農(nóng)村中心工作緣何走向“泛化”？
——基于安徽省L市H鎮(zhèn)的個案研究

武廷會， 趙守飛

(安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

一、問題的提出與文獻回顧

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題、促進農(nóng)村大發(fā)展大繁榮的重大國家戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中，“中心工作”是出現(xiàn)頻次極高的一個概念。在農(nóng)村工作中，什么是中心工作？這一提法緣何產(chǎn)生、緣何流行？

吳毅在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常?！鞍阎行墓ぷ鬟@幾個字掛在嘴邊”，并把中心工作概括為“圍繞上級部署的各種任務(wù)而展開的階段性工作”[1]。此后，學(xué)界從多個視角對農(nóng)村中心工作展開了研究。一是從“體制—結(jié)構(gòu)”的視角考察，將中心工作視為縣域黨政體制領(lǐng)導(dǎo)和介入治理事務(wù)的主要機制，構(gòu)成了縣域黨政體制改變縣域經(jīng)濟社會面貌和供給經(jīng)濟社會秩序的運行邏輯[2]，反映出縣級政府的“強治理”特征[3]，也映射出縣級政府在職責(zé)權(quán)限和資源配置不對稱的境況下進行的有意識的行為自主性擴張[4]；二是從“機制—運行”的視角考察，認為作為工作機制的中心工作在選擇設(shè)置治理議程、重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、再造行政程式、選擇治理策略等方面參與到鄉(xiāng)村治理的運行之中[5]，基于內(nèi)容與目標的差異分化為發(fā)展型、協(xié)調(diào)型和服務(wù)型三種類型[6]，同時指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府圍繞中心工作形成的行政介入形塑并進一步推動了村級治理的行政化[7]；三是從“體系—重組”的視角考察，認為中心工作作為一種治理模式重組了縣鄉(xiāng)村三級治理體系[8]，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)“約束型自主”喪失并再生產(chǎn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“依附性自主”[9]；四是從“性質(zhì)—特征”的視角考察，將農(nóng)村工作作為執(zhí)行國家政策的一項“系統(tǒng)性工作”，各項工作分別對應(yīng)國家政策體系中優(yōu)先級最高的“一線政策”和其余優(yōu)先級位于其次的“二線政策”[10]，在農(nóng)村工作實際運轉(zhuǎn)過程中就分化為了階段性運動式的中心工作和日常配合協(xié)調(diào)的常規(guī)工作[11]。

既有研究提供的證據(jù)表明，中心工作貫穿于農(nóng)村工作的各個方面，對于觀察和理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和農(nóng)村治理運轉(zhuǎn)的基本特征和內(nèi)生邏輯具有重要意義。有學(xué)者在總結(jié)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀時指出當(dāng)下的農(nóng)村工作出現(xiàn)了“泛化”趨勢，即出現(xiàn)了“所有上級職能部門布置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作都重要，只要是布置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作都是中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有時間、精力、資源都用于應(yīng)對上級布置下來的各種中心工作，用于開會，用于應(yīng)對檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)真正事關(guān)群眾切身利益的各項工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻無力回應(yīng)與面對”的局面[12]，但并未給出農(nóng)村中心工作泛化的確切證據(jù)。學(xué)界對農(nóng)村中心工作泛化問題也尚未開展專門的研究?；诖耍疚倪x取安徽省L市H鎮(zhèn)作為個案，運用實地觀察法和訪談?wù){(diào)查法，通過對調(diào)研中獲取的H鎮(zhèn)相關(guān)數(shù)據(jù)展開分析，嘗試對農(nóng)村中心工作是否泛化、為何泛化、泛化的表現(xiàn)和特征等問題初步作出具有一定解釋力的說明。

