政策跟蹤審計的特點與內(nèi)容界定探究

邵艷麗

山東省濟寧市汶上縣審計局

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)型的特殊時期，面臨著國內(nèi)外發(fā)展變化帶來的一系列挑戰(zhàn)和機遇，各種民生問題日益突出。在新時代環(huán)境日益復(fù)雜多變的背景下，必須繼續(xù)加強創(chuàng)新驅(qū)動政府決策審計服務(wù)工作，更加關(guān)注國家政策民生，開展經(jīng)濟政策問題跟蹤審計，促進整個國民經(jīng)濟和整個社會的快速穩(wěn)定發(fā)展，走出一條中國特色社會主義的審計道路。

一、政策跟蹤審計的基礎(chǔ)內(nèi)涵

目前，跟蹤審計工作的有效實施依然處于探索階段，相對一致的基礎(chǔ)內(nèi)涵并未形成，部分學(xué)者認為政策的合理審計框架的定義性能跟蹤結(jié)果，也應(yīng)該完善相關(guān)元素的特點，構(gòu)成審計方法，有效的政策跟蹤結(jié)果框架基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地考慮基本的組成部分現(xiàn)有政策有效性跟蹤過程審計方法的特點。首先，從政策的目的和性質(zhì)的角度實現(xiàn)跟蹤實現(xiàn)審計，它屬于政府審計免疫行為，它的目的應(yīng)該首先專注于實現(xiàn)預(yù)防工作，防止出現(xiàn)偏差的項目或重大項目實施，并確保相關(guān)政策的及時執(zhí)行。其次，從政策落地跟蹤審計的具體內(nèi)容來看，其目標重點應(yīng)是黨的國家政策和省市政府其他重要政策的有效落實。最后，從政策動態(tài)跟蹤審計服務(wù)的具體發(fā)展和時間來看，它可能是最后政策動態(tài)跟蹤審計服務(wù)，其業(yè)務(wù)最早實施的時間應(yīng)為政策文件制定和發(fā)布后一周，或者相關(guān)政策實施后的一段時間。從這個意義上說，政策執(zhí)行的以下審計和審計是指，政府部門促進下級政黨實現(xiàn)科學(xué)、客觀的評價和政府部門制定完善的具體政策，防止或限制政策執(zhí)行中的分歧，加強對有關(guān)政策文件執(zhí)行情況的監(jiān)督，審計行政監(jiān)察機關(guān)能夠根據(jù)國家具體社會政策的規(guī)定，對國家發(fā)展規(guī)劃過程中的情況進行及時干預(yù)，對整個過程的審計和監(jiān)察進行調(diào)查是經(jīng)濟審計的另一種形式。

二、政策跟蹤審計的主要特點

(一)階段特點

政策跟蹤審計在宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行過程中，要貫穿于政策執(zhí)行的整個過程，由于具體的經(jīng)濟政策執(zhí)行時間跨度相當(dāng)大，在實踐中往往會有調(diào)整或變化等，因此決定實施政策分析跟蹤審計結(jié)果，具有很多階段性特征。為了快速適應(yīng)新特征，需要在及時、全面掌握最新政策的規(guī)律性變化的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府部門當(dāng)前提出的政策執(zhí)行問題，選擇最直觀可以全面反映當(dāng)前客觀經(jīng)濟趨勢狀況的典型審計載體，作為最佳切入審計研究的切入點，并提出階段性意見。通過目前新政策的實施跟蹤審計過程，在有效的前提下促進相關(guān)政策的連續(xù)操作，提高地位，審計可以提升一層一層地跟蹤目標，促進審計系統(tǒng)的設(shè)計更加完美，更加標準化的管理操作。

(二)全面特點

那些屬于直接和相關(guān)中央民生政策調(diào)整，或直接影響政府實施政策上面的各種社會和經(jīng)濟活動，應(yīng)當(dāng)認真按照民生活動做系統(tǒng)的分類和整理總結(jié)?？紤]采用定量統(tǒng)計加抽樣審計研究的統(tǒng)計綜合方法，如實記錄審計報告對上述報告的階段性成果,及上述經(jīng)濟政策的實施效果和具體工作的總體意見。與中國現(xiàn)代審計相比,傳統(tǒng)的審計方法在經(jīng)濟和財政收入和支出的民生政策影響,跟蹤分析抽樣審計項目,需要特別注意的有效實施審計,以反映其經(jīng)濟政策或?qū)崿F(xiàn),使績效具有有效性和盈利性，風(fēng)險評估結(jié)論和分析相關(guān)程序的符合性，并發(fā)表合理的內(nèi)部審計咨詢意見。因此，審計監(jiān)督還應(yīng)采用動態(tài)跟蹤績效審計和審計質(zhì)量評價報告的綜合研究設(shè)計方法，堅持在盡可能客觀分析的基礎(chǔ)上充分展現(xiàn)解決實際問題的前提，通過實踐進一步科學(xué)調(diào)查和分析，找到深層次問題的根本原因，對解決問題提出最具體的合理化和改進建議。

