政府與國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司改革權(quán)責(zé)清單制度的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策分析

章婧

青島華通國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限責(zé)任公司

建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，在我國(guó)各地區(qū)各部門(mén)都進(jìn)行了積極探索，取得了很大進(jìn)展。省級(jí)政府部門(mén)和部分市縣政府部門(mén)先后公布了權(quán)責(zé)清單，國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)責(zé)清單的編制試點(diǎn)正在加緊進(jìn)行。同時(shí)，建立權(quán)責(zé)清單過(guò)程中也面臨著一些難點(diǎn)問(wèn)題，需要深入研究，不斷完善，使權(quán)責(zé)清單更加合理清晰，真正發(fā)揮作用。

一、權(quán)責(zé)清單的相關(guān)理論

(一)權(quán)責(zé)清單的基本原理

全面推行政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同‘三定’規(guī)定的有機(jī)銜接，從而規(guī)范和約束政府履職行為，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。權(quán)責(zé)清單的基本原理是將權(quán)力清單與責(zé)任清單梳理和整合，其中權(quán)力清單主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，責(zé)任清單針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為及相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。

(二)權(quán)責(zé)清單與其他制度的區(qū)別

“三定”是定部門(mén)職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制的簡(jiǎn)稱(chēng)，“三定”規(guī)定是國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件，其主要承擔(dān)了規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、約束機(jī)構(gòu)編制的功能，是各職能部門(mén)履行職責(zé)的重要依據(jù)。權(quán)責(zé)清單與“三定”制度在以下幾個(gè)方面存在一定差異和區(qū)別：第一，“三定”制度中明確的職責(zé)多為宏觀層面，從上到下的格式化明顯，而權(quán)責(zé)清單是嚴(yán)格按照法律法規(guī)賦予的行政職能，其行政職權(quán)多為細(xì)化、微觀層面。第二，“三定”制度規(guī)定的內(nèi)容涉及職責(zé)配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及人員編制等，其關(guān)注度較高、權(quán)威性較強(qiáng)，而權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容主要是以法定的行政職權(quán)來(lái)固定單位的相關(guān)職責(zé)，更多體現(xiàn)得是單位需要承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。第三，“三定”制度是以市委市政府名義印發(fā)，周期基本為五年，因此其穩(wěn)定性相對(duì)較強(qiáng)，而權(quán)責(zé)清單是以市政府名義印發(fā)，需要隨時(shí)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的立改廢釋情況進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容的動(dòng)態(tài)調(diào)整和修改，因此其機(jī)動(dòng)性較強(qiáng)、穩(wěn)定性較差。

二、權(quán)責(zé)清單的概念及其特征

(一)權(quán)責(zé)清單制定的含義

權(quán)責(zé)清單制定是在明確建立權(quán)責(zé)清單是對(duì)政府和企業(yè)管理，保證制定權(quán)責(zé)清單的主體具有行政職權(quán)以及制定權(quán)責(zé)清單的權(quán)力具有合法依據(jù)的基礎(chǔ)上，圍繞權(quán)責(zé)梳理與清理、職責(zé)配置與調(diào)整以及制度執(zhí)行與監(jiān)督等相互影響、相互制約的三方面內(nèi)容，對(duì)國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)制度等規(guī)定的具體行政行為進(jìn)行梳理、分類(lèi)和歸集，構(gòu)建權(quán)責(zé)清單制度，并將其形成目錄對(duì)外公開(kāi)，以便于行政相對(duì)人熟悉辦事流程，起到雙向引導(dǎo)的作用，因此，制定權(quán)責(zé)清單是深化放管服改革的重要舉措，也是落實(shí)依法行政的重要抓手。

(二)權(quán)責(zé)清單的概念與地位

權(quán)責(zé)清單的實(shí)質(zhì)是將政府機(jī)關(guān)及其所行使的行政權(quán)力和承擔(dān)的行政責(zé)任以清單的方式列舉出來(lái)，并將其公布于眾，以規(guī)范政府權(quán)力，授權(quán)給改革試點(diǎn)單位組織，便于政府開(kāi)展行政管理，同時(shí)方便公眾辦事。權(quán)責(zé)清單在制定過(guò)程中由于其達(dá)不到人大常委會(huì)審議通過(guò)的高度，因此其不具有法的形式，僅僅屬于政府的規(guī)范性文件，是政府依法行政所采取的一種方式，表明了政府開(kāi)展陽(yáng)光行政、自愿接受公眾監(jiān)督的態(tài)度與自覺(jué)性。權(quán)責(zé)清單屬于行政權(quán)力的行使，其法律定位在具體的工作實(shí)踐中具有不同的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)行政相對(duì)人在自身權(quán)益因行政機(jī)關(guān)的行為受到損失時(shí)，可依據(jù)權(quán)責(zé)清單中列出的法律條款請(qǐng)求救濟(jì)，而非直接依據(jù)權(quán)責(zé)清單本身。