二、農(nóng)村中心工作現(xiàn)狀：基于對個案鄉(xiāng)鎮(zhèn)的假設(shè)和檢驗

作為本文的核心概念，有必要對農(nóng)村“中心工作”作出明確的界定。首先，中心工作在性質(zhì)上通常具有政治任務(wù)的剛性。對于縣鄉(xiāng)兩級政府干部和村“兩委”而言，中心工作就是必須按照“上面”的要求保質(zhì)、保量、按時完成(甚至超質(zhì)、超量、提前完成)的工作，是無法拒絕、推諉、糊弄的政治性任務(wù)，與職業(yè)發(fā)展和晉升通道直接掛鉤，做不好中心工作，就要面臨著問責(zé)處理。其次，中心工作在任務(wù)安排上通常具有明確的時效性。時效性體現(xiàn)在兩個方面。對于需要長期開展的中心工作，時效性是指與精細的日程安排相對應(yīng)的工作內(nèi)容。什么時間需要開展哪些工作、需要在多久的時限內(nèi)完成等均有明確的部署。對于臨時性、階段性、突發(fā)性的中心工作(如疫情、防汛等)而言，時效性則更多地體現(xiàn)在時間的緊迫性上[13]，更需要“掛圖作戰(zhàn)”、爭分奪秒，而對于工作的開展方式不做過多框架性約束，允許變通和創(chuàng)新，允許為了達成目標而采取靈活的處理手段，無需拘泥于常規(guī)。再次，中心工作在工作部署上通常具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。一項中心工作均有明確的部門和負責(zé)人主抓，由該部門及負責(zé)人通盤籌劃，集中力量展開系統(tǒng)性攻堅，對下分解任務(wù)目標，對上承擔(dān)包干責(zé)任[14]。最后，中心工作在成效驗收上通常具有明確的考核指標評價體系?？己酥笜耸窃u價一項中心工作完成與否、完成得好不好的唯一標準。一般而言，鎮(zhèn)級考核指標由縣級政府設(shè)置，村級考核指標由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置。這個過程中，基于對上級任務(wù)剛性的敬畏和對下級執(zhí)行力的擔(dān)憂，通常附加著壓力的層層傳導(dǎo)和加碼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會在村級考核指標中提出高于鎮(zhèn)級考核指標的要求。因此，頻繁的檢查、督查也成為農(nóng)村中心工作運作過程中的一個突出特征。

“泛化”通常是指某種具體、專門、特別的事物擴大為普遍性、一般性的事物。在農(nóng)村工作的語境下，泛化可以理解為中心工作逐漸擴大化和常規(guī)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國縱向行政系統(tǒng)的最底層和直面復(fù)雜農(nóng)村社會的最基層，在治理事務(wù)繁多的同時可以利用的資源卻十分有限，因此，必然要對各項工作展開輕重緩急的分類，一個階段內(nèi)必然要圍繞一個或幾個中心開展工作。一旦中心工作產(chǎn)生了泛化，就會導(dǎo)致工作失去中心，樣樣工作都要做，樣樣都做不好。在進入對個案的描述和分析之前，我們做出三個相互聯(lián)系的假設(shè)：第一，農(nóng)村中心工作的確出現(xiàn)了泛化趨勢；第二，農(nóng)村中心工作泛化有著深層次的現(xiàn)實原因；第三，農(nóng)村中心工作泛化趨勢對于推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意義具有兩面性。我們將嘗試在對個案的分析過程中檢驗這三個假設(shè)。

近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過考核評價、檢查督查等監(jiān)督手段的日益常規(guī)化、規(guī)范化和制度化[14]，考核評價指標和檢查督查頻次日益成為凸顯中心工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)和鄉(xiāng)村治理事務(wù)中重要程度的證據(jù)。正如一些基層干部所說，“考核和檢查就是指揮棒”，圍繞考核評價和檢查督查開展工作構(gòu)成了基層干部的行動邏輯，指引著基層干部工作的方向和目標。也就是說，那些在考核評價指標中所占分數(shù)和權(quán)重較高的、檢查督查頻次較高的，往往就是中心工作。

