專項審計護航高?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展和安全的路徑分析

王成千

(廣州醫(yī)科大學(xué)，廣東 廣州 511436)

1 高?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展背景

1.1 科研經(jīng)費體量增長迅速

在我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略推進下，近些年國家在科研經(jīng)費的投入大幅增長。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，“十三五”期間，全國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費(R&D)支出總金額是99530.41 萬元，較“十二五”期間提高了71.55%，年均增長率超過11%。高校作為開展科研活動的重要場所，科研資金規(guī)模也隨著R&D支出的增長而迅速增長，相應(yīng)的對高?？蒲匈Y金監(jiān)管機制的完善提出了更高質(zhì)量的要求。

1.2 “放管服”政策對高校科研管理改革的要求

“十八大”以來，國家、省市持續(xù)深化落實科研經(jīng)費“放管服”改革，相繼出臺了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等一系列重要文件，提出在科研經(jīng)費管理領(lǐng)域?qū)嵭小胺殴芊备母?。為將中央有關(guān)改革政策落實落細，指導(dǎo)和規(guī)范科研經(jīng)費管理工作，廣東省印發(fā)了《關(guān)于進一步完善省級財政科研項目資金管理等政策的實施意見(試行)》《關(guān)于省級財政科研項目資金的管理辦法》等，賦予科研機構(gòu)和人員更大的自主權(quán)，堅持簡政放權(quán)，強調(diào)通過科學(xué)化、精細化的改革提高效率、加強監(jiān)管。政策頒布后，各高校紛紛以“放管服”政策為引領(lǐng)推動改革，探索建立健全現(xiàn)代化高?？蒲兄卫眢w系。

2 某高?？蒲薪?jīng)費專項審計護航高?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展和安全的實踐路徑

2.1 高校科研經(jīng)費年度專項審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

隨著科研經(jīng)費資金投入的增加，高校在科研經(jīng)費體制機制、預(yù)算管理、支出管理等方面存在一定的問題，有關(guān)的內(nèi)部控制、管理制度、資金分配等仍有待提高。

第一，內(nèi)部控制方面。一是制度不健全。在2014年國家頒布了“放管服”等一系列政策法規(guī)后，某高校未能及時修訂或更新相應(yīng)的科研經(jīng)費管理辦法，導(dǎo)致某高?？蒲薪?jīng)費專項審計的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)有偏差；某高校勞務(wù)費管控措施不完善、勞務(wù)費發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不明確、發(fā)放方式不符合現(xiàn)金管理規(guī)定，項目列支的研究生勞務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)存在500元/人～6000元/人不等的顯著差距，且缺乏對研究生和臨時聘用人員的勞務(wù)考核、發(fā)放方式的管理約束機制；未健全科研購入固定資產(chǎn)管理辦法，未建立科研購入固定資產(chǎn)問責(zé)制。二是管理存在漏洞，制度沒有得到有效執(zhí)行。部分項目在報銷時缺少項目負責(zé)人或相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)審批，經(jīng)費報銷制度執(zhí)行存在漏洞；對已逾期未結(jié)題的項目，未按照 “定期對逾期未結(jié)題的科研項目進行清理”的規(guī)定及時清理，已到期未結(jié)題科研項目的管理工作不到位；科研項目形成的專利成果未統(tǒng)一管理，科研形成的專利證書等研究成果由項目負責(zé)人自行保管，沒有按要求進行統(tǒng)一管理。

第二，項目管理方面。一是項目結(jié)題與經(jīng)費結(jié)題脫節(jié)，對結(jié)題項目的結(jié)余經(jīng)費缺乏跟蹤管理。科研經(jīng)費結(jié)題不結(jié)賬，項目結(jié)題后項目組繼續(xù)使用項目資金；部分國家自然項目結(jié)題超過2年，某高校仍未按《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》進行統(tǒng)籌安排及管理。結(jié)余資金長期滯留掛在已結(jié)題的科研項目名下，不僅導(dǎo)致這部分科研資金閑置造成科研經(jīng)費資源浪費，也容易產(chǎn)生不規(guī)范使用、擅自挪用資金等管理風(fēng)險；二是已經(jīng)中止的項目，結(jié)余資金未收回或退回。對項目已中止，未使用完畢的結(jié)余資金應(yīng)當(dāng)及時收回或要求其退回；三是經(jīng)費支出結(jié)余比例較大，部分的項目經(jīng)費支出率較低，科研經(jīng)費結(jié)余較大,個別項目合同期末經(jīng)費結(jié)余率超過70%。