(三)專業(yè)特點

政府審計體系獨特強大的專業(yè)信息平臺和科技手段優(yōu)勢，在組織或跨領(lǐng)域、跨單位、跨行業(yè)實施，核查和管理監(jiān)督檢查可以隨時隨地從各種審計服務(wù)對象系統(tǒng)中實時進行，因為數(shù)量巨大，各種信息的動態(tài)實時變化迅速。這些各種各樣的審計服務(wù)對象信息無疑是政府系統(tǒng)審計局所擁有的最大的數(shù)據(jù)資源。政府決策審計制度可以借助信息分析和審計手段，對重大決策、重大項目、重大資金、資源利用效果及其相關(guān)環(huán)節(jié)如權(quán)力的合理配置、制約行使結(jié)果和社會責(zé)任主體履行職責(zé)情況，分析實體經(jīng)濟活動的結(jié)果和相關(guān)政策。深入分析可能產(chǎn)生各種問題的根本原因。

三、政策跟蹤審計的內(nèi)容界定

(一)科學(xué)性審計

(1)確定所有的群體參與決策和決策評審政策，是否采取廣泛的決策的原則，結(jié)合專業(yè)工作，檢查政策是否已經(jīng)通過民主程序，如：征求有關(guān)人大代表的建議，全國政協(xié)專職委員，以及提前咨詢和評估機構(gòu)。(2)主要審核政策目標的選擇是否正確合理，即確定政策目標的制定是否與國家綜合治理體系目標布局的實現(xiàn)相一致，是否存在一定的滯后性。(3)具體政策方向客觀合理穩(wěn)定，調(diào)控措施基本內(nèi)容明確合理，即確定經(jīng)濟社會政策提出是否要對某一階段國家宏觀經(jīng)濟管理的重要目標進行匹配調(diào)適，并且應(yīng)該有一系列可行的制度運行的具體措施。(4)政策依據(jù)的具體目標取向和政策執(zhí)行的調(diào)控手段是否堅持兩者的統(tǒng)籌考慮，與市場經(jīng)濟的其他政策取向是否存在一定的矛盾關(guān)系或結(jié)構(gòu)性沖突，即：具體的經(jīng)濟政策方向必須與經(jīng)濟環(huán)境嚴格結(jié)合。(5)關(guān)注政策實施和調(diào)控力度是否適當(dāng)，即在政府審計實施中財政調(diào)控措施力度是否過晚或不足；從而適當(dāng)減少或及時消除對財政調(diào)整政策實施的無效監(jiān)督或影響。如家電下鄉(xiāng)實行財政定額補貼政策等具體目的的政策設(shè)定，應(yīng)增加以擴大內(nèi)需、改善保障我國人民生活、促進加快社會主義新農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)具體政策效果等方面的工作，還明確規(guī)定家電補貼范圍的實施規(guī)模和比例，以及實施的具體時間和范圍的要求。因此，也可以確定政策目標和調(diào)整措施的范圍較為明確穩(wěn)定，調(diào)控和實施力度適中。

(二)執(zhí)行性審計

政策措施和相關(guān)配套優(yōu)惠措施出臺后，如何評價政策實施效果，也是政策實施后續(xù)檢查和審計監(jiān)督的關(guān)鍵內(nèi)容。(1)負責(zé)政策實施后項目實施財務(wù)進度的審核。包括政策出臺前后相關(guān)資金執(zhí)行情況、主體項目完成情況和建設(shè)完成情況，以及項目資金預(yù)算實際撥付金額和具體使用情況報告。(2)主要監(jiān)督檢查項目反映政策和相關(guān)經(jīng)濟指標的執(zhí)行情況。根據(jù)政策規(guī)模的不同，綜合經(jīng)濟指標可以進一步分為一般微觀經(jīng)濟指標和宏觀經(jīng)濟指標，綜合經(jīng)濟指標包括全國全年社會名義國內(nèi)生產(chǎn)總值單位、進出口總額、失業(yè)社會消費品批發(fā)和零售，小到某個地方去年全年的財政收入，公司年銷售額主要業(yè)務(wù)的進口總量等大致可以用作直接判斷基礎(chǔ)的實際經(jīng)濟效益的實現(xiàn)策略。(3)全面檢查全年國家重大經(jīng)貿(mào)政策落實情況。包括相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)保障政策、土地政策、民生政策、環(huán)境政策等，注意政策項目的政策實施是否完全符合國家整體政策的相關(guān)重大政策，是否有助于推動國家戰(zhàn)略相關(guān)重大政策的最終落實。當(dāng)然，根據(jù)政府具體主要政策目標的內(nèi)容，政策重點的主要重點也可能有所不同。