基于此，通過對安徽省L市H鎮(zhèn)的跟蹤調(diào)查，本文統(tǒng)計了該鎮(zhèn)2021年1月—12月各月重點工作考核評價指標(表1)和檢查督查頻次(表2)。從表1可知，H鎮(zhèn)納入2021年重點工作考核評價指標的農(nóng)村工作共15項，其中，防汛抗洪、秸稈禁燒、護林防火為階段性重點工作，僅在部分月份進行考評，其余工作全年均進行考評。在這15項考評事項中，權(quán)重為6的有3項，權(quán)重為8的有5項，權(quán)重為10的有7項。從表2可知，H鎮(zhèn)在2021年共計有17種工作事項接受了省、市、縣各級檢查督查。檢查督查通常采用現(xiàn)場檢查督查、定期報送階段性工作材料兩種方式開展(二者其一或二者結(jié)合)。從H鎮(zhèn)2021年度接受檢查督查的頻次來看，17種檢查事項共接受了鎮(zhèn)級自檢339次、縣級檢查182次、市級檢查80次、省級檢查13次，檢查頻次依次按照鎮(zhèn)、縣、市、省遞減。需要指出的是，有一些檢查督查采取了抽查的形式，表中僅計入了H鎮(zhèn)被抽中的頻次，有一些未被抽中的檢查督查，H鎮(zhèn)實際上仍需要做好迎檢準備。

表1 H鎮(zhèn)2021年重點工作考評指標

表2 H鎮(zhèn)2021年重點工作接受檢查督查頻次

變異系數(shù)是反映一組數(shù)據(jù)離散趨勢的重要統(tǒng)計學(xué)指標。變異系數(shù)較高，則說明該組數(shù)據(jù)較為分散，具有明確的中心數(shù)據(jù)；反之則越集中，中心數(shù)據(jù)則難以識別。將15項考評事項的權(quán)重值、17項檢查事項的各級檢查頻次以及總檢查頻次分別視為一組數(shù)據(jù)，表3報告了上述各組數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計信息(代表未發(fā)生檢查的0次數(shù)據(jù)視為無效數(shù)據(jù)剔除)。從表3可知，考評權(quán)重值、自查頻次、縣級檢查頻次、市級檢查頻次、省級檢查頻次、總檢查頻次的變異系數(shù)分別為0.18、0.33、0.47、0.59、0.47、0.40，各項數(shù)據(jù)的變異系數(shù)均集中在較低區(qū)間內(nèi)，這表明各項工作的考評權(quán)重和檢查督查頻次均較為集中。實際上，就考評的賦分方式而言，也十分趨同。分析H鎮(zhèn)2021年1月—12月重點工作考評方案后發(fā)現(xiàn)，無論是“設(shè)定賦分指標、按權(quán)重折算，初始滿分”，或是“設(shè)定減分指標、按權(quán)重折算”，抑或是“權(quán)重等同于分數(shù)，設(shè)定賦分指標”，其實質(zhì)都是首先對各項工作作出標準化預(yù)設(shè)，生成考評方案，再基于整齊劃一的考評方案對實際工作情況進行簡約化處理，形成最終的量化指標。例如，H鎮(zhèn)“黨風(fēng)廉政建設(shè)”工作考評方案將此項工作的考核內(nèi)容劃分為7項，分別是：黨組織專題研究黨風(fēng)廉政建設(shè)工作情況(4分)、縣委巡查反饋問題整改情況(6分)、黨員干部遵紀守法情況(35分)、“四議兩公開”落實情況(4分)、作風(fēng)建設(shè)情況(35分)、工作落實情況(10分)、村紀檢委員工作(6分)。這7項考核內(nèi)容，從召開過哪些會議加多少分、缺少哪些材料扣多少分，到工作計劃設(shè)置是否合理以及如何賦分、值班記錄是否細致以及如何賦分，都作出了非常精細化的規(guī)定。

