度高，如重要港口、重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)、過江交通設(shè)施等區(qū)域，出現(xiàn)了岸線資源相對緊缺的矛盾。而部分地區(qū)由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段制約，以及缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理等原因，岸線利用項(xiàng)目存在多占少用和重復(fù)建設(shè)等不合理現(xiàn)象，岸線利用效率降低，不能充分發(fā)揮岸線資源的綜合效能，造成岸線資源利用的不平衡及浪費(fèi)。

4.三峽水庫蓄退水影響逐年降低

三峽庫區(qū)居住安全受影響人口為34 183人，從2008年試驗(yàn)性蓄水的5 983人（占比17.74%）下降為2021年的458人（占比3.59%），2020年為1 283人（占比3.80%），較2019年略有增加，受影響人口總體仍呈逐年減少趨勢。受庫岸坍塌（526人）及地面沉降影響人口（24 680人）共25 206人，占受影響人口74%。受影響人口變化趨勢如圖3所示。

圖3 三峽水庫歷年蓄水期間居住安全受影響人口變化趨勢

三峽庫區(qū)受影響設(shè)施共1 030處，總體呈下降趨勢。2008年首次試驗(yàn)性蓄水期間，受影響設(shè)施389處，占受影響總數(shù)的37.77%，2010—2018年，受影響設(shè)施處數(shù)低水平波動；至2021年為24處，總體呈下降趨勢。受影響設(shè)施變化趨勢如圖4所示。

圖4 三峽水庫歷年蓄水期間受影響設(shè)施變化趨勢

有收益土地?fù)p毀數(shù)量總體呈下降趨勢。三峽庫區(qū)首次試驗(yàn)性蓄水期間毀損有收益土地1 994.26畝，占?xì)p土地總量的55.81%，2009年降至237.76畝，2010—2014年低水平波動，2015年出現(xiàn)大幅度增長是由于巫山紅巖子滑坡突發(fā)滑移，毀損土地553.64畝。三峽水庫歷年蓄退水期間有收益土地毀損變化趨勢如圖5所示。

圖5 三峽水庫歷年蓄退水期間有收益土地毀損變化趨勢

四、意見與建議

從上述監(jiān)測結(jié)論可以看出三峽水庫綜合管理總體成效顯著，庫區(qū)受蓄水影響總體呈下降趨勢，但三峽庫區(qū)地形地質(zhì)條件復(fù)雜、人口密集，人類活動與水庫運(yùn)行關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，三峽水庫蓄（退）水運(yùn)行對庫區(qū)的影響是長期的、復(fù)雜的，土地?fù)p毀時有發(fā)生，消落區(qū)零星耕種、違規(guī)占用岸線以及影響蓄水安全現(xiàn)象仍然客觀存在，消落區(qū)綜合管理將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。同時在消落區(qū)違規(guī)行為綜合治理過程中，可以看出違規(guī)行為整改代價巨大，教訓(xùn)深刻。因此，結(jié)合新階段、新形勢下的新要求，提出如下幾點(diǎn)建議：

①吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，嚴(yán)格規(guī)范消落區(qū)管理。三峽水庫的有效庫容是在長江流域防洪關(guān)鍵時刻發(fā)揮重要作用的“殺手锏”。違規(guī)占用防洪庫容整改代價巨大，湖北、重慶兩省市相關(guān)部門要引以為鑒，舉一反三，做到“治已病防未病”。各級管理部門要緊繃這根弦，進(jìn)一步提高對三峽水庫消落區(qū)管理重要性的認(rèn)識，因地制宜制定切實(shí)有效的管理細(xì)則，規(guī)范管理行為，除了保安全所必須外，絲毫不得占用三峽水庫庫容，在三峽水庫有效庫容范圍內(nèi)，包括庫區(qū)干流和支流，均不得筑壩攔汊、分割水面、興建小水庫和圍墾，杜絕侵占庫容的人為行為。要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，在三峽庫區(qū)管理范圍內(nèi)所有建設(shè)項(xiàng)目的工程建設(shè)方案均須通過水利部長江水利委員會審查許可。要堅守安全風(fēng)險底線，強(qiáng)化安全監(jiān)督管理，加強(qiáng)三峽水庫管理法治化建設(shè)，確保三峽工程長期安全運(yùn)行，充分發(fā)揮巨大綜合效益。

②鞏固既有成果，防止問題反彈。三峽水庫消落區(qū)管理成果來之不易，2021年消落區(qū)耕種問題、違規(guī)問題以及岸線利用管理均取得了顯著成效。建議庫區(qū)各區(qū)縣加強(qiáng)宣傳教育和引導(dǎo)，鞏固既有保護(hù)成果，加強(qiáng)消落區(qū)管理。結(jié)合消落區(qū)管理辦法及兩省市河長令，定期開展聯(lián)合巡庫巡查，彰顯消落區(qū)保護(hù)力度。已清理區(qū)域要結(jié)合岸線綜合整治等項(xiàng)目做好保護(hù)措施，防止再次發(fā)生違規(guī)耕種、違規(guī)占用消落區(qū)問題。

③強(qiáng)化數(shù)據(jù)運(yùn)用，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測。建議建立三峽水庫庫容動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，構(gòu)建三峽水庫涉河建設(shè)項(xiàng)目及隨意侵占庫容違規(guī)違法行為的綜合監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，綜合利用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)測繪等當(dāng)前成熟的監(jiān)測技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對三峽庫區(qū)長江干支流涉河建設(shè)項(xiàng)目的動態(tài)監(jiān)測，滿足庫容監(jiān)測工作機(jī)動性、常態(tài)性的需求，為相關(guān)部門加強(qiáng)三峽水庫管理和三峽后續(xù)工作規(guī)劃實(shí)施提供快速、有效的信息和決策支持，切實(shí)保護(hù)三峽水庫防洪效益的有效發(fā)揮。

④開展課題研究，科學(xué)規(guī)劃岸線利用。建議開展庫岸穩(wěn)定性、庫岸整治與防洪安全影響、庫容保護(hù)政策、庫容管理辦法、庫岸整治項(xiàng)目防洪綜合評價指標(biāo)體系等三峽庫區(qū)消落區(qū)庫岸整治相關(guān)課題研究，尋求能有效進(jìn)行庫岸整治，同時減小庫岸整治對三峽水庫防洪不利影響的科學(xué)方法及得力措施，進(jìn)而有力指導(dǎo)消落區(qū)庫岸整治工作，使消落區(qū)庫岸整治真正做到維護(hù)庫岸穩(wěn)定、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，確保三峽水庫防洪安全和三峽工程巨大綜合效益的可持續(xù)發(fā)揮。

⑤持續(xù)深化，繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)測工作。三峽水庫蓄（退）水運(yùn)行對庫區(qū)的影響是長期、復(fù)雜的，蓄水對庫區(qū)生產(chǎn)生活設(shè)施功能影響、土地毀損時有發(fā)生，居民房屋變形影響居住安全現(xiàn)象仍然客觀存在，對三峽水庫綜合工作不能松懈。建議進(jìn)一步加強(qiáng)研究、預(yù)報預(yù)測和防洪調(diào)度對庫區(qū)影響的監(jiān)測工作，降低洪水過程對庫區(qū)的不利影響，切實(shí)保障人民生命財產(chǎn)安全。