(三)公平性審計

優(yōu)惠政策本身能否被廣大人民群眾所接受，取決于政策對象本身的價格是否公平合理。一般來說，如果政策項目的最終實施對象能夠感覺到政策內(nèi)容是公開、公平、公正的，他們就更容易接受。否則，即使政策以強制的形式實施，也不可避免地會遇到政策對象本身的心理阻力。審計程序公正的政策時，應(yīng)該特別注意如何預(yù)防個別部門和機構(gòu)尋求自己的利益在政策制定的過程中，形成和實現(xiàn)，導(dǎo)致行政壟斷或者行政部門的任意執(zhí)法欺詐。如上文規(guī)定的家電下鄉(xiāng)政策，農(nóng)民需要在當(dāng)?shù)卣付ǖ牡胤缴暾堎徺I一款產(chǎn)品的經(jīng)銷商，以符合當(dāng)?shù)貤l件的標準下鄉(xiāng)購買家電相關(guān)產(chǎn)品并給予價格補貼，直接補貼優(yōu)惠政策項目對象固定條件的農(nóng)村的農(nóng)業(yè)戶口人員，和優(yōu)惠政策受益對象直接補貼條件滿足所有上述的標準，因此，可以進一步判斷補貼政策本身的公平性。

(四)績效性審計

審計目標主要是通過檢查確定政策實施階段的實施效果。(1)確認在政策項目實施過程中是否能收到計劃好的政策實施效果報告；(2)定期檢查政策實際執(zhí)行階段實際支出資金的使用成本，是否存在超出預(yù)定比額的政策預(yù)算或限制因素；(3)結(jié)合預(yù)算成本收入和預(yù)期收入這兩個基本方面，綜合評價政策計劃實施效果。

四、政策跟蹤審計的開展要點

(一)革新文化結(jié)構(gòu)

基層審計專業(yè)人員也要加強審前準備工作，在審查中注重培訓(xùn)，特別要注意關(guān)鍵目標、任務(wù)、措施的落實、階段性成果的評價等條件；做好專業(yè)人才儲備的引進工作，積極幫助引進法律、會計管理等相關(guān)學(xué)科的專業(yè)人才，匯聚智慧，共同提高。組織和指導(dǎo)審計機關(guān)工作人員認真、系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和了解國家憲法、國家和省的重大政策和文件以及各種法律法規(guī)，全面培養(yǎng)和提高審計人員的社會主義基本法律意識和能力，堅持依法對審計活動進行監(jiān)督。應(yīng)該加強資源共享，收集和整理發(fā)行的主要政策和措施，按照省，城市進行排序，及時分享，所以這一政策跟蹤審計可以把握大局，突出重點和地方特色，逐步提高審計人員開展政策跟蹤審計的經(jīng)驗和綜合分析能力。

(二)規(guī)范審計制度

跟蹤審計對行為的規(guī)范必須統(tǒng)一規(guī)范更好，跟蹤審計工作實踐和認真全面客觀的調(diào)查總結(jié)的經(jīng)驗，調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，為了有效避免再次發(fā)生跟蹤審計違法案件的風(fēng)險，應(yīng)盡快著手研究如何制定一套國內(nèi)比較統(tǒng)一和科學(xué)的跟蹤審計體系管理方法，詳細規(guī)定跟蹤審計項目的相關(guān)操作程序。具體來說，它必須包括流程的標準化和與各個管理重要階段相關(guān)的操作，如計劃、項目審批和實施跟蹤。其中，實施跟蹤管理的主要方式、跟蹤審計業(yè)務(wù)通知的受理和出具、審計結(jié)果報告、備案、書面意見材料交流等組織要求在暫行辦法中應(yīng)得到統(tǒng)一和規(guī)范。從我國政府對現(xiàn)行內(nèi)部審計制度多年的實踐出發(fā)，想使現(xiàn)行政策審計法律體系建設(shè)在實踐中更符合我國專門立法的現(xiàn)狀，審計人員還應(yīng)提出加強對公共環(huán)境政策問題的審計監(jiān)督，將其納入考慮國家政策對審計立法發(fā)展的中長期規(guī)劃目標。