表3 數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計信息

H鎮(zhèn)各項重點工作在考評權(quán)重上的集中化、考評方式的同質(zhì)化和接受檢查督查的高頻化，說明納入考評的15項工作和接受檢查督查的17種事項在重要程度上已經(jīng)不存在本質(zhì)性的區(qū)別，只要面臨著考核和檢查的壓力，就必然要全力以赴完成，完不成任務(wù)，考核和檢查就過不了關(guān)，也就要受到問責(zé)處理。因此，可以判定，H鎮(zhèn)的中心工作已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的泛化現(xiàn)象。這種境況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村“兩委”有限的承載能力與上級政府持續(xù)膨脹的治理任務(wù)就形成了巨大的張力。訪談中，H鎮(zhèn)黨委分管組織工作的W委員、H鎮(zhèn)Y村黨支部L書記、Y村村民D大爺對此分別有過不同的陳述。

W委員：“只要上頭重視，那沒有辦法，就必須要抓實。就拿這個黨風(fēng)廉政建設(shè)來講，這是我們市委、縣委高度重視的，去年整改了一大批問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)和問題村，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)整個班子成員都被換掉了，所以現(xiàn)在就必須花費大量精力來做好這項工作。但是怎么搞呢？要開會就要有記錄、有照片，那么多的會要開，時間都拿來開會那別的事難道就不做了嗎？安排不過來，只好每個月找個時間一次性把會都給開了，同一批人，多換幾個會標?！?/p>

L書記：“上個月我們村有個年輕的小伙子不干了，嫌太累了，錢還少?，F(xiàn)在的村干部確實不好干。分工？哪有什么分工，就那幾個人，任務(wù)一來，全部都要上，要不然干不完。比如說每年的這個秸稈禁燒，那全部都得出去巡邏，發(fā)現(xiàn)火點就要被扣工資。現(xiàn)在老百姓賊得很，知道白天管得緊，大半夜偷偷燒，巡邏到半夜是常有的事。還要報材料，你說這有沒有火點衛(wèi)星一拍就看到了，我不知道報材料有什么用？”

D大爺：“現(xiàn)在鄉(xiāng)里的干部還有村里的干部，干得都可以，把我們這個村子干得越來越好了。這個水、電、路都修得漂漂亮亮的，以前到處都是偷啊搶啊的，現(xiàn)在也沒有了。前段時間我家裝了馬桶，我說我不會用，也要給我裝，說給我家小孩回來用。”

這幾段陳述實際上生動反映出基層承載能力和任務(wù)持續(xù)膨脹之間的張力向基層治理和農(nóng)村工作所施加的雙重影響。一方面，這種張力對治理的運行過程、治理資源的調(diào)配和干部的行動邏輯都造成了極大的沖擊，并衍生出了一系列后果。另一方面，則不能否認其在治理成果上確實有所建樹。如Y村村民D大爺所言，隨著各種政治任務(wù)大舉下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村建設(shè)得以持續(xù)推進，鄉(xiāng)村社會在脫貧攻堅、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村民生改善以及新冠疫情防控等方面取得的成效有目共睹。不過，由于參與過程的缺失，群眾無法看到其過程中的困境。而且，雖然從客觀上看，鄉(xiāng)村兩級為民服務(wù)的宗旨得以貫徹，但鄉(xiāng)村兩級追求的工作目標實際上卻是完成上級下發(fā)的任務(wù)，某種意義上，鄉(xiāng)村干部謀求的首先是職位的穩(wěn)定和晉升的機會，為民服務(wù)只是其完成任務(wù)的工作手段和工作內(nèi)容而不是工作本身的目的。因此，一旦任務(wù)因不符合農(nóng)村實際等原因偏離了為民服務(wù)的宗旨，鄉(xiāng)村兩級在執(zhí)行過程中就難免出現(xiàn)各種問題，甚至與群眾產(chǎn)生矛盾和爭端。

