水資源剛性約束研究與山東實(shí)踐

陳學(xué)群，管清花，題宇洋，常雅雯，田嬋娟

(1.山東省水利科學(xué)研究院，250013，濟(jì)南；2.山東省水資源與水環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，250013，濟(jì)南；3.山東省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院有限公司，250013，濟(jì)南）

一、山東省落實(shí)水資源剛性約束要求概況

1.山東省基本水情

山東地處黃河下游，分屬黃河、淮河、海河三大流域。全省當(dāng)?shù)厮Y源總量多年平均302.79億m3，當(dāng)?shù)厮Y源可利用總量188.89億m3。2020年用水總量222.5億m3，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、生態(tài)環(huán)境用水分別占60.2%、14.3%、17%、8.5%。全省多年人均水資源占有量?jī)H298 m3，不足全國(guó)的1/6，屬于人均占有量小于500 m3的嚴(yán)重缺水地區(qū)。當(dāng)?shù)厮Y源量不足，高度依賴外調(diào)水，特別是黃河水。青島市城區(qū)用水主要是黃河水，東營(yíng)、濱州等地黃河水占當(dāng)?shù)乜偣┧康?0%以上。2014—2017年，威海、煙臺(tái)、青島、濰坊遭遇嚴(yán)重干旱，持續(xù)調(diào)引黃河水實(shí)施抗旱應(yīng)急調(diào)水，共調(diào)水超過(guò)18億m3，解決當(dāng)時(shí)重大供水危機(jī)。

黃河是中華民族的母親河，更是山東人民的“生命河”。山東是國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)，糧食產(chǎn)量連續(xù)7年超500億kg；全省引黃灌區(qū)有效灌溉面積2 858萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2，下同），占全省有效灌溉面積的54%，糧食產(chǎn)量約占全省70%，灌區(qū)灌溉用水幾乎全部依賴黃河水；由于地表水短缺、有些地區(qū)地下水氟超標(biāo)，沿黃9市城鄉(xiāng)居民生活飲水主要依靠黃河水；近年來(lái)由于入海水沙持續(xù)減少，下游河口地區(qū)不斷受到海水侵蝕，約1/3以上的濕地面臨萎縮、退化，對(duì)黃河三角洲的生物多樣性造成嚴(yán)重威脅，黃河水是下游生態(tài)安全的重要水源保障；另外，山東作為華北地區(qū)地下水超采區(qū)，涉及的12個(gè)市、64個(gè)縣(市、區(qū))全部屬于引黃區(qū)，黃河水是解決地下水超采不可替代的“置換水源”。

2.2011年以來(lái)我國(guó)水資源管理的關(guān)鍵階段及特點(diǎn)

為推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確保實(shí)現(xiàn)水資源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)的主要目標(biāo)，2011年中央1號(hào)文件提出，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度；2012年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知，最嚴(yán)格水資源落實(shí)情況包括用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核等制度建設(shè)，明確了至2030年用水總量控制目標(biāo)；2019年習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上提出“要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束”；2020年黨的十九屆五中全會(huì)明確“建立水資源剛性約束制度”“提高水資源集約安全利用水平”，水資源管理逐漸向精細(xì)化轉(zhuǎn)化，落實(shí)水資源剛性約束要求是提升水資源節(jié)約集約安全利用，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。

3.山東落實(shí)水資源剛性約束要求舉措

2021年3月，山東省印發(fā)《山東省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》；11月26日召開(kāi)省委十一屆十四次全體會(huì)議，審議通過(guò)《中共山東省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神扎實(shí)推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的決定》，強(qiáng)調(diào)要加快構(gòu)建抵御自然災(zāi)害防線，全力保障黃河下游長(zhǎng)久安瀾；全方位貫徹“四水四定”原則，把水資源集約節(jié)約利用放在更加突出的位置，推動(dòng)集約節(jié)約發(fā)展；12月17日，印發(fā)《山東省“十四五”推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，突出構(gòu)筑黃河安瀾屏障，突出集約節(jié)約用水，突出生態(tài)保護(hù)修復(fù)，突出龍頭作用發(fā)揮。編制的《山東省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃》納入省級(jí)“1+N+X”規(guī)劃政策體系；開(kāi)展水資源剛性約束研究，提出水資源剛性約束的指標(biāo)體系；統(tǒng)籌開(kāi)展水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害協(xié)同治理，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

