馬薩模型視域下我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的阻滯與消解研究

曹文曉，王 舜

（淮北師范大學(xué)體育學(xué)院，安徽 淮北 235000）

青少年是祖國(guó)的未來和民族的希望。改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，人民生活質(zhì)量顯著提高，但是我國(guó)青少年體質(zhì)健康狀況與國(guó)家高速發(fā)展形成強(qiáng)烈的反差。近十年來，在全社會(huì)的關(guān)注下多項(xiàng)有關(guān)青少年體質(zhì)健康的舉措出臺(tái)。然而，青少年視力不良和近視率偏高、超重肥胖率上升、握力水平有所下降、脊柱側(cè)彎等問題，從側(cè)面暴露了我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中可能存在潛在的阻滯因素。因此，本文基于薩巴蒂爾和馬茲馬尼安的政策執(zhí)行綜合模型（以下簡(jiǎn)稱馬薩模型），探析我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中的阻滯因素，并在此基礎(chǔ)上探索紓解路徑，以期對(duì)我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行中的問題有更清晰的了解。

1 馬薩模型的解構(gòu)與應(yīng)用

馬薩模型由美國(guó)政策學(xué)家馬茲曼尼安（Mazmanian）和薩巴蒂爾（Sabatier）共同提出。模型的自變量主要由政策問題的可處理程度、政策本身的規(guī)制能力和政策以外的因素3個(gè)維度及其下4～7個(gè)小項(xiàng)構(gòu)成（圖1）。馬薩模型理論框架與我國(guó)“由上至下”的行政管理特點(diǎn)相互契合，同時(shí)突出了政策制定者、政策執(zhí)行者、政策目標(biāo)團(tuán)體以及政策環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行目標(biāo)的影響，并且能夠以全面、系統(tǒng)、客觀的視角看待影響青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的各種變量因素，具有其他理論模型無法替代的研究?jī)?yōu)勢(shì)。因此，本文基于馬薩模型視域下，探索青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中的阻滯因素，以期為政策的深入與實(shí)踐提供理論參考，同時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的盲區(qū)，從而提出指向性的紓解策略。

圖1 馬薩模型具體內(nèi)容

2 馬薩模型視域下我國(guó)青少年體質(zhì)健康執(zhí)行阻滯因素探究

2.1 青少年體質(zhì)健康政策問題的可處理程度分析

我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是由多層級(jí)、多因素構(gòu)成的復(fù)合結(jié)構(gòu)，需經(jīng)過至少4個(gè)部門層層協(xié)作，最終落實(shí)到一線學(xué)校。但政策傳遞過程中，國(guó)家與地方存在利益訴求與價(jià)值立場(chǎng)差異，上層政策制定者著眼于國(guó)家和社會(huì)長(zhǎng)久、整體利益，而下層政策執(zhí)行者著眼于地區(qū)短期、局部利益，致使地方“篩選”中央下發(fā)的政策，不能站在全局理解政策、執(zhí)行政策，導(dǎo)致形式上看似符合政策條款，但實(shí)則政策協(xié)調(diào)溝通不暢，政策執(zhí)行效能層層遞減，政策執(zhí)行效果層次化、碎片化，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行不徹底效率低下，同一地區(qū)內(nèi)，政策執(zhí)行以行政部門為主導(dǎo)，多領(lǐng)域部門跨界配合運(yùn)行，存在系統(tǒng)分離和職能分割。其表現(xiàn)在：如體育、教育等部門處于同一行政層級(jí)，沒有隸屬關(guān)系，則兩個(gè)部門難以在工作中向?qū)Ψ教岢龉ぷ饕?。在部門職能劃分不明確、權(quán)責(zé)分化對(duì)立、沒有明確追責(zé)問責(zé)的前提下，雙方合作交流很難形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以保證政策目標(biāo)的有效完成。