由此可見，這種持續(xù)不斷將農(nóng)村治理工作轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，依賴高強度的事前反復(fù)動員、事中高頻檢查和事后統(tǒng)一考核，依托壓力型體制施行行政包干制和政治統(tǒng)合制，開展“晉升指標賽”[15]，通過政治激勵、動員和整合，從而實現(xiàn)上級黨委政府期望看到的治理結(jié)果的工作模式，實際上是對運動式治理的濫用，造成的結(jié)果就是中心工作的泛化。

三、農(nóng)村中心工作走向“泛化”：問題呈現(xiàn)與原因探析

(一)農(nóng)村中心工作走向“泛化”引發(fā)的問題

要客觀評價中心工作泛化，不能單純地唯過程論或唯結(jié)果論，而是應(yīng)將其置于治理現(xiàn)代化的視野之下，審視其對于治理能力和治理體系現(xiàn)代化的影響。誠然，泛化的中心工作模式從成果上來說一定程度上促進了鄉(xiāng)村建設(shè)，但這無法遮蔽其在機制上的弊端。

第一，一定程度上制約了治理效能的提升。有學(xué)者指出，基層治理實際上是一種“選擇性治理”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會趨利避害，只熱衷于完成對于自身有利的工作，這嚴重制約了其為民服務(wù)的能力[16]。某種程度上而言，中心工作的泛化就是一種異化的“選擇性治理”。鄉(xiāng)村兩級的大量精力都耗費在了完成越來越多的中心工作，這些工作大多是上級黨委政府重視的事、領(lǐng)導(dǎo)交辦的事，但上級領(lǐng)導(dǎo)重視的事和人民群眾的真實需求未必對等，這就造成了鄉(xiāng)村兩級對農(nóng)村中其他關(guān)系到群眾利益但尚未被上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的事無力回應(yīng)，人員流動和領(lǐng)導(dǎo)干部更替造成的“治理斷檔”也將難以縫合。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過度動員和村“兩委”的工作內(nèi)容趨于行政化。除了緊湊周密的安排部署，高強度、反復(fù)式的動員也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常態(tài)(如H鎮(zhèn)W委員所說的要開的會議太多即是一種體現(xiàn))。對于村這一級而言，所要做的就是完成鎮(zhèn)里布置的“作業(yè)”。傳統(tǒng)上認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政體制的末梢，實際上，隨著村干部的職業(yè)化，村“兩委”的工作性質(zhì)逐漸走向行政化，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的“作業(yè)”成為其工作的重心。

第三，工作的完成過于依賴非正式資源。其次，由于可供使用的正式資源十分有限，任務(wù)的完成往往高度依賴于“人情”“關(guān)系”“面子”等非正式資源。長期以來，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”打交道抑或是村“兩委”和群眾打交道，非正式資源均在其中發(fā)揮著重要的中介作用，吃飯喝酒本身甚至成為了鄉(xiāng)政村治的重要工作，因此有學(xué)者將中國的基層政治稱為“應(yīng)酬政治”[17]。雖然黨的十八大以來，“應(yīng)酬政治”的現(xiàn)象有所收斂，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)、責(zé)、利不對稱的根本問題并未改觀，出于完成政治任務(wù)的必要，為了使村干部、村民配合工作，仍難以避免要采取一些非常規(guī)的工作手段創(chuàng)造性地調(diào)配非正式資源。