二、“四水四定”水資源剛性約束探索

1.對(duì)標(biāo)“四水四定”戰(zhàn)略定位

落實(shí)“四水四定”原則，把水資源作為最大剛性，需要解決好水資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間關(guān)系，在以前的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃中，水資源作為配置性要素存在，長(zhǎng)期處于被動(dòng)地位，側(cè)重需求量測(cè)算而未受供給量的限制，水資源綜合規(guī)劃與城市發(fā)展、用地布局和產(chǎn)業(yè)環(huán)境等規(guī)劃并未真正建立起有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致水資源管控的相關(guān)政策實(shí)施難以落地。新的國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)化“資源環(huán)境底線約束”、強(qiáng)化“四水四定”，水資源作為資源環(huán)境底線約束之一，成為剛性約束，提升了水資源的戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)了水資源的資源約束作用，通過(guò)水資源約束指導(dǎo)國(guó)土空間布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。新發(fā)展階段對(duì)水資源地位和利用方式提出了新要求，不僅深刻反映了當(dāng)前大多數(shù)城市面臨的水問(wèn)題及其對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用模式轉(zhuǎn)型的迫切訴求，也突出體現(xiàn)了生態(tài)文明理念下城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。

“四水四定”水資源作為最大剛性約束優(yōu)化空間發(fā)展布局，需要解決好水資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的維度關(guān)系（見(jiàn)圖1）。其中，平面象限分別為地表水、地下水和非常規(guī)水資源量，縱軸為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，3個(gè)區(qū)間是水資源量支撐的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，底線約束區(qū)間主要是保障生態(tài)系統(tǒng)安全水量；資源約束空間，也就是水資源的利用上限空間對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；效率約束區(qū)間是水資源節(jié)約集約安全利用擴(kuò)大發(fā)展空間。另外，縱軸方向是水資源剛性約束制度體系，水資源剛性約束制度是剛性約束指標(biāo)的重要保障。

圖1 水資源剛性約束和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展維度示意

2.挖掘水資源剛性約束內(nèi)涵

“四水四定”把水資源作為最大的剛性約束，水成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素。如何在生態(tài)文明理念的指引下處理好人、水、城的關(guān)系，尋求水利高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)化水資源底線約束、上限約束、下限約束，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用，建立可持續(xù)的發(fā)展模式顯得尤為迫切。新發(fā)展理念要求“水-人-城”和諧發(fā)展，形成“四水四定”的優(yōu)化發(fā)展布局。

把水資源作為最大的剛性約束的內(nèi)涵，就是以水資源的承載能力來(lái)決定城市發(fā)展規(guī)模、農(nóng)田灌溉規(guī)模、人口發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)規(guī)模；以區(qū)域用水總量控制指標(biāo)來(lái)引導(dǎo)城市發(fā)展布局、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、生活用水習(xí)慣、生產(chǎn)用水方式，以提高用水效率來(lái)擴(kuò)大發(fā)展空間；建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的“水-人-城”和諧發(fā)展模式，強(qiáng)化水資源的生態(tài)底線約束、資源上限約束，效率下限約束，提高水的利用效率，通過(guò)水的高效利用擴(kuò)大發(fā)展空間，形成“以水定城、以水定人、以水定地、以水定產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。