第三，預(yù)算管理方面。一是勞務(wù)費支出與預(yù)算計劃脫節(jié)。項目立項時，項目負責(zé)人應(yīng)實事求是按要求編制經(jīng)費預(yù)算并嚴(yán)格使用。某高校的平均預(yù)算編制準(zhǔn)確率較高，但個別項目因項目申報時費用預(yù)算不合理，支出執(zhí)行時出現(xiàn)了超預(yù)算情況，主要有：項目負責(zé)人沒有根據(jù)項目申報計劃和任務(wù)書要求，大比例超預(yù)算支出勞務(wù)費且缺乏預(yù)算變更；部分項目超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放勞務(wù)費，因項目計劃書編制的勞務(wù)費預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重脫離實際且缺乏變更手續(xù)，造成實際執(zhí)行與預(yù)算計劃嚴(yán)重脫節(jié)，如某項目計劃書的勞務(wù)費發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為400元/人/月,實際發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)約2000元/人/月，因計劃標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低造成超標(biāo)準(zhǔn)4倍發(fā)放。二是經(jīng)費預(yù)算編制粗放?？蒲腥藛T受制于時間、精力等因素，加上預(yù)算科目不清楚，如“會議費”與“差旅費”等容易產(chǎn)生混淆，更有項目負責(zé)人將這些內(nèi)容都作“其他”預(yù)算等。在預(yù)算編制階段缺乏合理規(guī)劃會導(dǎo)致后期無法報銷或需耗費大量的時間精力進行預(yù)算調(diào)整，從而影響項目的進展。

第四，收支管理及會計核算方面。一是經(jīng)費入賬時間較長。主管部門撥款到某高校后，科研部門再根據(jù)到賬單、立項通知書分配項目款項報財務(wù)部門，財務(wù)部門受理后分設(shè)項目經(jīng)費，項目負責(zé)人才能查詢到款信息。二是科研經(jīng)費未及時、足額配套資金。審計發(fā)現(xiàn)有的項目經(jīng)費未足額配套，甚至有的已結(jié)題但經(jīng)費未完全到位。因經(jīng)費未及時、足額到位影響項目進度，無法保證科研經(jīng)費支出的實效性。三是費用支出經(jīng)濟分類有誤。部分科研支出沒有按照實際經(jīng)濟業(yè)務(wù)做經(jīng)濟分類，如部分項目將委托業(yè)務(wù)費、測序費、檢測費、專利費、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)費等誤入材料費，部分應(yīng)入材料費的支出誤入測試化驗加工費等，報銷內(nèi)容與實際經(jīng)濟業(yè)務(wù)不相符。

第五，其他方面。一是費用開支不合理，列支與項目不相關(guān)的費用。部分項目經(jīng)費支出不規(guī)范，經(jīng)辦人員審核把關(guān)不嚴(yán)，報銷與項目內(nèi)容無關(guān)的繼續(xù)教育費用、非項目組成員差旅費等,甚至部分項目以實驗材料等名義報銷從百貨公司購買的“公文包”“工作服”等，部分項目從勞務(wù)費列支醫(yī)藥費、人員培訓(xùn)費等不屬于工資性質(zhì)的勞務(wù)支出等。二是發(fā)放研究生勞務(wù)費未按規(guī)定代扣代繳個人所得稅。如2016年6月某項目一次性發(fā)放碩士生勞務(wù)費6000元、2016年7月某項目一次性發(fā)放碩士生勞務(wù)費5000元均未代扣代繳個人所得稅。雖然經(jīng)向項目負責(zé)人了解核實發(fā)放的勞務(wù)費對應(yīng)勞務(wù)期間超過三個月，但從報銷資料及憑證記錄上均沒有體現(xiàn)，引發(fā)某高校逃避個人所得稅的風(fēng)險。三是材料和設(shè)備未能按規(guī)定進行采購。部分大額支出未按規(guī)定進行招標(biāo)，如某高校規(guī)定10萬元以上的貨物與服務(wù)采購必須進行校內(nèi)招標(biāo)，但審計中發(fā)現(xiàn)部分10萬元以上的科研經(jīng)費支出未履行招標(biāo)程序。四是部分大額支出未見簽署合同或者簽署的合同流于形式。如有的發(fā)票開具日期為同一天且發(fā)票號碼連號，但通過分幾次報銷單審批規(guī)避授權(quán)審批限制，大額支付檢測服務(wù)費；有的大額支出未見簽訂相關(guān)服務(wù)檢測合同，即使有的簽訂了合同但協(xié)議的簽訂流于形式，如項目經(jīng)費支出在合同落款日期3個月前、合同落款只有項目負責(zé)人簽名沒有加蓋單位公章等。