三、現(xiàn)行國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司權(quán)責(zé)清單制定存在的問(wèn)題及原因分析

(一)權(quán)責(zé)清單有其“皮”而難有其“里”

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，政府部門(mén)應(yīng)將直接面對(duì)公民、法人和其他組織形式行使的權(quán)力事項(xiàng)列入清單，從而對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行全方位地徹底梳理。在實(shí)際權(quán)責(zé)清單的制定過(guò)程中，由于不同地區(qū)的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在公司治理的完善程度、發(fā)展階段、內(nèi)控風(fēng)控能力不盡相同，依據(jù)《公司法》中對(duì)股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層等各層級(jí)的職責(zé)劃分，來(lái)挑選相應(yīng)事項(xiàng)，由國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司、再由國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司向其二級(jí)子公司授權(quán)，存在一企一策的不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)和理解思路，導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單的制定是一項(xiàng)充滿專(zhuān)業(yè)判斷的一企一策的精準(zhǔn)化事項(xiàng)。各地區(qū)現(xiàn)行的國(guó)資委對(duì)國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司在權(quán)責(zé)清單制定過(guò)程中雖然能夠較為全面地找到最大公約數(shù)，比如授權(quán)投資決策權(quán)、戰(zhàn)略規(guī)劃制定權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、不良資產(chǎn)核銷(xiāo)等企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)力，但上述授權(quán)事項(xiàng)依然屬于需要監(jiān)管的事項(xiàng)，仍在各地國(guó)資委的監(jiān)管清單中，監(jiān)管部門(mén)依然會(huì)派出監(jiān)事、財(cái)務(wù)總監(jiān)等行政人員，而上述行政人員的專(zhuān)業(yè)能力如果未能于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，依然延續(xù)國(guó)資委過(guò)去行政管理企業(yè)的老套路，導(dǎo)致國(guó)企改革明面授權(quán)而實(shí)際未授權(quán)，或者因派出人員的不到位而造成授權(quán)而監(jiān)督不到位，導(dǎo)致改革出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和失敗。

(二)現(xiàn)行權(quán)責(zé)清單的運(yùn)行和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制存在缺陷

現(xiàn)行政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的權(quán)責(zé)清單制定需要根據(jù)企業(yè)股東、董事會(huì)、經(jīng)理層的職責(zé)劃分以及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)要素分配權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力等，合理設(shè)置清單要素，在要素之上給予授權(quán)的額度力度輕重區(qū)別，包括權(quán)責(zé)要素名稱(chēng)、權(quán)力類(lèi)型、設(shè)定依據(jù)、輕重程度以及實(shí)施主體、監(jiān)督方式等。當(dāng)前已公布的現(xiàn)行改革權(quán)責(zé)清單在制定過(guò)程中存在結(jié)構(gòu)安排缺項(xiàng)、運(yùn)行機(jī)制不健全、缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的預(yù)先設(shè)計(jì)等問(wèn)題。按照組織同構(gòu)原則，通常情況下，級(jí)別、性質(zhì)以及區(qū)域范圍大致相同的政府部門(mén)在權(quán)力結(jié)構(gòu)和數(shù)量等方面應(yīng)具有大體一致性，比如央企的授權(quán)清單，體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，對(duì)國(guó)資監(jiān)管方式和國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變做出系統(tǒng)性安排，重在厘清國(guó)資委與國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司的權(quán)責(zé)界面，是從組織體制上分清政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)，文件中，國(guó)務(wù)院國(guó)資委精簡(jiǎn)43 項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消26 項(xiàng)、下放9項(xiàng)、授權(quán)8項(xiàng)。2019年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委又進(jìn)一步印發(fā)《授權(quán)放權(quán)清單（2019 版）》。隨后各地紛紛參考國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)了對(duì)國(guó)企權(quán)責(zé)清單。不同政府層次的權(quán)力事項(xiàng)總數(shù)存在較大差異，已超過(guò)組織同構(gòu)原則規(guī)定的正常范圍，也就會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單在不同職能部門(mén)的跨部門(mén)實(shí)際落實(shí)過(guò)程中存在很大難度。