(三)提前明確關(guān)系

政策目標總體制定和實施中的實質(zhì)性問題，在具體行政項目的實際情況和基金組織機制的持續(xù)、有效、穩(wěn)定運行中，是不能客觀、準確地反映出來的。在政策實施效果及后續(xù)實施項目跟進方面，資本運營之間的密切合作關(guān)系，也促使政府后續(xù)基金跟蹤項目審計機關(guān)設(shè)計集團需求的實現(xiàn)，要善于通過單一目的審計結(jié)果分析研究，并解決相關(guān)政策有效運行審計的總體情況項目一致性分析與解決問題的項目結(jié)果匹配一致性，并擅長項目，能夠有效地通過政府與下級同步結(jié)果跟蹤項目對實施情況的審計結(jié)果，充分反映政策實施的發(fā)展或?qū)嵤┑恼麄€操作過程，這項工作的實際面臨和弱點，以及這項工作所涉及的政策影響最終標志著相關(guān)的實際工作情況。

(四)優(yōu)化組織方式

審計監(jiān)督機關(guān)將更加密切地在審計重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域、重點單位、重點問題、執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)、決策關(guān)注的總綱指導(dǎo)、群眾關(guān)注的方面，把相關(guān)政策措施作為審計檢查監(jiān)督的重點任務(wù)和專項內(nèi)容進行研究，扎實跟蹤和分析審計工作中的重大政策研究。牢固樹立國家綜合目標“一體化”審計體系理念，優(yōu)化政策跟蹤與審計組織運行模式，積極為重大政策問題跟蹤和審計體系、重大經(jīng)濟責(zé)任審計、專項財務(wù)審計、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資績效審計、民生項目審計機制全面深度融合。根據(jù)上級政府部門、局印發(fā)的有關(guān)意見，及時研究制定專項審計改進方案，明確政策、審計方法、審計評價報告模板制作工作內(nèi)容，充分利用審計現(xiàn)場調(diào)查，并結(jié)合審計業(yè)務(wù)現(xiàn)場調(diào)查檢查方式，推廣應(yīng)用好大數(shù)據(jù)分析，成為一體。加大力度，提高地方政策跟蹤、評價、審計、檢查工作的整體工作、效率和質(zhì)量。

(五)選擇適宜時機

在選擇政策進行跟蹤審計時，必須準確選擇審計干預(yù)的時間點，即必須及時把握政策制定和實施等一系列活動的第一重要階段。政策審計一般應(yīng)從政策服務(wù)于全國整體宏觀治理的角度出發(fā)，制定并實施政策以落實跟蹤政策審計所包含的總體目標，然后根據(jù)政府審計機構(gòu)的要求進行審計。目標、需求和現(xiàn)有的審計資源和功能被集成，以確定干預(yù)的最佳審計時間。政府是否應(yīng)該開始制定政策干預(yù)之前,政策制定和實施是否應(yīng)該開始干預(yù)后,決策是否應(yīng)該干預(yù)后一段時間,或從其他異?；蛘叩膶嵤?新的戰(zhàn)略選擇,應(yīng)在保證基本前提的前提下,提供盡可能多的干預(yù)點，以滿足政府審計工作目標的要求，減少政府審計人力資源的消耗。在政策的跟蹤或?qū)徲嫼吞剿鬟@一階段，建議對其政策干預(yù)點上最好能夠選擇真正開始于政策執(zhí)行點的干預(yù)，對某一事件由其早期政策實施到具體政策的及時干預(yù)，能夠及時為自己的后續(xù)政策及時選擇和介入經(jīng)驗。

(六)注重資金使用

(1)向金融機構(gòu)提供有關(guān)國家基礎(chǔ)設(shè)施，或重大設(shè)施項目融資服務(wù)的信息情況，確定政府信貸資金安排和優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)布局服務(wù)營運資金是否正常，一些以棚戶區(qū)住房改革試點金融服務(wù)支持為重點內(nèi)容的行業(yè)領(lǐng)域，如：建設(shè)項目是普遍存在的項目融資程序困難、費用昂貴和復(fù)雜的實際問題，是否存在銀行利用閑置政府重點扶持建設(shè)項目信貸資金等狀況。(2)根據(jù)專項轉(zhuǎn)移支付資金的適當(dāng)情況，預(yù)算指標的核定實際情況是真實及時的，結(jié)合上半年財政存量資金項目的審計核定，落實縣級財政部門對項目資金實施進度，落實是否能加快和檢查，以及能否圍繞縣財政資金的平衡盡快整合資金活力等問題。

五、結(jié)束語

總而言之，堅持抓好周邊改善城鄉(xiāng)民生福利的保障，擴大產(chǎn)品有效配置供給，提高財政資金績效，促進市場秩序有序傳遞流通的具體工作，如對宏觀經(jīng)濟審計的研究方法進行更好的系統(tǒng)研究創(chuàng)新，可以使最終跟蹤宏觀經(jīng)濟政策信息的審計數(shù)據(jù)對促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和改革的重大運用能力得到進一步、更好的發(fā)揮。