2.2 高?？蒲泄芾韱栴}原因分析

第一，內(nèi)部控制機制方面。一是制度不完善，造成經(jīng)費使用缺乏有效控制、經(jīng)費分配不及時等；二是制度設(shè)計不合理，包括內(nèi)部控制缺失等，導(dǎo)致科研經(jīng)費使用不規(guī)范、預(yù)算控制不嚴(yán)格、項目結(jié)題經(jīng)費不結(jié)賬等；三是溝通不暢，包括部門之間缺乏合作、科研人員與管理人員缺乏有效溝通等，而項目負責(zé)人之間卻串通違規(guī)、錯誤的信息導(dǎo)致的問題等。

第二，預(yù)算管理方面。一是缺乏對預(yù)算編制、預(yù)算控制、預(yù)算考評的全過程管理，造成預(yù)算編制不合理、預(yù)算控制力度不夠等。二是預(yù)算編制方面，有的科研項目負責(zé)人為了“爭奪”科研經(jīng)費虛高預(yù)算，導(dǎo)致經(jīng)費結(jié)余；有的項目負責(zé)人由于對財務(wù)知識的不夠了解，導(dǎo)致科研經(jīng)費預(yù)算編制脫離項目實際。三是預(yù)算控制方面，財務(wù)、科研等管理部門沒有把握好科研預(yù)算控制關(guān)，特別是在“放管服”政策后科研項目預(yù)算更是隨意，缺乏科學(xué)性和合理性。

第三，監(jiān)督與信息披露方面。一是監(jiān)督缺位，外部監(jiān)管受限。高校對科研經(jīng)費管理的監(jiān)督如果只是做表面工夫，監(jiān)督就會缺位、受限，沒能充分發(fā)揮“放管服”改革過程中的監(jiān)督作用。二是對信息披露機制不足，只公布立項了多少項目、不公布查出了多少問題的“報喜不報憂”，對科研違紀(jì)違規(guī)查處披露及處罰力度不大。出于“家丑不可外揚”等方面考慮，高校管理層對涉及科研經(jīng)費違紀(jì)違規(guī)使用的行為不會主動去公開，且對這些行為也止步于追回款項，缺乏處分問責(zé)舉措。不能公之于眾的科研經(jīng)費違紀(jì)違規(guī)行為及缺乏問責(zé)舉措起不到真正震懾、警示效果，甚至?xí)屩槿藛T僥幸心理更盛。

3 促進高校科研事業(yè)發(fā)展和安全的建議3.1 體制機制方面

第一，建立健全科研經(jīng)費內(nèi)部控制。財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的發(fā)布開啟了我國行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的步伐，隨后印發(fā)的內(nèi)控制度建設(shè)指導(dǎo)意見和內(nèi)控評價的通知更是規(guī)范了行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)和評價工作。某高校應(yīng)借助內(nèi)部控制制度建設(shè)和評價的推進提高內(nèi)部治理水平，進一步制定、細化科研經(jīng)費監(jiān)管細則，通過合理設(shè)置崗位、分配權(quán)責(zé)，對業(yè)務(wù)流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行風(fēng)險點控制，明確二級學(xué)院和各職能部門的科研經(jīng)費監(jiān)管分工和界面，保證科研管理目標(biāo)的實現(xiàn)。另外，高校應(yīng)探索開展內(nèi)部控制審計，以內(nèi)部控制為手段，以內(nèi)部控制閉環(huán)管理、外部監(jiān)管為保障降低科研經(jīng)費風(fēng)險，從而確保高校科研經(jīng)費管理改革政策能夠落地落實，保障科研事業(yè)發(fā)展和安全。

第二，強化預(yù)算控制。預(yù)算是科研經(jīng)費收支的基本依據(jù)，預(yù)算管理是科研管理的核心，包括科研經(jīng)費專項審計在內(nèi)的所有科研管理活動均是以預(yù)算管理為基準(zhǔn)開展的。項目負責(zé)人應(yīng)依法據(jù)實編制科研項目經(jīng)費預(yù)算，按照批復(fù)預(yù)算和合同(任務(wù)書)使用經(jīng)費，并自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督和檢查。高校應(yīng)以預(yù)算編制為基礎(chǔ)，從立項開始，在實施、驗收、成果管理等全過程科研管理中都應(yīng)以所編制的預(yù)算為基準(zhǔn)進行監(jiān)管。立項申請時編制的科研經(jīng)費預(yù)算要精準(zhǔn)，強調(diào)科研經(jīng)費預(yù)算計劃的重要性；在項目開展時，要按預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進行控制和監(jiān)管，增強預(yù)算控制力度；在發(fā)現(xiàn)偏差時，要運用預(yù)算約束，對不正確行為進行懲罰；在項目結(jié)題時重點對比決算與預(yù)算的匹配度，建立預(yù)算在科研經(jīng)費內(nèi)部控制的基礎(chǔ)作用。