3.構(gòu)建水資源剛性約束目標(biāo)管控

把水資源作為剛性約束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，保障基本生態(tài)用水需求，嚴(yán)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水總量，提高水資源集約節(jié)約安全利用水平，提升水生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供水安全支撐和保障。因此，水資源剛性約束需要從生態(tài)保障、資源總量和提升效率入手，分別對(duì)應(yīng)生態(tài)底線約束、資源總量約束（上限和下限）和效率下限約束。

生態(tài)底線約束需要合理確定河湖生態(tài)流量（水量）控制指標(biāo)和地下水水位控制目標(biāo)，作為水資源開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)約束指標(biāo)，絕不逾越生態(tài)安全的底線；資源總量約束包括地表水、地下水和外調(diào)水總量的上限約束和再生水、海水淡化水和雨水等非常規(guī)水的下限約束，選取水資源總量控制上限，非常規(guī)水利用下限作為水資源剛性約束指標(biāo)，水資源開(kāi)發(fā)利用應(yīng)做到不越上限、不逾下限。效率下限約束需對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)用水水平，加快普及先進(jìn)的用水技術(shù)，構(gòu)建用水效率剛性約束指標(biāo)，通過(guò)水資源節(jié)約集約利用擴(kuò)大發(fā)展空間。

三、山東省強(qiáng)化水資源剛性約束措施

山東省水資源處于資源型緊缺狀態(tài)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源需求的增長(zhǎng)，這一矛盾還會(huì)更加嚴(yán)重，加之黃河水量分配還面臨一些不確定因素，山東省引黃水量指標(biāo)也會(huì)越來(lái)越緊張。面對(duì)水資源緊缺的現(xiàn)狀形勢(shì)和山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，需在“總量控制、盤活存量、提高質(zhì)量”的基礎(chǔ)上，通過(guò)“機(jī)制建設(shè)、節(jié)約用水、強(qiáng)化監(jiān)管、水源置換、產(chǎn)業(yè)升級(jí)”等綜合措施，落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

1.量化水資源剛性約束指標(biāo)

水資源剛性約束指標(biāo)需要從以下三個(gè)方面確定，一是按照“四水四定”原則，以用水結(jié)構(gòu)和國(guó)土空間布局優(yōu)化為手段，進(jìn)一步落實(shí)水資源底線約束，即生態(tài)底線；二是明確水資源利用上限，摸清水資源的供應(yīng)與需求，制定供需平衡方案，確定水資源的上限“天花板”總量控制；三是提升用水效率，重視雨水、再生水、海水淡化水等非常規(guī)水資源利用，建設(shè)節(jié)水型城市，推進(jìn)水資源的高效利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2.建立水資源剛性約束制度

建立剛性約束制度體系，必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；量水而行、節(jié)水為重；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策；明確責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管；處理好發(fā)展與保護(hù)、利用和修復(fù)、開(kāi)源與節(jié)流、增量和存量、時(shí)間和空間的關(guān)系。逐步建立完善的制度體系，包括用水總量控制制度、用水效率管理制度、取水許可審批制度、規(guī)劃水資源論證制度、水資源區(qū)域評(píng)估制度等，用制度落實(shí)剛性指標(biāo)，做到用水資源總量控區(qū)域、用水效率控產(chǎn)業(yè)、取水許可控用水戶、規(guī)劃水資源論證控行業(yè)，水資源區(qū)域評(píng)估控園區(qū)，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的有效監(jiān)督；強(qiáng)化機(jī)制體制建設(shè)與監(jiān)督考核，促進(jìn)剛性約束指標(biāo)落地。