（1）青少年體質(zhì)健康政策通常采用社會(huì)控制，通過由上至下的壓力傳導(dǎo)推動(dòng)政策執(zhí)行。例如，“陽光體育”“校園足球”“一校一品”等有關(guān)青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行改革中均可以看到科層制的身影。雖然短期時(shí)間內(nèi)強(qiáng)制性的政策能收到較好的效果，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，由于缺少內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，后續(xù)的執(zhí)行工作常缺乏動(dòng)力。（2）根據(jù)公共選擇理論，青年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行主體和客體是執(zhí)行該政策的兩個(gè)主要利益相關(guān)方，而政策執(zhí)行的實(shí)質(zhì)就是各利益集團(tuán)以自己的利益為導(dǎo)向，在追求利益的過程中，利益的不平衡往往會(huì)使政策的執(zhí)行產(chǎn)生偏差。因此，多元化的利益訴求是實(shí)施主體和客體政策執(zhí)行的內(nèi)在動(dòng)力，而政策執(zhí)行主體、客體及其內(nèi)部的利益沖突與矛盾，會(huì)導(dǎo)致對(duì)青少年體質(zhì)健康政策目標(biāo)的認(rèn)知差異。

2.2 青少年體質(zhì)健康政策本身的規(guī)制能力分析

多年以來，國(guó)家頒布的各項(xiàng)青少年體質(zhì)健康政策，常著眼于“問題導(dǎo)向”，缺乏對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的整體思考與頂層規(guī)劃。例如，2007年《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》中明確要求，全國(guó)學(xué)校對(duì)學(xué)生進(jìn)行體質(zhì)健康測(cè)試并提交數(shù)據(jù)，然而經(jīng)過抽測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)上報(bào)數(shù)據(jù)與實(shí)際情況不符?？梢?，當(dāng)前政策執(zhí)行主體過分強(qiáng)調(diào)青少年體質(zhì)健康，忽視了青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的根本目標(biāo)是培養(yǎng)全面發(fā)展的人，從政策理念來講，似乎有“本末倒置”之意。因此，只有改革青少年體質(zhì)健康評(píng)價(jià)體系，創(chuàng)新體育教學(xué)項(xiàng)目，才能切實(shí)提高青少年對(duì)體育鍛煉的主觀能動(dòng)性，提升青少年體質(zhì)健康。

首先，青少年體質(zhì)健康政策由國(guó)家下發(fā)經(jīng)地方政府執(zhí)行，因國(guó)家鮮少提供相應(yīng)的專項(xiàng)資金，導(dǎo)致政策執(zhí)行資金主要來自地方財(cái)政。由于我國(guó)中央與地方財(cái)政分權(quán)，致使地方政府財(cái)政出現(xiàn)“理性經(jīng)濟(jì)人”追求利益最大化的一面，造成政策執(zhí)行失真。據(jù)全國(guó)校園足球領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任馮劍明披露，自2009年起，校園足球經(jīng)費(fèi)在第一個(gè)5年規(guī)劃期間，國(guó)家財(cái)政撥款只有國(guó)家體育總局每年下?lián)艿? 600萬元。這意味著即使將這5 600萬元全部平均分配到現(xiàn)有的5 000多所學(xué)校，每所學(xué)校撥款總額僅有1萬元左右?？梢?，國(guó)家財(cái)政撥款最終落實(shí)到每一位青少年與體育教師頭上的少之又少。

2.3 青少年體質(zhì)健康政策以外的因素

當(dāng)今中國(guó)社會(huì)教育界“應(yīng)試教育”已成為主流，升學(xué)率成為學(xué)校、教師的重要考核指標(biāo)，也是各級(jí)教育部門政績(jī)的主要考核指標(biāo)。從社會(huì)發(fā)展的角度分析，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)人口仍然屬于“生存”型。尤其是新冠疫情后，找工作“內(nèi)卷”化嚴(yán)重，文憑的高低成為找到心意工作的“敲門磚”，最終導(dǎo)致“應(yīng)試教育”成為家長(zhǎng)為了青少年獲取謀生與向上層社會(huì)流動(dòng)的重要手段。當(dāng)今家長(zhǎng)為了追求有限的優(yōu)質(zhì)教育資源，以及在“萬般皆下品，唯有讀書高”的思想下，使青少年背負(fù)了過量的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，忽視了青少年體質(zhì)健康的理念與價(jià)值判斷，導(dǎo)致青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行難以順利實(shí)施。