(三)監(jiān)管部門(mén)涉及細(xì)分業(yè)務(wù)層面時(shí)職責(zé)不清晰

從當(dāng)前出臺(tái)的權(quán)責(zé)清單監(jiān)督管理辦法來(lái)看，管理部門(mén)在制定構(gòu)建權(quán)責(zé)清單監(jiān)督管理機(jī)制時(shí)，沒(méi)有確立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分權(quán)原則，外加各監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)分配缺乏功能導(dǎo)向，導(dǎo)致監(jiān)管審批部門(mén)職責(zé)不清晰，使部分省級(jí)權(quán)責(zé)清單監(jiān)管主體及職權(quán)表明存在同一職權(quán)多個(gè)部門(mén)形式、同一機(jī)構(gòu)同時(shí)行使兩種職權(quán)以及不同省份沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定等問(wèn)題，就很難落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度。監(jiān)督管理機(jī)制缺乏必要的責(zé)任意識(shí)，只關(guān)注強(qiáng)調(diào)自身的權(quán)力，不能正確認(rèn)識(shí)精細(xì)化管理模式，忽視責(zé)任落實(shí)和問(wèn)責(zé)處罰機(jī)制的健全，也會(huì)造成同一職權(quán)被多部門(mén)共同行使的混亂局面存在。比如，國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)域存在與審計(jì)局交疊，而國(guó)資產(chǎn)權(quán)交易、混合所有制經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域又缺失的重疊和缺位現(xiàn)象。

(四)權(quán)責(zé)清單的制定缺乏現(xiàn)實(shí)土壤

權(quán)責(zé)清單的制定要遵循公開(kāi)透明的原則，自覺(jué)接受大眾的監(jiān)督，以嚴(yán)格約束和規(guī)范各職能部門(mén)的權(quán)力行使，但權(quán)責(zé)清單的制定從起草到制定需要經(jīng)歷多個(gè)步驟，忽視對(duì)其制定全過(guò)程的展示，外加部分地區(qū)的管理辦法也未明確規(guī)定公眾或者被授權(quán)群體有權(quán)參與滲透權(quán)責(zé)清單制定全過(guò)程，就會(huì)導(dǎo)致公眾參與機(jī)制不具備可操作性。權(quán)責(zé)清單的制定會(huì)不可避免地觸及公眾利益，在權(quán)責(zé)清單制定過(guò)程中其他主體的參與程度不足，清單制定主體又對(duì)權(quán)責(zé)清單制度中公開(kāi)的內(nèi)容進(jìn)行過(guò)度解讀等，都很難確保清單整體受到監(jiān)督，從而影響政府簡(jiǎn)政放權(quán)的效果。

四、完善國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司權(quán)責(zé)清單制定的對(duì)策

(一)完善權(quán)責(zé)清單的現(xiàn)代化公司治理環(huán)境

為嚴(yán)格落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度，充分發(fā)揮權(quán)責(zé)清單制度在國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司管理過(guò)程中的價(jià)值優(yōu)勢(shì)，領(lǐng)導(dǎo)者要重視完善權(quán)責(zé)清單的現(xiàn)代化公司治理環(huán)境，為權(quán)責(zé)清單的制定打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。比如深圳市發(fā)布《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020-2025年）》，支持深圳實(shí)施綜合授權(quán)改革試點(diǎn)，有別于過(guò)去改革試點(diǎn)通常實(shí)行的“一事一議、層層審批、逐項(xiàng)審核”的授權(quán)方式，在中央改革頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署下，按照全面深化改革的總體要求，以清單式批量授權(quán)方式，賦予深圳在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權(quán)，支持深圳在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開(kāi)放。因此，權(quán)責(zé)清單主體要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐C合改革的實(shí)際，同時(shí)，結(jié)合國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)、具有可操作性的權(quán)責(zé)清單體系，以從根本上理清各級(jí)國(guó)資委與國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司之間的事權(quán)，充分放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，變事前審批為事后監(jiān)督，從審批式監(jiān)督到派駐董監(jiān)事等現(xiàn)代化公司治理的方式，避免出現(xiàn)市場(chǎng)主體行為不清、職能交叉以及監(jiān)督不到位等情況。管理者要建立健全權(quán)責(zé)清單制度的運(yùn)行保障機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過(guò)對(duì)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行定期效果評(píng)估，在保證權(quán)責(zé)清單制度上下一致的同時(shí)，賦予各職能部門(mén)自主性，從而確保國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的權(quán)責(zé)清單能夠得到有效落實(shí)。