3.2 審計管理方面

第一，建立健全審計結(jié)果公開制度。高校應(yīng)逐步建立非涉密科研項目的信息公開和回訪制度，實行科研經(jīng)費財務(wù)審計報告公開、整改情況公開、處理結(jié)果公開。高質(zhì)量的信息公開披露是審計監(jiān)督的基礎(chǔ)，審計結(jié)果公開是適應(yīng)新時期發(fā)展的需要，審計結(jié)果的不公開為抱僥幸心理的科研人員提供了腐敗的溫床。高校應(yīng)建立健全審計結(jié)果公開機制，除涉密內(nèi)容和不宜對外公開披露的內(nèi)容外，對科研經(jīng)費專項審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)通過會議形式反饋被審計單位并通過內(nèi)部網(wǎng)站向社會公布，讓審計報告置于公眾可以隨時查閱的地方，接受民眾的監(jiān)督，促進審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，切實提升審計成效。

第二，注重審計結(jié)果運用。注重科研項目審計結(jié)果的運用，提高審計監(jiān)督效能。對在專項科研經(jīng)費審計報告中評價優(yōu)秀的項目予以肯定，并在后續(xù)工作中多給予支持，對審計發(fā)現(xiàn)的問題不僅要提出規(guī)范的建議，還要專門將審計發(fā)現(xiàn)的挪用經(jīng)費、弄虛作假、鋪張浪費等問題啟動問責(zé)機制，將有關(guān)線索及時移送紀(jì)檢監(jiān)察部門，必要時移送司法機關(guān)追究法律責(zé)任。

3.3 科研管理方面

第一，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng),完善科研誠信機制。強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，從思想上重視科研經(jīng)費管理工作，按照責(zé)權(quán)利相一致原則，堅持“誰審批誰負責(zé)，誰使用誰負責(zé)”立場，建立健全權(quán)責(zé)清晰的授權(quán)審批制度，確保不相容職務(wù)相分離。項目負責(zé)人應(yīng)與高校簽訂科研經(jīng)費規(guī)范使用承諾書，提高項目負責(zé)人責(zé)任意識，加強科研人員廉潔自律，按照制度規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)使用經(jīng)費。建立科研單位和科研人員誠信檔案系統(tǒng)，完善科研經(jīng)費管理獎懲機制，營造良好的科研誠信環(huán)境，堅持對科研失信行為零容忍。將專項審計、中期財務(wù)檢查、財務(wù)驗收和績效評價等結(jié)果作為科研項目申請和經(jīng)費預(yù)算分配的重要依據(jù)，后續(xù)指標(biāo)向科研經(jīng)費管理規(guī)范、科研績效突出的單位、個人及項目傾斜。

第二，加大披露和處罰力度。加大對高?？蒲薪?jīng)費違紀(jì)違規(guī)案例的公開披露及處罰力度，建立科研失信問責(zé)制度，將科研人員違反科研經(jīng)費規(guī)范等不誠信行為納入個人信用管理,將失信和瀆職行為者列入“黑名單”。與其科研考核、項目申報、職稱評定及評先評優(yōu)等直接掛鉤，并依法追究學(xué)術(shù)不端的行政或刑事責(zé)任。對違紀(jì)違規(guī)案例充分進行披露和針對性處罰，使當(dāng)事人員得到懲戒的同時也對其他科研人員起到警示和震懾作用，消除科研人員的僥幸心理，有效避免類似事件的再次發(fā)生，讓科研環(huán)境更加安全有序。

4 總結(jié)

“十四五”規(guī)劃強調(diào)，要堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢，完善科技創(chuàng)新體制機制，擴大科研自主權(quán)和加大對基礎(chǔ)前沿研究支持。在高校科研管理“放管服”政策改革實踐中，只有正視并重視對潛在風(fēng)險的防范，放管結(jié)合，將科研經(jīng)費專項審計提升到以提供高質(zhì)量的科研服務(wù)為中心，才能真正將改革政策落地，保障高?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展和安全，推動國家科研事業(yè)的發(fā)展與安全，助力國家科研戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。