3 馬薩模型視域下我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的消解路徑

3.1 拓寬政策執(zhí)行資源渠道，形成多元資源供給模式

強(qiáng)化政府在推動(dòng)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行上的主導(dǎo)地位。從宏觀角度看，政策執(zhí)行問題的出現(xiàn)多是由資源不足造成的，資源的不足會(huì)造成后期政策問題解決的滯后。政府在青少年體質(zhì)健康經(jīng)費(fèi)方面應(yīng)充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，積極開辟青少年體質(zhì)健康經(jīng)費(fèi)的多元投入途徑，學(xué)校也應(yīng)充分利用社會(huì)資源，尋找資源通道突破政府單一投入形式的制約，同時(shí)強(qiáng)化家庭教育，青少年家長(zhǎng)應(yīng)積極承擔(dān)家庭體育教育責(zé)任，以此形成學(xué)校、社區(qū)、家庭三位一體的青少年健康促進(jìn)系統(tǒng)。

3.2 營(yíng)造社會(huì)氛圍促進(jìn)目標(biāo)群體認(rèn)同

政策長(zhǎng)期且有效執(zhí)行，必須以目標(biāo)群體的利益為首要目標(biāo)，制定政策應(yīng)與目標(biāo)群體利益保持密切聯(lián)系，以消除后顧之憂。單向度的政策頒布與推行，會(huì)使目標(biāo)群體陷入失語狀態(tài)，無法表達(dá)利益訴求，最終造成頂層設(shè)計(jì)與目標(biāo)群體現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。因此，青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行應(yīng)妥善利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，營(yíng)造健康中國(guó)的良好氛圍，完善媒介在干預(yù)青少年體質(zhì)健康中的運(yùn)行機(jī)制，目的在于充分發(fā)揮新媒介高速、高質(zhì)、超量、多樣化、范圍廣等特性，促進(jìn)青少年體質(zhì)健康政策的擴(kuò)散和反饋，既能在公眾認(rèn)知層面樹立正確的觀念，獲取最大限度的大眾支持，又能短時(shí)間內(nèi)獲取大眾對(duì)青少年體質(zhì)健康政策的意見、滿意度等評(píng)價(jià)，有利于優(yōu)化青少年體質(zhì)健康政策目標(biāo)群體的執(zhí)行行為，促進(jìn)政策的不斷修正和完善。

3.3 完善政策執(zhí)行監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，規(guī)范政策執(zhí)行主體行為方式

首先，完善青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，遏制機(jī)會(huì)主義者。構(gòu)建青少年體質(zhì)健康跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，細(xì)化職責(zé)分工，主管部門與相關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)管相輔相成，做到各司其職、齊抓共管，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管責(zé)任全覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中監(jiān)管盲區(qū)和真空地帶，并對(duì)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不平衡、失真、敷衍、抗拒的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的追究，切實(shí)規(guī)范青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行。其次，實(shí)現(xiàn)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行透明化。積極面向媒體與群眾，拓寬信息交流渠道，引導(dǎo)社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)建立第三方監(jiān)測(cè)制度，增強(qiáng)監(jiān)管體系在實(shí)際應(yīng)用中的可操作性，使執(zhí)行部門及時(shí)接收到第一線的反饋，有效克服單一主體“監(jiān)管失靈”的問題。

4 結(jié) 語

在馬薩模型視域下，青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行是一項(xiàng)涉及多部門、多目標(biāo)群體的綜合性系統(tǒng)工程，政策文本內(nèi)容的含糊不清、軟弱無力的治理結(jié)構(gòu)，匱乏的政策資源和“應(yīng)試教育”的過度推崇等，都是當(dāng)前青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行中的重要掣肘。因此，為了使青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行擺脫“推舟于陸也，勞而無功”的現(xiàn)狀，應(yīng)充分了解青少年體質(zhì)健康改革的整體性與協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化青少年體質(zhì)健康決策制度的頂層規(guī)劃，深入領(lǐng)會(huì)其創(chuàng)新特性，在解讀與批評(píng)中構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)順暢、充滿活力的政策執(zhí)行體系，推動(dòng)青少年體質(zhì)健康朝著“如期所是”的目標(biāo)邁進(jìn)。