3.強(qiáng)化水資源監(jiān)督管理

根據(jù)水資源剛性約束指標(biāo)，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，實(shí)行用水總量和強(qiáng)度雙控制度，每年逐級(jí)下達(dá)用水總量和用水效率控制目標(biāo)，并將其納入對(duì)各地綜合考核指標(biāo)體系；堅(jiān)持以水而定、量水而行，“有多少湯泡多少饃”，嚴(yán)格實(shí)施水資源論證、取水許可制度，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，對(duì)黃河流域水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可；開(kāi)展沿黃工業(yè)園區(qū)高耗水項(xiàng)目排查梳理，明確高耗水行業(yè)范圍；開(kāi)展取用水管理專項(xiàng)整治，查處無(wú)證取水等違規(guī)用水問(wèn)題；深入實(shí)施地下水超采綜合治理，累計(jì)壓采地下水 水量6.3億m3，2021年平 原區(qū)地下水水位較2020年同期上升1.57 m，8處主要漏斗區(qū)面積減少3 077 km2；深入落實(shí)國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，建立重點(diǎn)監(jiān)控用水單。

4.深度節(jié)水?dāng)U大發(fā)展空間

按照水利部印發(fā)的黃河流域深度節(jié)水控水行動(dòng)意見(jiàn)，研究制定年度任務(wù)清單與控制目標(biāo)；不斷完善用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)高耗水行業(yè)全覆蓋；2021年12月，山東省人大審議通過(guò)了《山東省節(jié)約用水條例》，山東省節(jié)水工作走向法治化和規(guī)范化管理；2021年印發(fā)《落實(shí)和完善節(jié)水激勵(lì)政策若干措施》，鼓勵(lì)企業(yè)利用再生水等非常規(guī)水，逐步推進(jìn)典型地區(qū)再生水配置利用試點(diǎn)；2021年以黃河供水區(qū)為主要區(qū)域，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活等重點(diǎn)用水領(lǐng)域，推進(jìn)節(jié)水標(biāo)桿單位建設(shè)。通過(guò)水資源集約節(jié)約利用，擴(kuò)大了發(fā)展空間。

5.建設(shè)現(xiàn)代水網(wǎng)優(yōu)化水資源配置格局

現(xiàn)代水網(wǎng)是以自然河湖為基礎(chǔ)，引調(diào)排水工程為通道，調(diào)蓄工程為節(jié)點(diǎn)，智慧調(diào)控為手段，集水資源優(yōu)化配置、流域防洪減災(zāi)、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等功能于一體的綜合體系。推進(jìn)現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)，對(duì)于優(yōu)化水資源配置格局，提升水資源集約節(jié)約安全利用水平，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境健康穩(wěn)定，具有重要意義。

《山東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對(duì)山東現(xiàn)代水網(wǎng)骨干工程建設(shè)作出部署和要求，《山東現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃》已經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議審議，規(guī)劃以全面提升水安全保障能力為目標(biāo)，以優(yōu)化水資源配置體系、健全流域防洪減災(zāi)體系為主線，以骨干河道和重大引調(diào)水工程為骨架，以重要湖庫(kù)為節(jié)點(diǎn)，以河湖水系連通和灌區(qū)渠系為脈絡(luò)，構(gòu)建形成“一軸三環(huán)、七縱九橫、兩湖多庫(kù)”省級(jí)水網(wǎng)總體布局?！耙惠S三環(huán)”，是指以黃河為主軸的引黃供水體系，依托南水北調(diào)、引黃濟(jì)青、膠東調(diào)水、黃水東調(diào)等重大引調(diào)水工程，在淮河流域片（魯中）、海河流域片（魯西北）、膠東半島片形成三個(gè)環(huán)形調(diào)水格局，是全省水資源優(yōu)化配置的主骨架；“七縱九橫”，是指沂河、沭河、梁濟(jì)運(yùn)河、泗河、濰河、彌河、大沽河等7條縱向骨干河道，漳衛(wèi)河、徒駭河、馬頰河、德惠新河、小清河、大汶河、洙趙新河、東魚河、韓莊運(yùn)河等9條橫向骨干河道，是全省防洪排澇的主動(dòng)脈；“兩湖多庫(kù)”是指南四湖、東平湖，峽山、岸堤、跋山等42座大型水庫(kù)（含新建），是全省防洪調(diào)度、水資源調(diào)配、水生態(tài)保護(hù)的主節(jié)點(diǎn)。2022年將圍繞建立互聯(lián)互通的現(xiàn)代水網(wǎng)，加快推進(jìn)重點(diǎn)水利工程建設(shè)。依托國(guó)家實(shí)施的漳衛(wèi)河防洪綜合治理，加快徒駭河、馬頰河等骨干河道重點(diǎn)河段治理，繼續(xù)實(shí)施一批中小河流治理，完成南四湖湖東滯洪區(qū)、恩縣洼滯洪區(qū)等重大區(qū)域防洪排澇工程建設(shè)。