第四，鄉(xiāng)村兩級干部長期高負荷運轉(zhuǎn)成為常態(tài)。H鎮(zhèn)工作人員共78人，其中班子成員10人、普通干部68人；鎮(zhèn)域內(nèi)共21個行政村，每個村村兩委成員均為7人左右。不談日常的常規(guī)工作，僅從面臨考核和檢查壓力的中心工作的任務(wù)量來看，這樣的人員配置也是遠遠不夠的。因此，為了完成應(yīng)接不暇的任務(wù)，鄉(xiāng)村兩級干部的分工實際上非常模糊。除了崗位基本工作以外，鄉(xiāng)村兩級干部還要應(yīng)對各種中心工作和突發(fā)狀況的臨時靈活調(diào)配，“5加2”、“白加黑”成為工作常態(tài)，難免感到“心累”，滋生職業(yè)倦怠感和“躺平”心理，進而引發(fā)鄉(xiāng)村干部留不住的問題。

第五，任務(wù)繁重導(dǎo)致基層工作策略主義盛行。無論是強調(diào)將考核與績效掛鉤的激勵與約束機制，或是“無論如何，擺平、搞定就行”“人民內(nèi)部的矛盾用人民幣解決”，抑或是難以根除的基層留痕主義、形式主義和官僚主義，實質(zhì)上都是由于任務(wù)不得不完成的剛性與任務(wù)難以完成的困境之間的矛盾造成的策略主義，即基層干部不得不通過各類超越規(guī)則與成本的手段和策略來完成任務(wù)，從而使變通的工具理性與價值理性、技術(shù)性與合法性相分離[18]。

(二)農(nóng)村中心工作走向“泛化”的原因探析

從鄉(xiāng)村兩級內(nèi)部來看，村級中心工作泛化，一定程度上是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村“兩委”投放越來越多的行政任務(wù)。但這并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性行為，其根源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承接的行政任務(wù)數(shù)量的同步增加。在村“兩委”面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府考核、檢查壓力的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府更是面臨著來自于縣級甚至市級、省級的跨級考核和檢查壓力。從這個意義上講，鄉(xiāng)村兩級是共同體，不能將中心工作泛化簡單地歸結(jié)于鄉(xiāng)村兩級內(nèi)部的治理資源缺乏、行政路徑依賴等因素，而應(yīng)該將視野置于縣域治理乃至國家治理層面來展開探討。

第一，科層局限與治理有效。根據(jù)馬克斯·韋伯的觀點，科層制組織的基本特點包括明確的規(guī)則系統(tǒng)、層級節(jié)制的權(quán)力體系以及組織管理的非人格化，因而，科層制組織所具有的科層理性使其成為最理想的組織形式[19]。不過，科層制組織也存在著諸多固有缺陷，突出表現(xiàn)在無法適應(yīng)和兼容當(dāng)代社會高度的復(fù)雜性和動態(tài)性，而后者恰恰是轉(zhuǎn)型時期中國社會所具有的典型特征。在中國的行政體系中，行政與政治的邊界具有模糊性，中國的黨政干部通常既要執(zhí)行行政命令，也要領(lǐng)悟并貫徹行為背后的政治邏輯。這個邏輯在對治理有效性的追求上得到充分體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為既要有效率、又要有效果的“既要又要”邏輯?？茖又平M織的優(yōu)點是效率極高，但缺乏對效果的保障機制。因此，各級政府(尤其是縣級政府)不得不尋求超越科層制度的工具來完成任務(wù)，如高強度的動員、約束和激勵機制等(反映到鄉(xiāng)村兩級，則是組織運行過程的人情化和關(guān)系化)，這樣就形成了有別于常規(guī)工作的中心工作。隨著農(nóng)業(yè)稅取消和城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)換，國家將大量的資源投向農(nóng)村，各種既要效率又要效果的政治任務(wù)也自然而然地伴隨著資源下鄉(xiāng)而下發(fā)至鄉(xiāng)村兩級，中心工作也就越來越多。不過，這些超越科層制度的治理工具在治理實踐中也與科層制度的基本要素產(chǎn)生了深度融合。例如，職位晉升通常被作為重要的激勵機制，最重要的約束機制則是問責(zé)機制。而在我國治理實踐中高頻的考核評價和檢查督查，本質(zhì)上就是由于縱向垂直行政部門上下級之間嚴重的不信任。