(二)構(gòu)建一體化、縱橫結(jié)合的集團(tuán)管控體系

在現(xiàn)代企業(yè)制度不斷完善的國(guó)企改革大背景下，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在對(duì)所屬二級(jí)三級(jí)子公司的權(quán)責(zé)清單制定過(guò)程中，要結(jié)合各職能部門(mén)的職能管理?xiàng)l線，對(duì)所屬企業(yè)依據(jù)市場(chǎng)化程度、在企業(yè)集團(tuán)戰(zhàn)略中的地位、所從事行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)程度，進(jìn)行分類(lèi)施策，構(gòu)建一體化、縱向治理與橫向聯(lián)合的集團(tuán)管控體系。提高國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的分類(lèi)授權(quán)和行權(quán)監(jiān)督的權(quán)力責(zé)任體系，明確不同發(fā)展階段和戰(zhàn)略定位的企業(yè)主體在投資、募資、處置資產(chǎn)、選人用人、工資總額、董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層考核等各方面的權(quán)力和接受資產(chǎn)與資金以及審計(jì)等各項(xiàng)監(jiān)督的責(zé)任。按照“授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一”原則，優(yōu)化管控治理體系，把該管的管住管好、該放的放到放活，確?！敖拥米　⑿械梅€(wěn)”。

(三)梳理專(zhuān)業(yè)化業(yè)務(wù)管控條線

權(quán)責(zé)清單的有效制定和落實(shí)，需要加大對(duì)權(quán)責(zé)清單的監(jiān)督管理力度。結(jié)合國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)實(shí)際和集團(tuán)職能部門(mén)的事權(quán)，建立完善的權(quán)責(zé)清單運(yùn)行平臺(tái)，梳理專(zhuān)業(yè)化業(yè)務(wù)管理?xiàng)l線，對(duì)各職能部門(mén)的條狀、塊狀運(yùn)行平臺(tái)進(jìn)行有效統(tǒng)籌，同時(shí)明確權(quán)力清單實(shí)施情況的定期專(zhuān)項(xiàng)檢查制度，落實(shí)責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制，依法追究相關(guān)責(zé)任主體的行政責(zé)任，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中存在的不良情況。優(yōu)化管控體系，堅(jiān)持分級(jí)管控、分類(lèi)管控、動(dòng)態(tài)管控。建設(shè)高效總部，精簡(jiǎn)部門(mén)，重梳職能，總部管戰(zhàn)略、管投資、管班子、管考核、管監(jiān)督，確保該管的管到位，該放的放到位；做實(shí)二級(jí)公司，集團(tuán)總部原則上只管控到二級(jí)公司，建立管控體系運(yùn)行情況評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)存量高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的管控，及時(shí)分析。

(四)制定差異化權(quán)責(zé)清單體系

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在制定權(quán)責(zé)清單時(shí)要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)，需要分層分類(lèi)、甚至一企一策，制定差異化權(quán)責(zé)清單體系，既要保證權(quán)責(zé)清單制定的統(tǒng)一化，又要突出其實(shí)際效果和差異化。建立“董監(jiān)事專(zhuān)職履職+集團(tuán)職能部門(mén)專(zhuān)業(yè)化授權(quán)管理”的現(xiàn)代企業(yè)管控體系，以董監(jiān)事履職專(zhuān)業(yè)化履職為抓手，通過(guò)外派專(zhuān)職董監(jiān)事到直屬企業(yè)董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)履職，確保所屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展符合授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)，保障集團(tuán)國(guó)有股東的決策執(zhí)行，保證國(guó)有股東權(quán)力。建立統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單的編制范圍，明確各職能部門(mén)的事權(quán)，清楚展示權(quán)責(zé)清單涵蓋的要素，從而保證權(quán)責(zé)清單在內(nèi)容上具有相對(duì)統(tǒng)一性。建立規(guī)范的權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整的期限、程序等內(nèi)容，以便國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司定期對(duì)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行修訂和更新，從而確保國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司權(quán)責(zé)清單的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。

五、結(jié)論

建立和調(diào)整權(quán)責(zé)清單是依法授權(quán)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程。在制定權(quán)責(zé)清單過(guò)程中，要按照放管服改革的要求，重視完善權(quán)責(zé)清單的現(xiàn)代化公司治理環(huán)境，并結(jié)合國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建一體化集團(tuán)管控體系，梳理專(zhuān)業(yè)化業(yè)務(wù)管控條線，同時(shí)制定差異化權(quán)責(zé)清單體系，采用精細(xì)化管理模式，制定清晰明確的權(quán)責(zé)清單，增強(qiáng)權(quán)責(zé)清單的實(shí)用性和可操作性，才能真正實(shí)現(xiàn)“授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一”。