6.立足黃河流域水生態(tài)問(wèn)題重點(diǎn)治理與修復(fù)

黃河下游地區(qū)水生態(tài)環(huán)境存在的問(wèn)題主要是黃河三角洲生態(tài)退化、沿黃地區(qū)水系生態(tài)環(huán)境脆弱、引黃泥沙破壞沿黃生態(tài)環(huán)境、沿黃地區(qū)地下水超采等；淄博-濰坊、莘縣-夏津等超采區(qū)地下水漏斗有待進(jìn)一步恢復(fù)；聊城、德州等市深層承壓水超采區(qū)與河北省連成一體，超采區(qū)域含水層疏干，造成地面沉降、濕地萎縮等次生地質(zhì)災(zāi)害。

針對(duì)黃河下游地區(qū)水生態(tài)問(wèn)題，重點(diǎn)實(shí)施了黃河三角洲等生態(tài)補(bǔ)水，開(kāi)展河口生態(tài)調(diào)度及濕地生態(tài)補(bǔ)水；加強(qiáng)河湖生態(tài)監(jiān)督檢查，建立河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制，聚焦河湖管護(hù)等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵤┏B(tài)化督查、河道聯(lián)合執(zhí)法檢查；推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)治理，開(kāi)展河湖水量分配和生態(tài)流量確定工作，推進(jìn)黃河支流和沿黃區(qū)域小清河、徒駭河等河流的綜合治理，保護(hù)修復(fù)河湖生態(tài)環(huán)境。強(qiáng)化地下水綜合治理，統(tǒng)籌采用“控采限量、節(jié)水壓減、水源置換、修復(fù)補(bǔ)源”等措施，治理與修復(fù)地下水超采問(wèn)題。

四、結(jié) 語(yǔ)

①“四水四定”把水資源作為最大剛性約束，以保障河湖生態(tài)水量為約束底線，以水資源總量為約束上限，以用水效率為約束下限，通過(guò)水資源節(jié)約集約利用，提高用水效率，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間。

②健全的水資源剛性約束制度是落實(shí)水資源剛性約束的重要保障，通過(guò)剛性約束制度做到用水資源總量控區(qū)域、用水效率控產(chǎn)業(yè)、取水許可控用水戶、規(guī)劃水資源論證控行業(yè)、水資源區(qū)域評(píng)估控園區(qū)，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的有效監(jiān)督；強(qiáng)化機(jī)制體制建設(shè)與監(jiān)督考核，促進(jìn)水資源剛性約束指標(biāo)落地。

③山東省黃河流域水資源問(wèn)題主要是下游生態(tài)退化、泥沙破壞沿黃生態(tài)環(huán)境、超引黃河水和地下水超采，針對(duì)黃河下游水生態(tài)問(wèn)題，重點(diǎn)實(shí)施黃河三角洲等生態(tài)補(bǔ)水，開(kāi)展河口生態(tài)調(diào)度及濕地生態(tài)補(bǔ)水；加強(qiáng)河流綜合治理，保護(hù)修復(fù)河湖生態(tài)環(huán)境，開(kāi)展地下水超采治理與修復(fù)，強(qiáng)化剛性約束管理與考核，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。