第二，黨政體制與使命踐行。科層局限性是一種經(jīng)典的解釋，但對黨政體制缺乏足夠的關(guān)照，尤其缺乏對黨組織在其中如何發(fā)揮作用的解釋。作為使命型政黨[20]，中國共產(chǎn)黨始終踐行為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的初心使命。某種程度上，在當(dāng)代中國，黨的建設(shè)和國家建設(shè)是一體的。黨組織通過組織建設(shè)與制度整合，嵌入并重組政府結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)黨對政府各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，這就使得各級政府同時兼具“使命黨性”和“科層理性”。從現(xiàn)實來看，各級黨組織也確實深刻介入到各類治理實踐之中。黨性和理性既有兼容的一面，也有緊張(甚至沖突)的一面，這種緊張和沖突尤其體現(xiàn)在黨組織對經(jīng)濟社會充滿情感的全面重視和政府作為科層組織照章辦事的機械性之間。同時，中國共產(chǎn)黨的使命宏大且具有緊迫性，黨組織就不得不頻繁地調(diào)用黨組織的權(quán)威性資源并向上集中政府的行政權(quán)力，用以實現(xiàn)使命踐行過程中的階段性任務(wù)，于是，中國共產(chǎn)黨自革命時期以來一直善于使用的中心工作模式便頻繁地進入農(nóng)村工作領(lǐng)域。

第三，國家意志與社會整合。在近代以來中國社會變革的過程中，日益集中化的國家權(quán)力和高度分散化的傳統(tǒng)社會是一對具有張力的元素。從這個意義上講，中國走向現(xiàn)代化的過程，就是社會走向國家化的過程。國家通過將意志輸入鄉(xiāng)村社會從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的變革，而鄉(xiāng)村社會則以對傳統(tǒng)的改變和改造回應(yīng)國家意志的輸入。這個過程中，國家對鄉(xiāng)村社會的干預(yù)越來越廣泛和深入，“任務(wù)”作為一種介質(zhì)也越來越多地進入到鄉(xiāng)村社會。尤其是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，以任務(wù)下鄉(xiāng)重塑鄉(xiāng)村社會的農(nóng)村工作方式得到空前強化。從歷史的視角看，鄉(xiāng)村社會天生的分散性要求國家意志必須深入到鄉(xiāng)村社會的最基層，通過不斷地組織和動員，才可保證鄉(xiāng)村社會始終成為當(dāng)時政治體系的一部分。歷史也確實表明，一旦國家從最基層抽離，鄉(xiāng)村社會的分散特征就會增強。從現(xiàn)實的視角看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)依舊任重道遠。歷史和現(xiàn)實的雙重動因決定了圍繞各種任務(wù)展開的中心工作呈現(xiàn)出只增不減的趨勢。

四、走出農(nóng)村中心工作“泛化”困局的對策建議

農(nóng)村中心工作的泛化不僅僅是由于農(nóng)村工作和基層治理方式出現(xiàn)了偏差，作為治理方式的中心工作走向泛化，實際上也就意味著作為治理內(nèi)容的中心工作走向了“去中心化”。中心過多，也就沒有中心可言。短期來看似乎提升了治理效率，但過于僵化的治理過程和對行政機制的過度依賴，卻極大地削弱了基層社會的活力和韌性，進而造成了自主包容和彈性處理復(fù)雜治理情境能力的缺失。因此，必須著眼于農(nóng)村工作和治理實踐的實質(zhì)內(nèi)涵，走出中心工作泛化的困局，邁向基層治理現(xiàn)代化和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)型之路。從調(diào)研中積累的經(jīng)驗來看，以下幾個方面是可行的思路。

(一)優(yōu)化各級部門的權(quán)責(zé)配置，合理整合行政權(quán)力

行政權(quán)的合理化整合要從縱橫兩個方向展開。從縱向上來看，無論是中心工作泛化過程中任務(wù)目標界定的精細化，或是督查和問責(zé)權(quán)力的強化，都反映出行政權(quán)力向上的集中化配置。這一定程度上提升了基層治理的規(guī)范性和制度性，但也造成了自上而下的行政規(guī)則與自下而上的基層社會真實問題需求難以構(gòu)成對稱性匹配。因此，縱向上的行政權(quán)力合理化整合，必須以基層社會的真實問題與需求為導(dǎo)向，暢通自下而上的反饋渠道，構(gòu)建自上而下和自下而上結(jié)合的行政運行機制。從橫向上來看，同一層級權(quán)力部門之間權(quán)力的分散、交叉甚至重疊和沖突，是制約行政權(quán)力合理化的主要動因。橫向上的權(quán)力整合，不能寄托于構(gòu)建權(quán)力協(xié)調(diào)機構(gòu)。實踐表明，利益無法達成一致的情況下，協(xié)調(diào)機構(gòu)不能夠促進權(quán)力的合理化，反而更容易加劇原有的沖突。因此，必須著眼于行政事項和內(nèi)容的合理化配置，明確責(zé)任落實，加強依法行政。

(二)平衡行政權(quán)的上收下放，提升基層自主能力

行政權(quán)力向上集中導(dǎo)致的必然結(jié)果就是對鄉(xiāng)村兩級基層組織自主性的剝奪，鄉(xiāng)村兩級的權(quán)力、責(zé)任和利益呈現(xiàn)出嚴重的非對稱特征，靈活性和柔韌性逐漸喪失。雖然在政策執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)村兩級依然能夠巧妙地創(chuàng)造出諸如高度強化的內(nèi)部動員和靈活的人員機制等工作方法，但這實質(zhì)上是一種行政高壓之下不可持續(xù)的亂動和過熱狀態(tài)，不利于治理效能的提升。因此，有必要進一步優(yōu)化權(quán)力的收放平衡，找回鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)和村民委員會的自治權(quán)，促進鄉(xiāng)村兩級在行政事務(wù)上權(quán)責(zé)利實現(xiàn)均衡。同時，要鼓勵基層在法治框架下開展創(chuàng)新，允許其探索應(yīng)用靈活的治理工具，提升鄉(xiāng)村治理的柔韌度和可持續(xù)性。歷史經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)村兩級權(quán)力過大，極易滋生濫用職權(quán)的問題，因此監(jiān)督手段仍不可或缺。更為關(guān)鍵的是優(yōu)化監(jiān)督機制，提升監(jiān)督的有效性，用高效監(jiān)督取代當(dāng)下的高頻監(jiān)督。

(三)拓寬群眾參與鄉(xiāng)村治理渠道，激活鄉(xiāng)村社會活力

中心工作的泛化，反映出政府大包大攬的管理慣性，這種慣性則進一步加重了機制的臃腫化和任務(wù)的繁重化，人民群眾作為基層社會的主體，擁有強大的治理能量，卻無法參與到治理過程之中[21]。因此，破解中心工作泛化困境，必須激活基層社會的力量，激發(fā)人民群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。首先，要提升村民自治的治理效能。通過將自治下沉到自然村、村民小組層面，優(yōu)化村民自治制度，提升村民自治能力。其次，要加強村規(guī)民約建設(shè)[22]。依托村規(guī)民約的成文規(guī)范，進一步組織群眾、教育群眾、引導(dǎo)群眾參與公共事務(wù)[23]，找回鄉(xiāng)村社會的公共精神。最后，要加強農(nóng)村協(xié)商民主建設(shè)。通過有效的制度供給，構(gòu)建農(nóng)村協(xié)商民主的機制、平臺和組織，運用“清單化”和“積分化”等治理工具，提升鄉(xiāng)村社會通過協(xié)商治理解決問題和自我滿足需求的能力，從而激活實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。